政府购买公共服务中的多元主体责任研究

何华兵

（广东培正学院 科研处，广东广州510830）

一、问题的提出

（一）社会组织的快速发展

党的十九大报告五次提到了社会组织，强调了社会组织在协商民主、社会治理、环境保护和基层组织建设中应发挥重要作用。社会组织发挥作用的领域越来越广、地位越来越高。随着社会组织的快速发展，我国的社会组织将逐渐演变成具备独立法人资格的主体，拥有与政府平等的市场主体地位。近些年，我国社会组织规模快速增长。据民政部统计，截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，比上年增长6.0%。这些组织在调动社会资源、提供公共服务、开展公益活动、帮扶弱势群体、缓解社会矛盾、增强居民幸福感等方面都发挥了重要的作用。

（二）政府购买公共服务成为一项重大的制度安排

随着政府社会治理模式的转型，政府日渐重视社会力量在社会治理中所发挥的作用。特别是随着经济的发展，人们的物质财富越来越多，他们的经济需求和政治需求也越来越多、越来越强烈，政府直接提供公共服务越来越无法满足公众的需求。于是，政府逐步从直接管理转变为间接管理，从微观管理转变为宏观管理，政府购买公共服务逐渐成为当前的一项重大的制度安排。

（三）政府购买公共服务中的“责任转移”与风险

在传统的公共服务供给中，公共责任概念是以单向的“命令-控制”链为核心而建立起来的，政府是唯一的责任主体。但随着社会组织结构的变迁和政府购买公共服务的实施，公共服务供给主体由一元转变为多元，而主体间的责任却并不清晰，容易产生“责任转移”的风险，由此，政府购买公共服务中多元主体的责任界定和归属问题，便成为一个亟待解决的问题。关于责任转移，英国学者格里·斯托克从治理的角度提出，责任转移就是公私部门间的责任界限模糊，导致多元主体逃避责任或者政府寻找替罪羊[1]。在我国的政府购买公共服务中，由于责任主体之间责任界定模糊不清，政府购买公共服务中的组织合谋、资源浪费、体制嵌入等问题正日渐凸显。长此以往，势必会导致政府购买公共服务的一系列风险，包括购买资金的低效使用、社会组织的公益精神缺失、公共部门的权力寻租等。因此，明确政府购买公共服务多元主体间的责任界定，构建一套完善的责任运行机制，已成为我国目前政府购买公共服务中的重大问题。

二、政府购买公共服务中的责任分析框架

（一）国内外已有的主要责任分析框架

1.国外较有影响的责任分框架有三个。一是美国学者斯蒂芬·格德史密斯和威廉·D.埃格斯基于治理网络化提出了“设定目标；调整价值观念，建立信任关系；建立激励机制；共担风险；测量与监控绩效；管理变更”的新型责任机制分析框架[2]。二是凯文·肯斯基于委托-代理理论提供了通过一系列责任工具将多元主体的公共责任纳入到政府问责制度的分析框架之中，这些责任工具包括竞争性投标、绩效合同、授权质量控制、结果测量、项目评估和独立财政审计等。三是世界银行发展报告中提出的公众/客户、政治家/政策制定者、服务提供者构成的多元主体责任分析框架。

2.国内学者郁建兴、吴玉霞提出了一个“公共服务生产的两次分工”的责任分析框架。他们指出，实施政府购买公共服务后，政府不再是服务的直接提供者，而是规划者，其主要责任在于拨付资金、制定政策和监督管理。但政府角色有时也会发生变化，它可以根据不同的情境扮演不同的角色[3]。

从这些研究成果来看，伴随着多元主体共同参与的合作供给模式的出现，公共责任的主体开始出现相应的调整和改变，逐步扩展到包括政府之外的其他主体，如社会组织、市场主体甚至社会公众等。传统的以命令与控制为核心的公共责任概念，也逐渐向复合型公共责任概念转变，包括服从责任、协商责任、专业（裁量）责任和预期责任等四个可相互替代的即竞争性的责任维度[4]。在政府购买公共服务中，明晰多元主体之间的责任将成为持续合作的重要基础。

在政府购买公共服务中，究竟存在哪些责任主体呢？从目前的研究来看，似乎更多的是趋向于政府与社会组织两种。而事实上，政府购买绝不仅仅是政府与社会组织之间的独立交易行为，其整个过程的绝大多数环节，包括服务项目的确立、服务的提供及效果的评估等，其实都与服务的对象即社会公众的意愿和感知有很大的关系，而且公众的参与度如何、态度如何、反应如何都会对政府购买的运作产生实质性的影响。所以，对责任主体的划分应以在政府购买这一行为中所牵涉的利益主体为依据。

（二）政府购买公共服务的“三元主体”责任分析框架

一项公共服务的供给涉及三大主体，即服务的规划者、服务的提供者和服务的使用者。依此类推，政府购买社工服务的过程也应包含三个基本环节，即公共服务的供给、生产和消费，分别对应于公共服务的购买者（政府）、承接者（社会组织）和使用者（公众）三个主体，即所谓的“三元主体”（如图1）。

图1 政府购买公共服务的“三元主体”责任分析框架

在“三元主体”中，社会公众由于权利的委托与政府之间形成了直接的委托-代理关系，政府与社会组织之间由于服务项目的委托也形成了直接的委托-代理关系，而社会公众与社会组织之间由于政府部分职能的转移而形成了间接的委托-代理关系，正是这三重委托-代理关系的存在，使得政府购买公共服务的责任界定既复杂又重要。但是，可以明确的是，不管是委托方还是代理方，他们都有实现公共目标的责任，也有对服务项目进行监管的责任。所以，根据上述内容，本文以利益主体的区分为据，特将政府购买公共服务中的责任划分为服务购买者之政府责任、服务承接者之社会组织责任、服务使用者之公众责任三种[5]。其具体内涵如下：

1.服务购买者之政府责任。政府购买公共服务意味着主体责任的转变，而绝不是简单地将政府的责任转移出去。实施政府购买公共服务的规划者是政府，其目的是通过将服务的直接提供者让渡给社会组织，向公众提供更多、更优质的公共服务。政府对公共服务供给的合法性、正当性、实施效果等问题理应承担责任。正如欧文·E·休斯所述：“简单地将公共责任与私人责任相交换并不能解决责任问题。即使有明晰的合同安排或完全实行民营化，政府仍然负有责任。”[6]具体来讲，政府的责任贯穿于政府购买公共服务的始终，其中包括：确定公共服务购买项目、规模和水平；制定服务提供的质量和安全标准；对违约行为进行监督和惩戒；承担起公众对政府自身责任的追究；等等。此外，政府机构还需要为购买公共服务做好其他方面的配套工作，如提供良好的制度环境，积极地发挥管理和导向作用，鼓励公众对非政府组织或私人部门提供公共服务的质量进行评价和监督，在价格、质量等方面为消费者提供必要的衡量标准和信息支持等[7]。唯有如此，政府与其他组织载体的合作关系才能形成持久的良性循环。

2.服务承接者之社会组织责任。社会组织承担了政府的一部分社会职能，理所当然也要承担相应的公共责任。具体在政府购买中，社会组织需要承担的责任应包括：以服务对象需求为导向，提供优质、专业公共服务的责任；实现本组织内部不同要素之间有序合作和确保组织持续发展的责任；保持公共资源有效使用的责任；在提供公共服务的质量、价格、经营方式等方面，对政府和公众直接负责；以及遵守规则，承担违规之社会后果的责任；等等。在服务供给过程中，社会组织更需要主动向政府部门及服务对象公示和报告实施情况、公开内部运作流程和资金使用情况，自觉接受外部监督，并承担反映情况、答疑解惑、接受批评和损失赔偿的责任。

3.服务使用者之公众责任。尽管社会公众是一个相对模糊的群体，而且在理论上对公众问责也存在一定的难度，但我们认为，社会公众事实上的责任依然不能忽视。要确保服务的购买者和承接者都能够主动承担起自身的责任，就必须有一定的条件来保证，这个条件就是公众的质询和监督，也就是说，公众在政府购买公共服务过程中对政府与承接组织的服务项目具有表达和建议责任，对公共项目的财政支出及使用、政府的合同管理、承接组织的服务状况等具有实实在在的监督和评价责任。社会公众的监督与评价，不仅可以提高组织的服务效率，改善服务质量，还可以给政府部门施加压力，使政府机构有更加明确的目标来监督承接组织的服务行为，从而实现公共利益的最大化。

通过对政府购买公共服务中各主体的责任内涵进行分析可知，每一方主体的责任大致都包含了两个层面：其一是主观责任，包括内部功能和自我认知的提升；其二是客观责任，这种责任是建立在政府、社会组织和社会公众的责任关系基础之上的，包括相互的沟通、监督与评价等等。

三、政府购买公共服务中的责任失范现象：以政府购买社工服务为例

自2008年起，全国陆续开始探索并推广政府购买公共服务，而其中，规模和影响面最大的当数政府购买社工服务，尤其是在各个镇街成立的家庭综合服务中心，更是成为政府购买社工服务中的重中之重。到目前为止，政府购买社工服务的项目和具体方式都得到了极大的拓展，其作用得以显现。但同时，其中的问题也日渐暴露出来，究其原因仍在于责任的缺失、模糊或错位，这些问题的存在极大地限制了这一供给模式的进一步运用和发展。突出的责任问题大致集中在以下几个方面。

（一）政府层面，主要表现为购买社工服务规划有待加强

具体情形包括：第一，在购买服务的类别、内涵、数量、目标以及购买的具体细节上缺乏明确的界定和安排。第二，财政资金在拨付的过程中还存在资金拨付不及时或拨付标准不统一等状况。第三，在考核机制方面，当前全国各地都出台了一些相关的考核举措和办法，而且这些举措和办法的实施也确实为政府购买公共服务的规范化操作起到了一定的作用。但这些办法仍缺乏具体考核指标，操作起来容易流于形式。

（二）社工机构层面，主要表现为责任模糊或主体意识不强而造成的责任流失

具体情形包括：首先，独立性不足。调研中发现，中标的社工机构，无论是相对独立的，还是由街道自行培育的，在工作中往往都会寻求政府部门的政策和资金帮助，由此而极易丧失独立性，并使组织自身的宗旨和功能发生异化。其次，竞争不充分。目前能参与政府购买公共服务的社工机构普遍处于相对缺乏的阶段，竞标主体的不足，导致实质上的竞争不充分。再次，专业人员不足。根据规定，原则上每10万元购买服务经费需配备1名工作人员，从目前全国注册登记社工人数来看，无论是社会服务领域相关专业人员，还是社会工作专业人员都难以达到相关标准的要求。

（三）社会公众层面，主要表现为公众参与不足

我国当前政府购买公共服务中，政府购买公共服务被视为政府与社会组织之间的一种独立交易行为，将社会公众排除在交易行为之外，这就导致政府和社会组织的积极性很高，而社会公众反应平平。其主要原因在于，社会公众在政府购买服务中丧失了话语权，社会需求难以得到有效回应，导致公共服务质量难以提升，从而陷入一种恶性循环。

四、政府购买社工服务中的责任机制构建经验：广州样本

（一）重视制度建设，建立新型责任框架

1.转变政府职能，确定新型责任框架的制度安排。2009年广州市出台《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，明确指出要加快转变政府职能，推进政府购买服务，并从五个方面作了相应的规划和部署，包括：加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，着力转变政府职能，理顺关系，优化结构，强化社会管理和公共服务职能；大力培育和发展社会组织，重点扶持发展非营利性社会服务机构，扩大规模，完善功能，使之成为政府购买服务的有效载体；开展政府购买服务项目试点，通过购买服务，逐步降低政府的行政成本，提高社会公共服务质量和水平；建立健全政府购买服务的制度，以保障购买服务项目的实施效果；加强政府购买服务的监察评估，确保服务质量。另外，为更加明确政府职能从直接提供公共服务转向由社工机构提供公共服务，并进一步加强政府对社工机构的监管等职责，广州市颁布实施了一系列涉及社工机构监管、评估、培训和信息公开等方面的政策文件。

2.建立社会工作制度体系，构建社工机构的责任主体地位。广州市先后制定了一系列制度文件，初步建立起了社会工作制度体系。这些制度文件主要包括四个方面：一是关于社会组织方面的制度文件，如《关于发展和规范我市社会组织的实施意见》《广州市扶持发展社会工作类社会组织实施办法（试行）》等。二是关于社会服务方面的制度文件，如《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》等。三是关于社工人才方面的制度文件，如《关于加快推进社会工作及其人才队伍发展的意见》《广州市社会工作专业岗位设置及社会工作专业人员薪酬待遇实施办法（试行）》等。四是关于资金支持方面的制度文件，如《广州市扶持社会组织发展专项资金管理试行办法》《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》《广州市社会工作专业人员登记管理实施办法（试行）》等。这些制度文件的出台，明确了社工机构在政府购买公共服务中的责任主体地位，有效推动了社工机构的能力建设，特别是其承担责任的能力建设。

（二）采取多种购买方式，厘清政社之间的责任关系

主要的购买方式有两种：第一，合同招标制。广州市以综合服务项目购买为主，主要是政府以街道家庭综合服务中心为平台，以面向家庭、青少年、长者、弱势群体开展综合性专业服务为项目，出资委托社工机构承接运营的一种方式。目前，广州市已建立的150个街镇家庭综合服务中心，全部采用服务项目购买方式，引入社工机构开展专业社工服务。合同招标制有严格的操作程序：从确定购买项目开始，到项目招标、签订合同、项目实施、监督管理与评估兑现，最后是追踪管理。每一个程序的实施都有相应的制度安排，保证了合同双方的责任落实。第二，项目申请制：公益创投。2013年10月22日，广州市民政局和广州市财政局联合下发《广州市社会组织公益创投项目管理办法》，拉开了公益创投的序幕。到目前为止，已完成了四届公益创投活动，在每届公益创投活动中，从启动到申请、专家评审、立项、实施和评估，都有严格的操作流程和相应的制度支持，同样保证了政府和社工机构的责任落实。

（三）健全社工机构法人治理结构，加强社工机构责任体系建设

根据《广东省民政厅关于社会组织法人治理的指导意见》等四个文件的要求，结合广州市社会组织实际情况，广州市政府制定了《广州市社会组织法人治理指引》。另外，根据广州市委、市政府关于“两建”工作的决策部署，广州市民政局牵头制定了《广州市行业自律体系建设考核指标及评分标准》等行业自律体系建设政策文件，同时广州市信用办制定了《广州市加快社会信用体系建设三年行动计划（2015—2017年）》。广州市通过健全法人治理结构和加强自律体系建设，有效推动和加强了社工机构的责任体系建设。

（四）开展社工机构信息公示工作，为政府和公众履行监督责任提供保障

信息公开是实施有效监督的基础。为进一步规范社会组织信息公示工作，广州市民政局制定了《广州市社会组织信息公示办法》。主要举措包括：全面贯彻落实年度报告制度，开通社会组织年度报告网上填报平台，以政府购买服务形式委托第三方承办社会组织年度报告的形式审查，公布社会组织活动异常名录等。这些举措为政府和公众履行监督责任提供了有效保障。

五、政府购买公共服务中的责任机制构建

要确保政府购买公共服务中多元主体的责任实现，就必须构建一套基于“三元主体”的责任机制。

（一）转变各责任主体的观念和角色

首先，政府应逐步从直接管理转变为间接管理，从微观管理转变为宏观管理，要积极主动放权，通过各种方式为其他治理主体让渡治理空间，并树立起平等对话与协商治理的意识和理念。其次，社会组织应对自身的职责功能和角色定位有清晰的认知。积极树立治理主体的形象，正确认识社会组织的独立法人主体地位，寻求与政府的良好合作。再次，社会公众要转换臣民思维，强化主体意识。要正确行使个人在政府运转中的知情权、表达权、参与权和监督权，为政府购买公共服务提供积极的社会支持。

（二）强化政府的规制和监管责任

政府购买公共服务是将直接服务功能转移给社会组织，而不是政府责任的转移。在政府向社会组织购买服务过程中，政府的责任依然贯穿始终，但责任内容主要是规制和监管。政府应着力在整个购买服务的流程或所有环节上，加强规制和监管责任，最终落实政府责任。首先，规范各类政府购买服务流程，完善运作细节。只有规范了流程和运作细节，才能保证政府购买服务过程的公平性、竞争性和规范性。其次，服务监控方面要加强全面质量管理和督导职能。政府在监管时要以服务质量为核心，重视全过程管理和全员参与，并建立科学的评价体系，用数据说话。与此同时，也要防止多头管理、监管次数过多和管得过细过死的问题。另外，政府要加强督导职能，对社会组织不能只有监管，还应在发现问题的基础上提供培训、指导和资源支持。再次，要完善政府购买的多元评估机制，引入第三方进行考核评估，并建立科学的评估指标体系，可将社会组织等级考核合并进来，加强评估的激励和约束作用，并为后续政府购买提供依据，保证公共服务提供的质量。

（三）提升社会组织履职担责的能力

从纵向上来讲，应进一步加强政社分离。从横向上来讲，则要建立种类齐全、细化管理的社会组织。一是完善社会组织的扶持政策。在《慈善法》的基础上，完善各类具体实施条例，加强社会组织能力建设、资金支持和人才培养。二是完善社会组织的内部治理。构建包含决策层、咨询层、执行层在内的完整体系；通过建立以章程为核心的管理制度，强化社会组织的内部自律，使其能真正地实现自我管理、自我教育和自我约束[8]，使社会组织在快速发展中保持有序健康态势。此外，还应加强社会组织与其他组织机构之间的交流、合作与监督，特别是要加强与政府、其他社区组织、企业和居民之间的互动合作，以形成共赢局面[9]。

（四）确保公众的有序表达和有效监督

在政府购买公共服务中，社会公众的意愿和需求应成为政府购买的逻辑起点和最终归宿。首先，要构建社会公众参与的有效平台。关乎社会公众切身利益的政府购买项目，应让社会公众有效参与项目论证或相关决策，通过决策咨询、听证会、社区公众论坛、网络辩论等，使社会公众的诉求和意见得以充分的表达。其次，要建立政府购买公共服务的公众评价机制。可通过广泛开展公众满意度调查或组织公众咨询监督委员会等形式，实现公众参与政府购买公共服务项目评估过程。力求将公众的主观感受转化为可量化和分析的数据，并通过评价程序的设计将公众评价转化为政府部门和社会组织工作改进的依据[10]。

（五）建立有效的回应机制

公共管理责任的基本理念之一就是回应。回应性与政府的合法性、透明性、责任性、法治性、有效性等要素共同建构起善治的基本框架，是促成政府与社会合作治理公共事务和共同参与社会政策过程的网络关系[11]。所有吸纳民意的通道都是一种回应民意的通道，除此之外，还应在三个方面重点推进回应机制的建立。首先，有效推进政府购买公共服务的信息公开。政府应将购买公共服务中需要公开的信息内容和范围进行确定，分批分次公开，并及时更新。其次，着力落实并完善信息反馈工作。包括明确政府购买信息反馈目录、设立独立的信息反馈机构以及拓宽信息反馈渠道等。再次，进一步加快政府转型，增强政府的回应性。政府应通过持续不断的制度改进，来转变思维，转换权力相对封闭运行的传统管理模式，有效吸纳社会和公众的参与，从而增强的回应性。

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