人大行权变革五年记录

阿计

光阴似箭！当时光的脚步迈入2018年后，随着地方人代会和全国人代会次第召开，各级人大顺利完成了交接棒。

五年间，各级人大肩负民主政治的重任，紧握人民赋予的权力，驰骋于深化改革、依法治国的疆场，不仅在立法、监督等多个维度砥砺前行，更在行权实践中不断变革和突破，献上了一份不负时代使命的成绩单，也为未来留下了意味深长的精神启示。

让宪法阳光照亮现实

“依法治国的核心是依宪治国，依法执政的关键是依宪执政”，业已成为举国共识。然而，宪法并不仅仅是高远的价值宣示，更需要真實地融入国家的精神血脉，化为公民的生活方式。过去五年，十二届全国人大常委会以健全宪法实施和监督制度为指向的行权实践此起彼伏，宪法的阳光，以触手可及的力量，照亮了现实的大地。

2014年11月1日，全国人大常委会通过决定，将每年12月4日设立为国家宪法日。这是首次为国家根本大法量身打造纪念日，自此，每年12月4日成为最为庄严神圣的公共节日，从学校课堂的宪法教育，到街头巷尾的宪法传播，潜移默化地推动宪法走进大众心灵、化为社会信仰。

在此之前，全国人大常委会已于2014年2月作出决定，分别将每年9月3日确定为中国人民抗日战争胜利纪念日，每年12月13日设立为南京大屠杀死难者国家公祭日。该年8月再次作出决定，将每年9月30日设立为烈士纪念日。凝聚着家国记忆、民族情怀的国家纪念日，以史无前例的节奏密集进入公共生活，既是国家价值观的集中宣示，也是人大行使宪法权力的鲜活样本。

2015年8月，就在中国抗战暨世界反法西斯战争胜利70周年前夕，全国人大常委会又激活宪法所赋予的“决定特赦”职权，以特赦部分服刑罪犯的一纸决定，重启已沉寂40年之久的特赦制度，践行人道主义精神的同时，也留下了依法治国、依宪行权的创新足印。

此前两个月，另一项事关宪法尊严的制度创新已经成功完成。2015年7月1日，全国人大常委会通过决定，正式确立公职人员宪法宣誓制度。这一制度化、公开化的公共仪式，既是宪法权威、主权在民的反复宣示，也将唤醒公职人员的宪法意识和责任担当，对其公职行为、政治伦理构成有力的约束。

五年来，经由全国人大常委会的立法行动，宪法所规定的两项国家重要制度也落地生根。2015年12月出台的国家勋章和国家荣誉称号法，填补了国家荣誉制度的立法空白，其所蕴含的促进价值认同、凝聚国民人心等立法价值，影响深远。2017年9月问世的国歌法，使国旗、国徽、国歌这三大国家标志达致立法健全，其所承载的激励爱国精神、培育国家观念等立法使命，意味深长。

及至2018年3月，十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了宪法修正案草案，修宪议程从收官之作转向开局之篇，看似时间巧合，发出的却是清晰的信号：让宪法阳光照亮现实的行权实践，仍将一路传递下去。

为改革开辟通途

深化改革、依法治国是当下中国最强劲的两大精神线索，这一时代语境也决定了，以法治手段为改革开辟通途，成为最近五年人大最鲜明的行权特色之一。

十二届全国人大履新伊始最重大的行权成果，乃是2013年3月全国人代会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》。此轮“大部制”机构改革，不仅整合了诸多重量级政府部门，更同步贯穿着职能转变的理念革新，由此，向“服务型政府”转型的行政改革进程，驶入了快车道。

机构改革、职能转变的先声，直接引发了以行政审批制度改革为核心的续曲。此后五年间，为了给政府简政放权开辟合法性道路，全国人大常委会共启动了16次一揽子修法行动，打包修改的法律达95件次之多。其中最为激荡的一幕是，2015年4月，全国人大常委会以4个“打包修法”决定和2个单独修法决定，对24部法律和1个有关法律问题的决定中的个别条款作出修改，创下了单次会议修法的最高纪录，更留下了高效推进改革的行权佳话。

继“大部制”机构改革之后，另两项重大制度变革，也经由人大行权变为现实。2013年12月28日，全国人大常委会通过决定，明确废止国务院有关劳动教养的两个相关决定，持续近60年、争议不断的劳教制度终于画上句号，人权保障就此迈出里程碑式的进步。同一天，举国瞩目的生育政策改革之旅也正式激活，经全国人大常委会决议，一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策得以启动。两年后的2015年12月，全国人大常委会再次及时回应进一步完善生育政策的改革构想，以最快速度修改了人口与计划生育法，“全面二孩”生育新政正式落地，为国家可持续发展和公民生育权利扫清了制度障碍。

最近五年，最具助力改革色彩的人大行权实践，莫过于秉持“重大改革于法有据”的法治原则，以授权方式为诸多试点改革颁发通行证。据统计，五年间，全国人大常委会共作出20项授权试点改革决定，数量之多、频率之密史无前例，已固定成为改革开路的标配模式。与时同时，授权试点改革的探索，也由最初的行政审批制度、农村土地制度、司法体制等改革领域，不断扩展至政治体制、金融体制、社保制度、军官制度、公务员制度等更为广阔的改革疆土。

唤醒基层民主活力

梳理最近五年的人大发展道路，极为重要的一大突破是，全面强化县乡人大建设，唤醒基层民主的活力。

多年以来，县乡人大的现实运行始终是一大“短板”，人大会议草草过场、人大机构设置不全、人大代表履职困难等情形，并不罕见。

在此背景下，重塑基层人大面貌的政治改革正式启航。2015年8月，全国人大常委会同时修改了被称为“人大三法”的地方组织法、选举法和代表法。一系列以强化组织建设、把好选举关口、改善代表工作为重心的修法改进，无不指向基层人大“地位虚置、行权孱弱”的现实积弊，为基层人大“强筋壮骨”、做实权力奠定了法律基石，堪称人大制度发展史上的重要里程碑。

此后，推进、倒逼改革的修法效应很快呈现。依据修改后的“人大三法”，各地迅速修改或新增了相关地方性法规。2016年下半年新一轮县乡两级人大换届选举启动后，普遍收获了代表结构优化、素质提高的成果。县级人大常委会主任和乡镇人大主席不再由同级党委书记兼任，开始全面转向专职配备。与此同时，县级人大常委会普遍设立了法制、财经等专门委员会，一大批专业人才进入了专职序列。街道人大工委纷纷设立，乡镇人大配置日趋齐全。有机构、有人员、有场所、有经费的崭新气象，改写了县乡人大的现实境况。

由此，基层人大的行权活力全面迸發。县乡人大会议定期化成为行权常态，重庆等地探索的乡镇人大会议“季会制”，更是迈出突破步伐。人大重大事项决定权日益掷地有声，浙江全面推广民生实事项目代表票决制，即为鲜明一例。而堪称基层人大职权核心的监督权行使，更是风生水起，浙江温岭的参与式预算，广东、湖北等地的预算联网监督等等，无不彰显了监督政府的重点方向。

一些刚性监督手段的激活，更象征着县级人大行权的重大突破，其中典型当数浙江云和县。2014年，云和县人大常委会首次对财政存量资金试水特定问题调查；2015年，云和县人大常委会再次对国有固定资产启动特定问题调查。这一最具威力的监督手段的持续发力，不仅使云和县成为基层人大勇敢践行监督权的样板，也引发了最高国家权力机关的关注，全国人大为此专门派出调研组考察“云和经验”。所有这些积极信号，都为未来人大监督手段和力度的突进，埋下了令人充满期待的伏笔。

扩容地方立法权

2015年3月，立法法完成了施行15年后的首次修改。其中最引人瞩目的修法突破，莫过于明确赋予所有设区的市以地方立法权。这意味着，以往省级和少数城市享有的一般地方立法权，一步到位地向地级市全面开放，其扩容规模和力度之大，史无前例。地方立法权的进一步纵深、下沉，对于激活地方自治活力、丰富城市制度资源、弥补国家立法短板等等，意义深远。

这一突飞猛进的放权改革之举，很快激荡起地方立法的新浪潮。截至2016年年底，全国273个新赋予地方立法权的设区的市、自治州，已有268个经法定程序批准后正式拥有地方立法权，占总数的98%之多。在实际行权层面，截至2017年7月，全国新赋予地方立法权的设区的市、自治州，已出台437件地方性法规。在广东、山东、湖北等地，省人大常委会在一次会议上批量批准的法规甚至超过十件，其进展势头极为迅猛。

不过，对于诸多新晋立法权行列的城市而言，既迎来了宝贵机遇，也面临着现实挑战。一方面，设区的市人大以往大多未设立法制工作机构，立法经验、立法人才的短缺成为制约行权的普遍瓶颈。另一方面，在立法实践中，越权立法、重复立法等现象亦时有所见。一些设区的市地方立法还热衷于设置行政强制、行政处罚等手段，甚至将已经明确取消的行政审批项目写入法规，其借法扩权的倾向令人担忧。

事实上，地方立法权扩容后，为了确保其行驶于合理合法的轨道上，已经推出了诸多举措。比如，全国人大常委会多次举办立法培训班，在两年时间内，对所有设区的市、自治州新从事立法工作的两千多名人员基本实行了培训全覆盖。在控制立法质量方面，除了各省级人大常委会严把法定批准程序外，全国人大常委会法工委备案审查机构亦将设区的市地方立法列为审查重点，并将在2018年对其启动专项审查。与此同时，在2017年年底已完成对150多件此类地方性法规审查的基础上，正在梳理问题，起草审查报告，以划定立法“红线”，为设区的市地方立法提供导引。

从长远看，扩容后的地方立法权如何行稳致远，依然任重道远。但毫无疑问，随着完善立法机构、储备立法人才、匹配立法能力、严控立法质量等诸多改革措施的同步推进，其更加光明的前景已经清晰可见。

备案审查的崛起

2017年即将收官之际，全国人大常委会听取审议了法工委“关于十二届全国人大以来暨2017年度备案审查工作情况的报告”。这是法工委自2004年5月设立法规备案审查室以来，首次晒出成绩单，也是全国人大常委会行权史上破天荒的第一次。

据统计，自十二届全国人大成立后，截至2017年12月上旬，全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。由此折射的，既是社会监督的巨大能量，也是权力机关和公共参与良性互动的历史变迁。

除了回应社会诉求的被动审查，更能见证人大行权意识的是彻底打破“备而不审”的主动审查。最近五年，全国人大常委会法工委对“一府两院”报备的60件行政法规、128件司法解释，已实现了逐件逐条审查的主动审查全覆盖，由此发现的5件存在问题的司法解释，亦逐一得以纠正。与此同时，主动审查已进一步延伸至部分地方性法规。截至2017年年底，各地已修改、废止相关地方性法规35件，拟修改、废止680件。

与行权实践相伴的，是制度建设的不断成长。最近五年，从立法法修改后设置一系列备案审查新标准，到健全与各制定机关间的备案审查衔接联动机制，从制订公民、组织审查建议常态化反馈的制度规则，到出台试行的备案审查工作规程，备案审查的制度设计、组织架构始终在扎扎实实地推进，终至厚积薄发，实现了“有件必备、有备必审、有错必究”的历史性飞跃。

备案审查报告的首度公开，更是进一步放大了监督效应。据悉，今后，发布备案审查典型案例将成为常态，并逐步实行按年度向常委会报告备案审查工作情况制度。在加速制订统一的备案审查工作规范的同时，备案审查的能力建设亦在日积月累，2016年年底，全国人大备案审查信息平台已开通运行。到2017年年底，已有18个省级人大建成或基本建成这一平台，并进一步向设区的市延伸，其最终目标是覆盖全国、互联互通，为高效监督奠定基石。

所有这些突进都预示着，备案审查将成为未来人大行权的最大亮点之一。而随着全国人大法律委员会更名为“宪法与法律委员会”，备案审查所积蓄的实践经验和制度智慧，亦将为“合宪性审查”这一更深远的时代目标提供坚实的基础，最终推动宪法监督制度走向一个崭新的时代。