老城区公共文化供给改革新探索：铜川市王益区光明社区“一心多点”服务模式*

段小虎，杨金印，梁增奎，闫小斌，许振宇

王益区地处铜川市老城区，建筑密集、设施老化，人口密度达每平方公里1340余人，是铜川市平均人口密度的6倍。随着铜川市“创建国家公共文化服务体系示范区”的推进，王益区公共文化供需矛盾凸显，增加供给受到建设用地和基础设施条件的制约，无所作为又不能满足社区居民日益增长的文化需求和示范区创建任务。经过一年多深入调研和艰难探索，王益区引入社区合作治理新理念，大胆探索公共文化供给改革新措施，最大限度地利用政府购买公共文化服务的制度红利，在桃园街道光明社区创造性地探索出“一心多点”服务模式，圆满地完成了社区公共文化10分钟服务圈的体系构建。“一心多点”是“一个中心+多个服务站点”的简称。“一个中心”是指以社区综合文化服务中心为管理与指导中心，“多个站点”是指将辖区隶属于不同单位、机构和个人的文化体育设施、服务资源、数字资源、人力资源(包括文化中心户、群众文艺团队、文化志愿者、文化社团组织)等，按照合作治理原则整合到社区公共文化服务体系之中，形成参与广泛、结构合理、机制灵活、利用便利、内容丰富的服务站点分布，从而“变短板为亮点，化困难为经验”，在城市特别是老城区公共文化供给侧结构性改革领域进行了独特的探索。

1“一心多点”开创老城区公共文化供给改革新模式

自《“十一五”时期文化发展规划纲要》提出“构建覆盖全社会公共文化服务体系”以来，我国现代公共文化服务体系构建始终存在两个突出的短板：一是农村特别是农村贫困地区公共文化基础设施和服务能力整体薄弱，实现基本服务均等化压力很大[1]；二是城市老城区受到原有城市规划和服务资源条块分割的限制，服务能力无法得到充分释放，满足社区居民公共文化服务需求的压力很大。王益区首创的“一心多点10分钟公共文化服务圈”为老城区公共文化供给侧结构性改革提供了理论思考和经验借鉴。

1.1“结构性”矛盾倒逼供给改革新思路

王益区桃园街道光明社区地处铜川市老城区核心位置，总面积1.2平方公里，总人口1.2万余人。随着铜川市创建公共文化服务体系示范区建设的推进，光明社区公共文化服务产品供给的结构性矛盾日益突显。

一是传统体制下公共文化服务产品供给严重不足。光明社区建设在20世纪50-80年代完成，建筑密集，布局拥挤，公共设施数量少、面积小、功能单一，能够开展的公共文化服务项目十分有限。王益区首先想到的是扩大供给，但新建、改建或扩建方案因无地可征或改、扩建难度极大而被迫搁置。

二是社区居民文化需求意识强、领域广。光明社区辖区内既有政府机关、企事业单位，也有民间文化团体和具有地方文化特色的个人工作室，社区居民教育结构、年龄结构、职业结构、闲暇结构的复杂性决定了文化需求的复杂性、多元化。特别是社区内企事业单位高度聚集，自发性文艺团队等社会文化力量数量多、发展快，更加彰显其文化基础设施和服务能力的匮乏，也距铜川市“创建国家公共文化服务体系示范区”统一建设规划要求有很大差距。

三是供需错位情况比较突出。受传统管理体制的限制，光明社区辖区内原有服务场所和服务资源大多有明确的隶属关系，如中小学、企业单位的体育场地、场馆等健身场所只对在校学生或单位职工开放，一到放学或下班时间，这些服务场所或服务资源利用率就非常低，甚至完全处于空置状态。一方面是服务资源供给不足但需求旺盛，另一方面是存量服务资源因缺乏整合机制难以发挥应有效能。突出的结构性矛盾问题倒逼出王益区公共文化供给侧结构性改革创新思路。

公共文化领域“供给侧结构性改革”理论渊源主要来自于经济学两大经典理论：“供给创造需求”和“需求引导供给”。前者是由19世纪法国经济学家萨伊提出来的以增加供给为核心价值取向的理论，也称“萨伊定律”。该理论认为，人们在向社会提供商品服务的过程中自然地会创造出多方面的新需求，供给越多，对需求刺激越大。后者是二战以后由美国经济学家凯恩斯提出来的需求管理理论，也称“凯恩斯主义”，主张国家采用扩张性的经济政策，通过增加总需求促进经济增长。尽管这两种理论主张为公共文化“供给侧结构性改革”提供了理论借鉴，但由于公共文化建设与经济建设在调整领域、价值取向、发展规律等方面有各自的独特性，因此，公共文化“供给侧结构性改革”的理论体系和方法体系，既不能完全照搬“萨伊定律”，也不能盲目追随“凯恩斯主义”，而是要结合具体文化生态环境，从人、自然、社会、文化的各种变量的交互作用中[2]把握改革方向。

1.2 老城区公共文化供给侧结构性改革的探索

就基本思路而言，我国公共文化“供给侧结构性改革”的主要目的是解决公共文化服务产品供给不足、需求不足以及供给不能适应需求变化三个基本问题。但由于受到“城乡二元结构”“区域二元结构”以及“特殊地理环境下特殊文化模式”的制约，各地在公共文化服务体系建设实践中还应采取“因地制宜”的原则，既要考虑到“山不同脉、水不同源”的自然现实，也要考虑到“语不同音、俗不同形”的人文现实[3]。王益区光明社区就是结合自身实际，采取“五步走”的方法化解老城区公共文化建设中各种“结构性”矛盾问题。

第一步，摸清存量，建档立卡。王益区首先组织社区干部走访社区企事业单位，了解社区社会文化组织、个人文化艺术工作室、群众文艺团队规模、数量与活动情况，对社区辖区各类文化体育机构、组织、设施进行调查统计，分类登记造册、建档立卡。

第二步，合作治理，成立“公共文化服务联盟”。摸清社区现有的公共文化设施与服务资源，接下来的问题就是应通过何种方式，将隶属于不同单位、组织和个人的设施与服务资源整合到社区公共文化服务体系之中。在王益区文化主管部门和桃园街道办的指导与支持下，光明社区召集相关单位与个人经过多轮民主协商，成立了由社区居民委员会、辖区文化机构、企事业单位和社会组织共同组成的“公共文化服务联盟”，为合作治理以及统筹规划、整合利用辖区公共文化服务资源提供了体制保障。

第三步，整合资源，构建“一心多点”服务体系。在“公共文化服务联盟”组织框架内，将辖区内一个青少年活动中心、一所中小学、一所老年大学、两处企业单位体育场地场馆、两处文化广场、11条健身路径和五个社会文化组织、三个个人文化艺术工作室、三支群众文艺团队、30个文化志愿服务者等设施与服务资源、人力资源纳入社区公共文化服务体系范畴，完成“一心多点10分钟公共文化服务圈”的构建。

第四步，凝聚集体智慧，完善制度体系。任何一种服务模式的运行与发展都需要良好的制度保障。为此，光明社区首先制定并完善了公共文化服务联盟章程和社区公共文化共建共享协议，明确了联盟成员的权利、责任、义务和服务内容、服务方式、奖补办法。为了提高服务效能，他们还着力打造自身的服务文化，先后编制了社区“一心多点”服务模式架构、运行流程图和社区公共文化服务地图、服务指南手册，设计了以代表合作、共享为特征的光明社区公共文化服务联盟logo，启用了实时监测平台，对各站点公共文化活动情况进行实时监测。

第五步，建立绩效考评体系和社区居民需求表达机制。为建立“一心多点”服务模式长效机制和社区居民需求表达机制，光明社区还针对“中心”和“服务点”制定了完整的绩效考评体系。考评工作主要有三个目标：一是在考评中发现问题，将考评结果作为今后改善服务工作的基本依据；二是在考评中充分听取居民的反馈意见，完善社区居民需求表达机制；三是考评结果与各服务站点经费奖补挂钩。

2 合作治理构建社区公共文化服务新秩序

除了公共文化供给侧结构性改革思路与措施之外，运用社区合作治理理论和方法打造社区利益共同体，也是光明社区公共文化创新服务的一个亮点。

“社区”一词最早是由德国社会学家F·滕尼斯于1881年提出的概念，当时是指“由具有共同的习俗和价值观念的同质人口组成的，关系密切的社会团体或共同体”。1930年代初，费孝通将“Comm unity”一词翻译为“社区”，并逐渐流传下来。现代社区已经成为现代社会中的基本组织单元和管理单元，生活在同一个物理空间中的社区居民，往往有共同的利益诉求和价值追求。也正是在这个意义上，社区公共服务成为社区治理的核心话题，而社区治理模式又成为开展社区公共服务、协调社区居民利益关系、维护社区居民共同价值的重要基础。现代社区治理有一个不断创新、发展过程，具体可划分为参与治理、自主治理和合作治理三种基本治理模式。光明社区“一心多点”服务模式属于以合作治理为主，但同时具有参与治理、自主治理特征的复合型治理模式，这种模式的最大优点是可以有效应对现代社区治理领域面临的复杂的利益协调问题。

参与治理是在对以往“代议制民主”“政府中心”“市场万能”反思的基础上形成的一种有关社会公共治理结构、原则和方法的理论[4]。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确提出要“形成政府主办、社会参与、功能互补、运转协调的公共文化服务组织体制和责任明确、行为规范、富有效率的运行机制”[5]。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》再次强调“坚持多方参与、共同治理，统筹兼顾、动态协调的原则，完善社会管理格局”[6]，其基本价值取向就是要推动政府职能转变、协调好政府与社会力量之间的关系、提高公共文化服务效能。

铜川市在创建国家公共文化服务体系示范区过程中，光明社区公共文化服务体系建设受到了原有城市布局、地方财政、历史欠账等多重客观因素的制约。如果单纯依靠政府，则会造成政府资源配置、管理负担过重，影响创建进程和服务效能；但如果单纯依靠社会力量，则在法理上是讲不通的，况且没有政府的主导作用，社会力量也会失去凝集的核心。光明社区的基本思路就是通过扩大直接民主——引入政府与市场之外的“第三方力量”参与到社区公共文化治理领域，具体做法是成立跨域公共文化服务联盟，最大限度地调动社会力量的参与热情和参与能力。当然，这个过程也包括处理好集体行动中“参与”和“主导”的关系，协调好民众、专家、官员等不同知识群体之间的意见分歧以及培育参与文化、构建参与制度、完善参与机制等。

与传统意义上的公共文化服务联盟主要是由同质文化服务机构组成不同，光明社区的公共文化服务联盟是一个涵盖社区行政、企事业单位和社会组织等在内的跨界联盟，每个联盟成员都有自己相对独立或独特的公共文化服务资源，这一特征确保了联盟成员在参与过程中的博弈能力和意志表达自由，在客观上推动了联盟体民主议事程序和科学决策机制，也为自主治理奠定了良好基础。

按照美国学者奥斯特罗姆的观点，所谓自主治理就是一群利益相似的委托人(规模不大、流动性有限)组织起来，共同建立起一种互惠互利、诚实守信、团结合作的社会资本，以解决制度供给或公共物品的管理问题。这种治理模式“能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”[7]，从而避免导致加勒特·哈丁的“公地悲剧”①和曼瑟尔·奥尔森的“集体行动的逻辑”②。光明社区的公共文化服务联盟，从联盟倡议书、共建协议、联盟章程，到联盟成员的权利、义务、责任，都是由全体成员经民主协商自主决定的，其鲜明的自主治理特征将“属于最多数人的公共事物”③变成了“属于多数人的共同利益”。

就广义的合作而言，参与治理、自主治理都是有着特定治理结构的合作。参与治理是“主导者”和“参与者”之间的合作，自主治理是利益共同体内部成员之间的合作。前者的主要缺陷是其“中心—边缘”结构，将治理主体划分成地位不同的两个部分：哪些事可以参与、由谁来“参与”、“参与”到什么程度往往是由主导者决定的，参与者选择的自由有限；后者的主要缺陷是只适用人数有限、范围较小的自治组织，可利用的社会资本有限。由此可见，无论是参与治理还是自主治理，都很难独立应对复杂利益格局下的各种问题，特别是在两者无力调整的领域，就需要借助合作治理的力量。

合作治理是平等主体建立在契约关系上的一种合作方式。由于达成契约的前提条件是协商一致，因此合作治理可以充分体现合作各方的意愿、最大限度地降低合作中的对抗性、强制性。从而克服了参与治理的“中心—边缘”结构和自主治理可利用社会资源有限两个弊端，使最大限度地整合社会资源成为可能。也正是在这个意义上，光明社区以合作治理为主的复合型治理模式，顺应了社区治理模式的基本趋势即由以往治理主体明确、治理边界清晰为特征的参与治理、自主治理，向治理主体多元、治理边界模糊为特征的合作治理转型趋势。

第一，国家公共文化发展战略以及铜川市国家公共文化服务体系示范区创建工作，对公共文化服务体系建设提出了更高要求。开展广泛的社会合作，成为增加公共物品供给、理顺共同体内部利益关系、改善公共事务治理水平的重要途径。

第二，随着《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》的实施，地方政府发展公共文化事业的行政责任也进一步提升到了法律责任，但要使有限的财政资金发挥最大的社会效益，就必须最大限度地调动社会力量参与公共文化建设的热情和能力，而合作治理正如卡蓝默所言：“无论是对生物圈的管理、经济规范还是整个社会组织，治理的艺术在于通过最大限度的倡议自由、团结一致和多样性达到最大的和谐。”[8]

第三，合作治理的最大优势在于为资源整合与共享提供了更多的可能。在原有体制下，服务资源处于不同利益主体的分割控制之下，相互之间缺乏互联、互通、互补机制，在客观上造成了服务资源的极大浪费。而合作治理则将不同利益主体整合为一个利益共同体，不仅强化了治理的合法性、科学性基础，而且大大提高了服务资源的配置能力和水平，可实现各方利益与整体利益的平衡发展。

3“一心多点”模式的服务效能

公共文化服务效能评价属于公共文化服务体系绩效评价的一种，具有综合性、终端性和通用性特征[9]。分析一种服务模式的效能主要有三个维度：效能提升的理论基础、效能提升的方法路径和效能提升的价值目标。“一心多点”服务模式效能提升的理论基础和方法路径在前面已经作了系统介绍，而围绕着效能提升的价值目标问题这里着重分析其能力建设情况和服务效率、效益、效果提升情况。

3.1 能力建设全面提升

在公共文化服务体系建设中，能力“作为一种渗透性要素融入到服务供给全过程”[10]。能力建设提升具体表现在3个方面：社区公共文化服务组织与决策能力；服务资源配置与供给能力；服务管理与创新能力。

第一是组织与决策能力。在长达1年多的实践探索中，光明社区“一心多点”创新模式正是通过组建跨域“公共文化服务联盟”的方式解决了传统体制下政府单一主体统揽公共文化建设所面临的各种弊端，其激发社会组织活力的大胆尝试和实践探索契合十八届三中全会报告提出的“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”要求。

从某种意义上讲，有怎样的组织结构就会有与组织结构相适应的决策机制。跨域“公共文化服务联盟”是由政府、辖区内企事业单位、社会组织和个人等“利益相关者”按照合作治理原则组建的，其决策机制自然是凝聚了集体智慧的民主协商过程，主体地位平等、信息交流充分、各方利益对称、监督成本低、便于根据需求变化作出及时调整等优点都是构建科学决策机制的基本要素。

第二是服务资源配置与供给能力。在传统体制下，光明社区文体场馆、场地设施面积只有320m2，社区综合文化服务中心只有老旧图书2100册，专兼职文化工作者只有3人。在参与治理、自主治理，特别是合作治理、民主协商和公共文化供给侧结构性改革的引导下，光明社区通过盘活存量、发展增量、优化供给结构等方式，极大地增加了服务资源供给能力和配置质量。文体场馆、场地设施面积增加到3600m2，馆藏图书增加到7800册，专兼职文化工作者(含志愿者)增加到37人。不仅解决了以往政府资源管理、配置负担过重、供需矛盾突出、供给难以随需求变化及时调整等供给弊端，而且还扩充了服务空间，优化了服务结构，缩小了服务半径，实现了政府保障性公共文化服务和社会力量补充性公共文化服务共生互补、高效运行格局。

第三是服务管理与创新能力。为完善“一心多点10分钟公共文化服务圈”服务模式建设，促进社区公共文化服务规范运行、科学管理，光明社区还制作了“一心多点10分钟公共文化服务圈”服务流程图、服务模式架构图、数字公共文化服务平台(社区文化通)拓扑图以及社区公共文化服务地图、服务指南手册等。《王益区公共文化服务积分办法》将积分结果与社区各社会力量服务站点经费奖补挂钩，每个社区每年奖补资金最高为2.5万元，其中每个社会力量服务站点奖补资金最高为2000元，既消除了以往各种“指向性拨款”责任不明、效率低下等弊端，又形成了鼓励创新的文化氛围。而社区文化通的应用，打造了数字化、信息化、网络化环境下社区文化建设的新阵地④。

3.2 服务效率、效益、效果显著提高

经过公共文化供给侧结构性改革探索和社区合作治理实践，光明社区公共文化服务供给结构、内容、质量和服务效率、效益、效果均有大幅提高，社区居民的参与意识、参与能力、参与人数大幅增加，公共文化服务获得感和满意度明显提升，不断增强的社区凝聚力、文化认同感、归属感、幸福感，推动了社区全面和谐发展。

表1 光明社区公共文化服务整合前后效能对比分析表

对比分析表明，光明社区公共文化服务整合前后效能发生很大变化：主要文化服务由5类增加到12类，提升140%；基础设施面积由320m2增加到3600m2，提升1025%；服务种类和机构数量由1类、1家增加到6类、14家，分别提升500%和1300%；图书数量由10类2100册增加到22类7800册，分别提升120%和271%，数量、结构、利用率明显改善；社区公共文化经费投入由0.5万元增加到2.5万元，提升400%；从事公共文化服务的专兼职人员由3人增加到37人，提升1133%；居民每人每天参加公共文化活动时间由0.5小时增加到1.2小时，提升140%。整体上服务设施大幅改善，服务种类和服务机构数量大幅增加，服务资源利用效率明显改善，社区居民闲暇结构品质和服务满意度均有较大程度提高。

4 结语

在政府单一主体统揽公共服务资源配置的传统体制中，公共文化服务资源实际上处于一种由行业、行政区划或利益集团“分而治之”的状态。所谓适用于一切人的公共物品，更多是忽视现实利益格局的理想表达，而对公共物品属性的狭隘认识，又从观念上排除了私营企业、非政府组织以及其他社会力量提供公共服务或公共物品的可能性。因此，如何利用集体智慧和力量，化解公共文化服务产品供给不足、需求不足和供给不能适应需求变化等“结构性”矛盾问题，既需要理论创新、制度创新，也需要扎实的实践探索。正是在这个意义上，王益区文化主管部门、桃园街道办事处、光明社区居民委员会和社区相关单位、组织、文化工作者，凭借一种改革思路、一套治理理论、一份文化情怀，为我国老城区化解公共文化服务供需“结构性”矛盾作出了积极探索。

一种改革思路是指公共文化供给侧结构性改革思路。有了这个改革思路，也就明确了建筑和人口密集的老城区公共文化服务体系建设的价值取向以及制度创新、实践探索的基本方向。

一套治理理论是指社区合作治理理论。它为老城区公共文化建设提供了体制保障、民主决策机制和科学管理方法，也将整合供给资源、优化供给结构、创新供给方式、提升供给品质等公共文化服务产品供给改革新举措落到了实处。

一份文化情怀是指王益区文化工作者对创建国家公共文化服务体系示范区的热情与执着。在客观条件极其艰难的情况下，正是依靠这份情怀，实现了“变短板为亮点，化困难为经验”，创造性地探索出“一心多点”服务模式，推动了服务资源的共建共享，优化了服务基础设施和空间环境，提升了服务效能，得到了国家文化部“示范区创建”中期督查专家组和陕西省文化厅、铜川市文广新局的充分肯定。

当然，作为一种创新性实践探索，光明社区“一心多点”服务模式的示范性价值还有待推广实践的进一步检验。但令人欣喜的是，王益人并没有止步于此，新规划的农村社区“乡村文化大院”建设、红旗街“阅读一条街”建设，都让人们对王益区公共文化建设与服务创新有了新的期待，相信王益人的改革思路、治理理论和文化情怀，仍将在新项目建设中产生积极影响。

注释

①公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个人都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，而每一个人都倾向于过度使用，从而造成资源的枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气都是“公地悲剧”的典型例子。

②社会科学家往往假设：一个具有共同利益的群体，一定会为实现这个共同利益采取集体行动。但公共选择理论奠基者奥尔森教授发现，这个假设不能很好地解释和预测集体行动的结果，许多合乎集体利益的集体行动并没有发生（参见美国学者曼瑟尔·奥尔森的《集体行动的逻辑》）。

③亚里士多德在《政治学》一书中感叹：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物。对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”

④社区文化通是基于文化云及超星学习通技术的APP应用，可为用户提供集看资讯、读书报、培训讲座、展览展示、活动预约、服务评价等功能为一体的一站式数字公共文化服务，解决了公共文化服务过程中市民“知道、参与、评论、互动”的需求，实现公共文化服务供需的精准匹配。

[1]段小虎，张梅，谢逸芸，等.西部贫困县图书馆“因素法”财政保障研究[J].图书馆论坛，2018，38（1）：21-35.

[2]J·H·斯图尔德.文化生态学的概念和方法[J].王庆仁，译.世界民族，1983（6）：27-33.

[3]段小虎.西部基层图书馆建设研究之一：文化生态视角下的制度设计[J].图书馆论坛，2015，35（7）：21-26.

[4]段小虎，秦巧春.治理哲学视角下的参与治理——公共图书馆治理模式研究论文之一[J].图书馆杂志，2012，31（5）：2-6.

[5]国家“十一五”时期文化发展规划纲要[EB/OL].[2006-09-13].http：//www.peopie.com.cn.

[6]国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].[2011-03-16].http：//www.chinanews.com.

[7]高轩，神克洋.埃丽诺·奥斯特罗姆自主治理理论综述[J].中国矿业大学学报，2009（2）：74-79.

[8]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主——试论治理的革命[M].高凌瀚，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2005：101-102.

[9]胡守勇.公共文化服务效能评价指标体系初探[J].中共福建省委党校学报，2014（2）：45-51.

[10]孙浩，徐文宇.社会组织承接公共服务效能评价指标体系的构建[J].统计与决策，2017（10）：75-77.