提高县级财政公共服务保障能力的对策建议

李志国

【摘要】保障公共服务是县级财政最为重要的职能，增强县级财政保障公共服务能力是县级政府的重要职责。本文从壮大县域经济和完善财政体制，调整和改革纵向财政转移支付制度和结构，创新公共服务多元化供给机制，优化财政支出结构，增强公共服务供给和资金使用效率等方面对县级财政增强公共服务保障能力进行思考。

【关键词】县级财政；公共服务；保障能力

随着经济和社会发展进入转型和调整阶段，公共服务越来越向着均衡普惠式发展转变，公共财政也由发展型向民生型转变，保障公共服务日益成为县级财政最为重要的职能，强化县级财政保障能力也就成为政府推动公共服务发展的重要议题。依照当前所处的社会发展阶段和县域经济发展水平，公共服务不可能覆盖所有领域，因此应该在一定时期和范丽内注重县级财政提供基本公共服务的层次性和渐进性，构建符合县级发展实际的公共服务标准和体系。

整体上，应该实施分类推进的办法强化县级财政保障公共服务能力，依据相关国家标准和各县人均收入，可以将县级单位分为发达县、中等县和贫困县，在财政转移支付、奖补机制设计以及各项政策制定上，实行差异化管理和测算。建立动态的县级财政公共服务保障机制，将县级财政基本公共服务支出增长与县级财政收入增长挂钩，至少应保证同步增长。根据公众对公共服务的现实需求和有关政策的变化，动态调整保障水平、保障标准和保障范围。根据不同省市实际发展情况，科学制定县级基本公共服务财力最低保障标准。

一、壮大县域经济以扩大县级政府税收规模，完善财政体制以增强县级财政自给能力

衡量财政自给能力主要通过财政自给系数来反映，即通过计算财政预算收入与财政预算支出之比，在现实财政预算支出相对固定或者只能增加的情况下，要增强财政自给能力，唯有提高财政预算收入。要提高县级政府的财政预算收入，一方面取决于县域本身发展的经济体量，另一方面取决于税收分配的制度设计。因此首要应依托县域发展的竞争优势，鼓励培育支柱产业和主导产业，发展壮大县域经济。同时，改革完善税收体制，扩大县级政府税收征收范围和规模，按照财权与事权匹配的原则，凋整中央、省、市、县四级政府的财政分配结构，在维护和巩固中央财政收入比重的前提下，降低增值税等三大税种地方留成部分的省市级分成，充实和完善资源税、房产税等地方税种，培育县级政府稳定的财政收入来源。对于县级市和发达县，可以尝试省直管县的财政体制改革.减少政府财政关系层级，给予县级政府一定的自主权，调动县级政府增加本级财政收入的积极性，提高财政自给率。

二、调整和改革纵向财政转移支付制度和结构，引导和鼓励地区间的横向转移支付

因县级财政自有收入只占到本级财政支出不到一半的水平，来自于上级的财政转移支付便成为县级政府保障基本公共服务的重要资金来源，因此调整和完善财政转移支付制度至关重要。从宏观层面来看，应构建以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，以纵向转移支付为主、横向转移支付为补充的中央、省、市多层次的转移支付体系。具体来说，在转移支付结构的调整上，扩大一般性转移支付所占比例和规模，在增量财政收入中向一般性转移支付和贫困县区倾斜，并优化一般性转移支付的内部结构，缩小专项转移支付比例和规模，统筹整合县级各类专项转移支付资金，减少交叉重复拨付。完善转移支付分配办法，采用国际通行的科学的因素法测算转移支付的数量和结构，同时，建立转移支付事后效果的监测评估制度，减少人为干扰因素。探索試行发达省市、县区对欠发达省市、县区的横向对口支援的转移模式。

三、创新公共服务多元化供给机制，拓展公共服务融资渠道

随着经济结构和社会发展进入调整转型期，未来县级政府将面临着巨大的公共服务需求与有限的县级财力供给无法匹配的突出矛盾，因此推进公共服务的市场化和社会化，创新除政府财政外的多元化融资供给模式成为必要。县级政府在经历了几年的爆发式融资增长过程之后，目前正进入一个集中还款期，县级财政本身还款压力很大，未来县级政府选择以中长期的权益性融资方式为主的模式应该是合理且适宜的。尝试公共服务的市场化供给，引入社会资金参与公共服务提供，弥补县级财政不足。国外比较成熟的融资模式可以为国内县级政府公共服务融资提供借鉴，比如市政债券融资、不同类型的投资基金融资、ABS资产证券化项目融资、公共服务供给的PPP模式等。县级政府可以通过政策制定、财政激励等方面去约束和激励公共服务的提供者，以确保公共服务供给的有效和公平。

四、改革干部行政考核标准，优化财政支出结构，建立现代公共财政体系

县级财政公共服务保障能力弱化一部分源于公共财政体制不完善，而从目前的改革现状来看，公共财政体制的深化改革受制于公共行政管理体制改革的相对滞后，因此，应将行政管理体制改革和公共财政体制改革同步进行，推进建设服务型政府任务。首要和基本的就是要改革干部行政考核标准，将公共服务相关指标纳入干部考核体系，增加基本公共服务指标在干部政绩考核体系中的地位和比重，同时构建以公共服务为主要内容、公民及社会各方共同参与的政府绩效评估和行政问责制度，完善对县级政府公共服务的监管体系。应该凋整公共财政支出结构，打破财政支出的生产型“路径依赖”，建立以公共服务为导向的现代公共财政体系。提高公共服务支出在县级财政支出中的比重，稳定财政支出“存量结构”中公共服务支出比例，构建在财政支出“增量结构”方面保持一定增长速度的公共服务投入增长机制。

五、提高县级政府行政服务能力，增强公共服务供给和资金使用效率

实行县级政府公共服务预算支出的法治化、规范化管理。通过法律形式或者地方管理条例等形式，明确县级政府公共服务的支出责任以及支出范围，规范财政预算支出安排中公共服务投入的比例与数量，财政投入使用的方式等。创新公共服务供给模式，通过政府购买等形式，采取贷款贴息、创立产业投资基金等方式，引导社会资金参与公共服务的生产与提供。借鉴北欧国家的经验，推进县级政府公共服务投入资源的统筹整合，充分利用现代信息手段和技术，加强信息资源整合与利用。逐步建立健全公共服务供需的信息联动机制，同时，完善基本公共服务供给的决策机制和资金使用全过程的监督制度，提高政府公共服务的能力与效率。