“营改增”后构建地方税收保障体系研究

◆张 建 ◆李 青 ◆张 辉

一、“营改增”后构建地方税收保障体系的意义

1994年税制改革后，营业税成为地方的主体税种，在地方税收收入中一直保持着最大的占比。1994年当年营业税占地方税收收入的28%，2015年超过了30%。2016年5月我国全面实施“营改增”，尽管国家调高了增值税的地方分享比例，但短期内仍然不能完全弥补地方因失去营业税而产生的收入损失，我国地方税收收入的稳定增长面临着较大挑战。

“营改增”后，地方税收保障成为税务部门工作的重中之重。一方面，现有的其他地方税种因结构分散、税源零星，难以替代营业税主体税种的功能，地方政府面临着主体税种的缺失。另一方面，税种的变化对征管提出了新要求。随着地方税收征管的重点转向所得税和财产税，营业税时代的“以票控税”手段失效。而且，征管对象从公司等法人实体为主转向以分散的自然人为主，税源监控和纳税人管理的难度大幅增加。此外，土地财政作为第二财政的局面随着宏观经济和社会层面因素的变化不复存在，且在“降成本”的供给侧结构性改革背景下，地方的非税收入将明显减少，这使得当前保障税收收入、促进地方财政可持续发展的重要性进一步凸显。

维护地方财税收入的可持续性，迫切需要构建税收保障体系。财政是国家治理的重要基础和支柱，税收保障是国家治理活动必不可少的组成部分。基于治理的角度，清晰界定地方税收保障体系的内涵，是构建有效的地方税收保障体系的重要前提。我们认为，地方税收保障体系是以实现地方税收收入的应收尽收、促进纳税遵从为目标，以立法机关通过的明确各方权利义务的法律为基础，由税务部门、相关政府部门、中介服务机构等多方组成治理主体，依托于信息手段而实施的“合作治税”。它是一个由“依法治税”“信息治税”“合作治税”三大子体系构成的系统（参见下图）。

税收保障体系构成图

二、我国地方税收保障工作的实践

为促进涉税信息共享、建立全社会共同参与的协税护税网络，全国很多地方都出台了税收保障法规。从2003年8月山东省颁布我国首部税收保障地方性法规开始，截至2017年12月，出台此类法规的省、自治区、直辖市和计划单列市已达20多个（参见下表）。

我国部分地区税收保障规章或法规表

资料来源：根据相关资料整理。

各地税收保障的法规主要包括税收管理、税收协助、税收服务、税收监督和法律责任等五个方面的条款。就保障的宗旨而言，各地的保障法规都围绕着加强和规范税收征纳行为，保障地方税收“应收尽收”以及保护纳税人的合法权益等方面展开。从税收保障的具体内容来看，各地法规普遍强调税收保障工作应由各级人民政府领导，由税务机关组织协调相关部门、单位积极落实。法规还明确提出各部门在税收协助工作中应承担涉税信息共享等责任，税务机关应当承担改善税收服务、接受社会监督等方面的义务。地方政府应建立合理的税收保障考核体系，对税收保障的责任单位、部门进行有效约束和适当激励。

三、我国地方税收保障工作的经验与不足

根据前文对地方税收保障体系的定义，我们认为，依法治税、信息治税、合作治税构成评价地方税收保障工作成效的三个主要维度。从这三方面来看，各地一些共同做法为进一步推进税收保障工作积累了有益经验。

（一）地方税收保障的有益做法

1.建立工作协调机制，落实保障

税收保障工作的主要职责由税务部门承担，但涉及政府其他各部门的支持与配合，更需要法律法规作为依据。然而，目前我国多数地区税收保障的法律依据停留在地方部门规章的层次，法律效力不高，影响到税收保障工作的效果。为了弥补这一不足，一些地方通过建立工作协调机制来确保各部门对税务部门工作的配合。如北京市、西安市、淮安市等地，建立了由市政府主导、税务部门、其他政府部门参与的协调或保障联动机制，并在税收保障的部门规章中明确规定由政府负责协调地方税费征收保障工作，强化了地方政府在加强地方税费征缴工作中的领导作用。

2.建立激励机制，推动涉税信息部门共享

为推动落实政府部门之间的涉税信息共享，不少地方建立了激励机制。一方面，明确涉税信息共享的部门权责，并实行奖惩考核。例如，嘉兴市在涉税信息共享过程中，根据各部门的配合程度给予相应的奖惩。市政府不仅会对未有效履行协税护税义务的部门，采用扣减部门预算经费等方式进行惩戒，还对在协税护税过程中积极表现的行为给予适当奖励。宁夏除了对各职责部门在税收协助过程中履职不力明确了处罚机制之外，还针对纳税人设立了违反税收法律、法规行为的举报奖励制度，地方税务机关在查实确实存在未依法纳税行为之后，会对举报人给予一定的奖励。浙江和宁夏实行的奖罚并用的做法，不仅能对消极、负面的行为起到约束作用，还能激发全社会协税护税的积极性。“双管齐下”的激励机制，显著提高了税务机关的征管效率，完善了当地的税收保障体系。

另一方面，避免涉税信息只向税务机关“单向流动”，增强各部门主动“共享”的积极性。例如，无锡市地税局与无锡农商行、民生银行等开展税银合作，将涉税信用信息作为银行客户征信管理及风险评估的重要指标。同时，与当地工商部门信息共享，对于信用结果认定为“非正常户”状态的企业，不办理公司企业、个体工商户的设立、变更等登记事项。西安市地税局依托车船税征缴综合管理系统,实现了车辆先税后检。当地公安机关交通管理部门可以通过该系统查询车辆三年内的车船税缴纳信息,对未履行纳税义务的,将不予办理相关手续。

3.依托信息技术，精细化服务和严密监控并举

2010年青岛市地税局按行业、税种实行了模块化管理，将原来零散的信息集中化、系统化，准确及时掌握了涉税信息。并通过建设税务网站、服务热线等拉近与纳税人的距离，实行网上自行申报，推出身份认证系统、电子缴税、POS机刷卡办税方式等，节约了纳税人的办税时间。无锡市地税局根据纳税人的涉税信息和纳税信用体系的信息，开发了包括信用登记、数据质量、行政处罚、征管质量和风险管理等5大类和24小类评价指标的纳税遵从评价指标体系。同时建立纳税遵从平台，通过将纳税人各类征管历史存量和增量数据纳入平台，进行纳税遵从度分析评价，对不同类别纳税人提供差异化服务，实行分类监管。

（二）存在的主要问题

尽管在实践中积累了有益的经验，但当前的地方税收保障工作在法律依据、保障主体的合作、信息治税能力方面存在着明显不足：

1.“依法治税”的依据不足

目前地方税收保障的政府规章和地方性法规都不是严格意义上的法律，当协税护税过程中需要多个部门配合协作时，难以对责任部门形成有效的法律约束，从而影响到合作治税的实际效果。此外，地方税收保障会牵涉到一部分跨地征管问题，需要以能够协调和约束跨地区征管的法律统筹各地工作。在处理跨地区征税问题时，无法依据某一个地方的税收保障法规来解决，需要全国性的法律法规进行协调与约束。应通过修订《税收征管法》，明确政府其他部门、金融机构、中介机构等有关主体的义务，为地方的税收保障提供有效的法律依据。

2.“合作治税”的交互机制不健全

首先，国地税合作的深度不够。尽管2015年颁布的《深化国税地税征管体制改革方案》明确了国地税合作的主要任务，但在具体实施过程中，国地税之间在服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合等很多方面还没有完全达成共识，在纳税服务、税收宣传、税务稽查方面常常出现各自各自为政的局面。尤其是国地税双方数据库信息还未能完全实现自动比对，地税机关不能及时掌握共管户涉税信息，影响了征管质效。此外，地税部门“以票控税”手段失效，更加需要与国税部门建立及时的信息沟通机制。不过，随着国、地税机构合并工作的完成，这方面的问题有可能会得到根本缓解。

其次，税收保障主体之间合作的积极性不高。目前在各地区的税收保障工作中，涉税信息交互平台建设一般由财政部门或者税务部门牵头，但财税部门与其他部门行政级别相同，缺乏领导权威，导致信息协调工作难以开展。同时，有些部门片面地认为地方税收保障工作是为税务机关的工作任务，推行此项工作会增加自身的人力和物力成本，相关的配合工作也就流于形式。

3.“信息治税”的专业能力有待提升

传统的税收管理模式下，纳税人办税流程烦琐，税务部门管理内耗高，“互联网+税务”战略的提出为有效提升税收管理效率、提升纳税服务质量指明了方向。依托于信息治税手段，税务部门可以精准地识别纳税人的差别化、个性化需求，通过纳税遵从风险评价实施更加严密的准确税源监控，并通过流程再造优化内部流程，提升部门工作的专业化和有效衔接，大幅度提高效率。

但从当前来看，信息治税的专业能力还有待提升。具体表现在：首先，依托于信息手段开展的纳税服务还未能实现“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的目标。尽管税务部门积极通过微信、微博等新媒体手段提供纳税服务，但是不同类型纳税人在纳税咨询、政策提醒和纳税申报等方面存在差异，“一刀切”的征纳流程使得税务机关精准识别纳税人的需求能力不足，难以满足个性化的纳税服务。其次，税源监控有待进一步加强。由于税务部门与其他相关部门的数据还没有实现联网，数据信息难以实现共享，导致了一部分税源的流失。从税源监控的对象来看，当前税务机关过度看重重点企业，对小规模纳税人监控的力度不够。此外，就目前税收风险监控工作来看，整体上还处在探索阶段，表现为风险评价、风险识别、风险应对、应对反馈的全流程监控的能力不足。

四、建立健全地方税收保障体系的建议

（一）“依法治税”方面：巩固法律基础

1.结合实践修订《税收征收管理法》

当前我国各个地方出台的地方税收保障法规均以《税收征收管理法》及其实施细则作为法律依据。在全国性法律尚未修订的情况下，采取地方性法规的方式解决法律缺位问题，是现阶段比较现实和有效的做法。然而，从长远来看，对《税收征收管理法》的有关内容进行修订，为地方税收保障提供全国性法律是十分必要的。国务院已将《税收征收管理法》的修订列入全面深化改革过程中急需完成的项目。因此，未来在修订《税收征收管理法》时，需要对涉及税收保障的条款加以修订、完善和补充，明确地方制定地方性法规的合法性和政府部门及各单位向税务机关提供涉税信息和数据的义务，补充跨地区征管的协调机制、第三方的涉税信息的披露，以及对违反税收保障相应法律条款的追责等方面的内容。

2.赋予地方适当的税政管理权

我国的税收立法权集中于全国人大，但考虑到各地区的经济发展基础、税源结构和征管能力等方面存在差异，应赋予地方一定的税政管理权。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就已经提出，“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权。”在当前税制改革中，地方在资源税和环境保护税方面获得了一定的税政管理权，如已有部分省份公布了该省具体资源品目征税税率。2018年实行的《环境保护税法》第六条也规定，地方可以根据本地区的实际情况，在一定的税额幅度内确定和调整大气污染物和水污染物的具体适用税额。借鉴这两个税种的税政管理经验，为了促进地方主体税种的形成，应该考虑未来对地方赋予更多的税政管理权。

（二）“合作治税”方面：拓展并深化保障主体间的合作

1.拓展跨部门税收合作

以“三证合一、一照一码”改革为契机，扩大与有关部门合作的范围，实现信息共享、管理互助、信息互认。将信息的“传递”转变为信息的“共享”，有助于税收保障主体部门培养协税护税意识。此外，税务机关应当与政府有关部门，根据涉税信息的性质和税收业务需求，在保障信息安全的前提下，确定信息传递的频率和方式。各部门按照规定定期传送涉税信息，可以避免遇到问题时才对相关部门提出数据需求的情况，提高工作效率。

2.规范中介服务，积动推进涉税事务外包

税务部门应加强对涉税中介服务机构监管。可以通过对涉税中介服务机构进行评级的方式，引导社会中介和外包服务快速发展。在市场化运作基础上，创造公平竞争、正规运转的中介服务环境，积极引导培育涉税中介机构，实现自愿委托、服务增值的社会化纳税服务格局。探索政府购买涉税服务，满足个性化、专业化需求。建立税务非执法类技术性、事务性工作服务外包的规范化管理制度，将税务中介服务纳入税收征管体系。实行涉税中介参与税收非执法类、事务性工作的“准入制度”，探索将涉税培训、咨询辅导、协调纳税争议、鉴证审核等工作外包给有资质的事务所或其他社会组织。

3.推动税企达成遵从合作协议

2011年7月国家税务总局印发的《大企业税收服务和管理规程（试行）》中首次提出税收遵从协议。税企之间签订税收遵从协议，既是国际上对大企业税收管理与服务的通行做法，又可以作为税务机关探索优化纳税服务、促进纳税遵从和提升纳税人满意度的积极方式。税务机关可以根据企业内控体系状况及税法遵从能力，与企业就会计核算、纳税申报、税款缴纳、信息提供及重大事项报告、接受税务检查等涉税事项和依法进行税务管理、提供涉税业务辅导、个性化纳税服务、保守企业商业秘密等管理服务内容进行协商。

（三）“信息治税”方面：持续提升服务和监控能力

1.推动分类管理，提升纳税服务识别和响应的精准度

税务机关可以定期组织调研、座谈等，并利用信息化手段，识别不同纳税人在办税过程中的需求，针对法人纳税人和自然人纳税人的特点，进行分类管理，提供差异化服务。对纳税信用较好或者规模较大的企业，可以建立绿色通道，快速响应企业诉求。改善针对自然人纳税人的纳税服务，通过国地税之间全国代征、全国通报等方式对纳税申报进行流程再造，增加移动端纳税服务的范围和种类，按照不同类型纳税人的特点和需求，提供对应纳税提醒和咨询。

2.构建并完善纳税信用体系

对分散在涉税信息共享平台和涉税信用体系数据库中的与纳税信用有关的数据进行归集处理，建立纳税信用电子档案平台，依托社会信用代码制度，建立完善纳税信用档案制度，以纳税人识别号为基准，建立一户一档。强化纳税信用评估结果的应用，针对不同信用等级的纳税人，采用分类管理的办法。对信用好的纳税人给予绿色通道、专人服务、定点联系等优质服务，而对守信者和失信者，则可以借助“黑名单”的方式进行重点监控。

3.探索并构建纳税遵从评价体系

在纳税信用数据库的基础上，从纳税人信用等级、数据质量、行政处罚、征管质量和风险管理等多个方面建立纳税遵从评价指标。开展按行业、按地区、纳税人类型以及总体的多层次遵从度评价，合理引导纳税人依法诚信纳税。对于无知性的不遵从行为，通过加强税收宣传、优化纳税服务等方式加以改善；对于故意性的不遵从行为，通过加强税务稽查并严格惩处等方式进行有效约束。

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