浅析基层河长制实践中的几个问题

胡雪林，肖养群

（陕西省西安市鄠邑区水务局，710300，西安）

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称意见）。以此为标志，河长制上升为国家意志，一场关系河湖管理模式的重大变革就此开启。西安市鄠邑区自2017年年初推行河长制一年多来，区内河道水环境水污染等问题有了明显改观。结合工作实际，讨论在河长制落实过程中存在的问题及对策建议。

一、对河长制的理解

河长制是一种责任制，河长是一条河流的责任人，要对其担任河长的河流负责。水法第三章第二十三条规定“地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源”；水土保持法第四条明确“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导”；水污染防治法第四条明确“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”。这些法律法规明确了地方政府的责任，而河长制强调的是党政负责同志的责任。河长制通过对党政负责人的监督考核，促进了所在地区的河湖管理工作。简单地理解，河长制是依法治水的深化细化具体化，让地方负责落到实处。

二、对河长及河长办的设置

1.谁当河长

河长制核心是党政负责。根据《陕西省河长制实施方案的意见》，陕西省级党政一把手担任总河长，对全省河长制工作负总责。与其相对应，在鄠邑区及镇级由党政一把手担任总河长更有利于压实责任，此外其他党政领导也可成为河长。河长的组织协调与管理，可有效地推动河湖保护工作的开展。

2.河长的层级

河流干支流关系明确，在河道管理中支流对干流有很明显的影响，河长设置中结合河流的干支流关系，进行分级设置，将有利于河长制工作的协调开展。干流的层级比支流的层级高，支流河长的决定应与上一层级河长的决定相协调。鄠邑区河长制工作将河流分为区管河流及镇管河流，区上管理7条主要河流的干流，镇上管理支流及其他河流。对于区级河长的设置，按河流干支流关系，建立层级河长关系。比如，因鄠邑区内所有河流均汇入渭河，可确定鄠邑区总河长担任渭河（鄠邑段）河长，同时可设副河长，由重要支流河长担任，总河长主管河道范围不仅限渭河干流，同时可协调管理指导全区河长工作。区级河长设置中的层级关系尽可能与行政级别相联系。

镇级河长设置，体现属地、分段设置原则，根据水系关系有明确的上级河长。同时因所处流域不同，部分镇级河长可能对应多个区级河长。镇级河长的设置，应明确镇管河道及镇管河段的河长均应服从上一级河长的管理，并对自己所处的河段及河流负责。为更好地明确责任，河长的人数及层级应与区域内的河流水系管理相适应，不宜设置过多，否则可能造成责任不明确。

3.河长的职责

意见在政策层面明确了各级河长的职责，即各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题。水污染防治法则从法律层面明确，省市县乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。基于此，河长的职责从政策及法律两个层面得到确定，其职责即负责组织领导相应河湖的管理和保护工作。

4.河长办的设置

意见明确，河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作。因此河长办将成为河长制工作中的一个枢纽。随着新水污染防治法的实施，县级及以上河长办将可能成为常设机构，随着相关制度的完善，各级河长办的编制、权责将得到明确，将更有利于河长制工作的开展。

三、河长制工作中注意事项

目前意见是河长制实施中最权威的文件，具有政策指引作用，对中央各部委，地方各级人民政府具有规范制约作用。河长制不是新设立执法部门，而是保持现行管理体制，在不改变现有部门的职责分工基础上，强调属地管理责任，要求在地方党委、政府统一领导下，水利、环保、国土、住建等相关部门能够分工合作，形成合力。

1.依法依规开展河长制工作，强化职能部门责任意识

河长制强化的是属地管理、党政同责，是党政领导负责制。实际工作中有的对属地管理理解过于狭隘，倾向按属地原则，向镇级分解任务。在属地管理任务分解中，应首先明确这一任务由谁承担更合理。依据镇级及相关职能部门拥有的执法权合理分解工作任务，更有利于河长制工作的长期稳定开展。结合以下工作实例加以分析。

图1 河长制工作问题处理流程图

对河道环境卫生，一般沿河道垃圾可以通过镇级河长督促各村进行清理，而违法违规乱堆乱弃的，可由镇上报或配合相关职能部门依法查处；对入河排污口整治，应依法依规进行，可考虑先岸上后河里，各村规模小的入河排污口可由镇级河长引导村级进行处理后排放，而违法的企事业单位的入河排污口则由环保及水利部门依法进行查处，不能简单地采用封堵解决问题；对于违规建筑，村镇规划区内的可由镇级河长进行处理，其他违规建筑可由水利、旅游、土地等部门查处；对于河道野游，在水源保护区内禁止游泳，应由环保部门进行查处。其他在法律上并未禁止，管理上应参照相关规范性文件，如《西安市人民政府关于加强夏季河道管理的通告（市政告〔2017〕2 号）、《西安市鄠邑区关于加强河道管理的通告》（鄠政告〔2017〕4 号），对野泳作了进一步要求，指出“任何组织或个人不得擅自到水库、河道、峪口等危险水域游泳、嬉戏及从事其他危险活动。”依据文件，对野泳的巡查劝阻任务交由镇级河长及相关部门。

2.河长制办公室应发挥重要作用

第一，河长办是参谋机构。河长制工作中存在许多复杂问题，也存在法律法规中未明确规定的事宜，这些问题涉及部门多，但各部门责任不明确，这就要求河长办提出合理的解决方案供河长决策，也要求河长办工作人员对各部门的职责及法律法规全面掌握，有相当高的业务水平，且不能单从一个部门抽调组成，而应涉及水利、环保，建设、农业等相关部门的人员。第二，河长办是监督考核机构。河长的决策需要下级河长及相关部门办理的，河长办应发挥督办作用，并对各相关部门及下级河长工作进行考核。第三，河长办是执行机构。对一些不需要其他部门办理的，河长办还要有一定的执行能力。如文件《西安市鄠邑区关于加强河道管理的通告》（鄠政告〔2017〕4 号），结合区域实际情况，将夏季河道管理拓展到河道管理，并作为鄠邑区规范性文件向全区通告，为河道管理中出现的野泳、农家乐管理等现象处理提供了依据，对各部门职责进一步明晰。

3.文书文件

目前，文件上传下达是河长制工作中一个重要的工作方法。作为新生事物，河长制工作中有不少事情需要协调，不少规章制度需要建立，相关文件就会大量出现。在法律法规尚未授权河长及河长办进行公共事务管理前，应正确利用文件，同时注意发文适用范围。河长办及河长的文件，应该是对内不对外，这不涉及保密问题，而是取决于作用范围。需对当事人处理处罚的，应转交相关职能部门进行查处。

督办单是督促成员单位或下一级河长工作的重要手段，为更进一步强化督办单的权威性，建议分别由河长签发或委托河长办签发。督办应注意事项突出重点，明确针对性，讲求时效注重成效。工作联系单也是河长制工作的重要方式，有时可将督办单调整为工作联系单。而对成员单位之外的组织确需文件往来的，应采用函的形式。

4.问题处理流程

河长制工作中发现问题如何处理由谁处理，涉及多个方面，关系复杂，如河长与河长办，职能部门与下级河长，职能部门与河长办等。在问题处理中总体原则是，河长处理较重大问题，河长办处理相对具体的和一般性的问题，解决问题则依靠下级河长 （镇级政府）及各区级职能部门，且两者并重。对于职能部门职责内有关河长制的事情，无法及时解决的也可向河长办或河长反映（见图1）。

5.注重发挥媒体作用

宣传报道对河长制工作具有促进作用，通过媒体宣传河长制工作，有利于提高全社会整体关注度。要把媒体与群众监督作为工作的驱动力，对媒体等反映的问题持正确的态度，不足之处应及时改进，同时坚定工作的思路，按照“一河一策”的编制方案科学有序治理。

此外，河长制工作中还可能存在如职能部门与本级河长之间信息沟通不充分、现有行政体系与河长制工作不协调之处等问题，需要在实践过程中不断探索与完善。 ■

[1]赵永平.全面推行河长制战役打响[J].中国水利，2017（13）.