试论水土保持风险管理

程冬兵，张平仓

（长江水利委员会长江科学院，430010，武汉）

人类生产、生活的方方面面都存在风险，可以说风险涉及各个领域。随着人类文明的进步、生产水平的提高和科学技术的发展，因风险处置不当导致的人员伤亡、财产损失愈加凸显。20世纪中叶，风险管理作为一门系统的管理科学在美国首次被提出，并逐渐形成了全球性的风险管理活动，这是社会生产力和科学技术发展到一定阶段的必然产物。目前，风险管理不再专属金融领域，已经扩展到能源、交通、医疗、卫生、航空航天、工程建设、房地产、防灾减灾等领域，而且与风险管理相关的理论和实践工作还在不断发展。我国的风险管理自20世纪80年代才开始发展起步，90年代得到稳步发展，现今关于风险管理的研究和应用已经深入到社会经济生活的各个方面，紧跟国际发展水平，呈现出蓬勃发展的趋势。

一、水土保持风险管理现状

偶有将水土流失灾害包含在自然灾害领域开展风险管理探索，一直未见专门对水土保持风险管理的案例。尽管如此，风险管理理念在生产实践中早有体现，以法规为例，中国、美国、澳大利亚、新西兰有水土保持法，日本有砂防法，俄罗斯有土壤侵蚀紧急保护法，均将 “预防”“治理”“监测和监督”作为重点。《中华人民共和国水土保持法》中尽管没有出现“风险管理”四字，但风险管理的内涵贯穿始终，该法第一章第一条明确“预防和治理水土流失”是制定该法的主要目的之一，第二条界定“水土保持”即为水土流失预防和治理所采取的措施，第三条将“预防为主”作为水土保持工作的首要方针，第四条中划分水土流失重点预防区和重点治理区体现了风险决策，第五条至第九条关于行政管理、宣传教育等方面的规定也正是风险管理的重要组成部分。第三、四、五章共31条对“预防”“治理”“监测和监督”分别进行了具体规定。“预防”，顾名思义，即为预先防备，防患未然，目的是规避风险。“治理”，意为处置管理，目的是减轻风险。“监测和监督”是在风险识别基础上，对风险动态变化的监视测量以及督促，目的也是规避风险。所有这些均隐含了浓重的风险管理理念。

在水土保持风险管理理论研究方面，主要体现在有部分学者将风险评估理论应用于水土保持领域。在国外如Vrieling等在评估哥伦比亚东部平原上侵蚀风险时，在专家打分基础上确定地质、土壤、地貌、气候等因子权重，最后通过加权平均得出各点位的潜在侵蚀风险。Angima、Lu等借助GIS和RS技术基于RUSLE分别评价了肯尼亚中部高原、巴西亚马逊地区的土壤侵蚀风险。Cohen等利用USLE中5个因子在流域中的平均值将每个因子的原始值转化为相对危险度值，根据综合评分值将土壤侵蚀危险程度分为3个等级并绘制出侵蚀危险度分布图。在国内，万军等人提出一种通过求取石漠化扩展速度，从而得到土壤抗蚀年限，对土壤侵蚀进行风险评价的方法。胡宝清等人引入地质灾害风险计算模式，认为喀斯特石漠化地区的土壤侵蚀灾害风险可通过建立四级风险评估指标体系，再利用层次分析法确定其权重的方法予以计算。也有学者采用水利部土壤侵蚀潜在危险度的分级方法，分别对土地利用方式、植被覆盖度和地形坡度等要素进行分级，进而计算研究区域的土壤侵蚀强度分级，以该分级结果来估计土壤侵蚀风险。潘树林等使用人口环境容量失衡度、年降雨量、植被覆盖度等8个指标对金沙江宜宾段进行计算土壤侵蚀风险。李晓松等借鉴USLE因子选择及综合方法，在遥感和GIS支撑下对海河流域的水土流失风险进行评估。张志国等界定了区域水土流失生态风险评价的概念，提出了评价的方法与步骤，构建了区域水土流失生态风险评价模型框架，并以延河流域为例进行了应用。王文娟等基于地形图数据提取了与沟蚀形成相关的11个地形因子构建Logistic模型，据此对研究区沟蚀发生风险进行了评价。笔者的研究团队将风险评估理念应用于崩岗侵蚀上，参照地质灾害、生态环境等风险评估流程，界定了崩岗侵蚀风险评估内涵，拟定了崩岗侵蚀风险评估方法，构建了崩岗侵蚀风险评估指标体系，并提出了崩岗侵蚀风险评估程序，初步完成了南方崩岗侵蚀风险评估。

总体而言，水土保持风险管理理论与实践还非常缺乏。当前我国高度重视水土保持信息化、现代化管理，风险管理作为一门新兴科学，为实现水土保持信息化、现代化管理提供了一种新的理论和方法。本文拟通过引用国际标准化组织提出的风险管理国际标准，探讨水土保持风险管理。

二、水土流失风险

风险是伴随着人类的出现、发展而产生的，人类使用“风险”一词已有很长的历史。我国最早记录“风险”出现在二十四史《明史》中有“漕舟失泊，屡遭风险”。《牛津英语大词典》对“风险”的释义是“危险；暴露于损失、伤害或其他许多情况的可能性”，我国至今最大型的词书 《汉语大词典》对“风险”的解释是“可能发生的危险”。可以说，在日常生活中，“风险”是负面的，而非中性词汇。ISO指南73:2009《风险管理 术语》对“风险”的定义是“不确定性对目标的影响”，赋予了风险具有“双重性”的特性，可能是机会，也可能是威胁。定义中包括了3个关键词：不确定性、影响、目标，构成了“风险”的3个变量。“不确定性”是风险概念的核心、是风险的基本属性。“目标”是风险管理的主体。“影响”是连接“不确定性”和“目标”的桥梁，意为“不确定性”与“目标”发生关系，对“目标”施加作用。这3个变量的大小及其相互关系决定了风险是否存在以及风险的大小。

由此提出“水土流失风险”为“自然及人为因素对水土流失的影响”。其中“不确定性”指的是自然及人为因素，包括降雨、地形、植被、土壤及人为开发保护等；“目标”就是水土流失，是水土保持风险管理的主体；“影响”是指自然及人为因素可能促发加剧水土流失，也可能降低减轻水土流失达到保持水土的目的，甚至变害为利。

三、水土保持风险管理

ISO指南73:2009《风险管理 术语》对“风险管理”的定义是“在风险方面，指挥和控制组织的协调活动”，其基本途径是通过改变风险3个变量的大小来实现管理风险的目的。由此，结合《中国水利百科全书》（水土保持分册）中水土保持的定义，提出水土保持风险管理，即在尽可能掌握水土流失形式、发生原因和规律、水土保持基本原理的基础上，综合运用法律法规和技术手段，减轻可能促发加剧水土流失的自然及人为因素，充分发挥水土资源效益，改善农业生产条件，建立良好生态环境。

水土保持风险管理实施基本途径：一是通过法律法规、宣传教育等行政手段，改变自然及人为因素事件发生的可能性，从而预防水土流失的发生；二是通过水土保持措施等技术手段，改变影响的程度和方向，减轻水土流失强度，甚至变害为利，发挥水土资源效益；三是通过水土流失风险评估，综合社会经济发展，确立实施水土保持风险管理目标优先顺序。

四、水土保持风险管理过程

根据ISO 31000:2009《风险管理——原则与指南》，结合水土保持工作实际，水土保持风险管理过程包括：建立环境、风险评估（包含“风险识别”“风险分析”“风险评价”子过程）、风险应对、水土流失动态监测与评价、沟通与咨询等5个过程。如图1所示。

1.建立环境

建立实施水土保持风险管理前需要考虑内、外部环境要素，主要包括水土保持管理组织结构与职能、水土保持方针战略、水土保持法规制度、水土保持宣传教育，以及确定水土流失风险评估方法、风险准则、绩效考核等。

2.风险评估

风险评估是水土保持风险管理的重点，包括风险识别、风险分析和风险评价等3个子过程。通过风险评估，提高对水土流失风险的认识、理解，评价现有控制措施充分性、有效性，同时回答5个基本问题：哪些自然和人为因素可能发生？会不会造成水土流失风险？造成的水土流失风险大小如何？有没有减少风险发生可能、降低风险大小的控制措施？造成的水土流失风险能否接受或容忍，是否需要进一步应对？

（1）风险识别

识别“哪些自然和人为因素可能发生，以及会不会造成水土流失”，是“风险识别”的中心任务，具体内容包括：识别造成水土流失的影响因素、影响因素发生的可能性、水土流失发生的可能性及范围、是否有水土保持措施等，梳理编制“水土流失风险清单”，为“风险分析”提供输入。

（2）风险分析

“风险分析”是“风险评估”的关键，主要内容包括：分析水土流失影响因素、水土流失发生的可能性及范围、水土流失风险可能性（P值）和后果（C值），确定水土流失风险大小表达式，评价水土保持措施效果，形成水土流失风险分析结果。其中水土流失风险大小表达式，借鉴广泛使用的“风险矩阵方法”，水土流失风险R等于水土流失发生可能性（P值）和后果（C 值）的“乘积”，即 R=P×C。

（3）风险评价

将水土流失风险分析的结果与建立的风险准则相比较，以决定水土流失风险和（或）其大小是否可接受或可容忍。风险准则是评价风险重要性的依据，在风险管理中占有极其重要的地位，应综合考虑法规制度、方针战略、标准规范等内外部环境与日常业务等方面科学建立。“比较”是“风险评价”的中心任务，通过“比较”，绘制风险图谱，向“风险应对”提供输入。

3.风险应对

图1 水土保持风险管理过程

主要任务是决策，根据风险图谱，编制风险应对计划。决策哪些水土流失风险需要应对，水土流失风险的应对顺序，以及水土流失风险应对方式。一般来说，风险应对方式主要有停止导致水土流失风险的活动（事件）、清除水土流失风险源、改变水土流失发生可能性、改变水土流失影响后果、慎重考虑后保持风险不变、认为风险有利而增加水土流失风险、寻求与其他风险管理方分担风险等等。

4.水土流失动态监测与评价

通过水土流失动态监测，实时掌握水土流失风险源状态、水土流失风险事件、水土流失强度与分布、水土流失危害、水土保持措施效果等信息。在此基础上，评价水土保持风险管理实施工作适宜性、充分性和有效性。水土流失动态监测与评价贯穿建立环境、风险评估、风险应对全过程，实时反馈水土保持风险管理实施效果。

5.沟通与咨询

在水土保持风险管理各过程，始终保持水行政主管部门与被管理方的沟通畅通，以及主动咨询被管理方，收集相关信息，为实施风险管理决策提供参考，以及不断改进完善水土保持风险管理。

五、结论与建议

水土保持风险管理理论与实践还非常缺乏。风险管理作为一门新兴科学，在各个领域的应用和推广是一种必然趋势。风险管理为水土保持信息化、现代化管理提供了一种新的理论和方法。

根据风险管理国际标准，界定了水土流失风险、水土保持风险管理内涵，结合水土保持工作实际，创新性提出了水土保持风险管理过程，包括建立环境、风险评估（包含“风险识别”“风险分析”“风险评价”子过程）、风险应对、水土流失动态监测与评价、沟通与咨询，并探讨了各过程的工作内容。

建议：一是将风险管理理论纳入水土保持学科理论基础。水土保持作为一门应用性学科，水土保持管理涉及面非常广泛，将风险管理理论纳入水土保持学科理论基础有助于推动水土保持学科发展，更好支撑水土保持管理。二是启动水土流失风险评估与水土保持风险管理的理论研究。从水土保持业务管理需求出发，逐步启动水土保持风险管理的相关理论研究，包括水土保持风险管理原则、框架，水土流失风险评估方法、风险准则等，以期建立系统的水土保持风险管理理论体系，为实施水土保持风险管理奠定理论基础。三是重视水土保持风险管理实践。鼓励小范围试验示范，结合水土保持具体工作，探索水土保持风险管理具体实施过程，逐步推广应用。 ■

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