国家社会服务政策框架——建议文本

李 兵

（中共北京市委党校 北京 100044）

随着经济实力的不断增强，社会财富的大量积累，保障和改善民生成为社会的普遍共识。在此社会经济背景下，中国政府致力于社会政策的完善，积极构建公民保护的最后一张社会安全网——社会服务。从2010年起，相关政策文件和统计年鉴（公报）中开始陆续使用社会服务这一政策概念，如《国家基本公共服务体系“十二五”规划》第六章“基本社会服务”，2012年国家统计局发布《2012年国民经济和社会发展统计公报》中首次列出“卫生与社会服务”统计栏目，2016年出台了《“十三五”社会服务兜底工程实施方案》。所有这些体现出中国社会事业的进步和社会政策的创新。当然，我们也要清醒地认识到，中国社会服务的政策措施、工作基础、体制机制等还存在明显不足[1]，社会服务政策碎片化、多头管理、效果不佳等问题依然突出。因此，笔者试图以整合的视角，编制一个国家社会服务政策总体框架，为进一步推动社会服务发展提供参考。

一、定义和对象

（一）定义

社会服务是针对那些由于年龄、贫困、家庭瓦解、暴力、身体和精神残疾、健康状况恶化等原因，在改变社会不利处境、减少痛苦、住房、交通、自我照料和他人照料等方面需要公共援助的人，为了使他们在社会中更好地生存和发展所提供社会支持的服务和项目。社会服务通常被提供给处于具体境况和有具体需求的个人，是政府实施的一项典型的社会福利政策，是捍卫基本人权和人的尊严的关键工具[2][3]。

社会服务的职责体现在两个方面：一是保护和管制，二是照料[4]。一方面，保护和管制服务对象远离社会不利境况，使之免受身体的和精神的盘剥或虐待，矫正存在越轨行为或社会问题的人，帮助他们融入社会。另一方面，为所有服务对象提供所需的服务项目。服务项目包括日间照料、住所照料、应急服务、家庭帮助服务，以及由社会工作者、社会志愿者或相关职业提供的其他支持性服务等[5]。

（二）社会服务对象和资格

1.服务对象。社会服务主要为以下人群提供一系列的照料和支持。

第一，老年人。

第二，身体残疾者和智力残疾者。

第三，存在精神健康问题的人。

第四，酒精依赖者和吸毒者。

第五，儿童和未成年人。

第六，家庭，包括无家可归者。

第七，照料者。

2.获得社会服务的资格。

第一，在中国境内注册的永久居住的人员。

第二，由于年龄、贫困、家庭瓦解、暴力、身体和精神残疾、健康状况恶化等原因，不能够自己照料自己，需要获得公共支持和援助的人有资格获得。

二、目标和原理

（一）目标

1.在民主、文明、和谐的基础上，公共社会服务会增进人们的经济和社会福祉，促进社会融合[6]。

2.服务模式应以加强他或她独立生活能力的方式来进行。应根据地方实际来满足服务对象的需求，实现服务的多样化和革新[6]。

3.通过提供社区照料、居家照料、或其他更少集中形式的照料，预防或减少不适当的机构照料。只有当社区照料、居家照料、或其他更少集中形式的照料不适用的时候，才在机构为个人提供社会服务[7]。

4.任何活动都应建立在尊重人们自我决定和保护隐私的基础上[8]。

5.优先考虑发展偏远农村、山区和高原地区的社会服务。树立统筹发展的观念，努力缩小区域社会服务差距。

（二）原理

社会照料服务应当从以前对谁提供照料的关注中转移出来，更加关注个人、他们的照料者和家庭所获得的服务质量，更加突出以下原理[9]。

1.照料应当按照支持他们的独立和尊重他们的尊严的方式，被提供给人们。人民应当能够获得他们需要的照料，而他们的生活不会被社会服务系统所取代。

2.照料服务应当在国家的每个地方，用公平、公开和一致的方式被组织、提供和资助。

3.服务应当把社会服务、卫生、住房、教育或其它需求等放在一起，满足每个个人的具体需求，任何人对他们得到什么服务和服务如何被发送应当具有发言权。

4.社会服务应当是可利用的、可获得的、可负担得起的、布局合理的、综合的、持续不断的、有质量的和结果定位的。

5.社会服务工作人员应当受到良好的培训，具有他们从事工作的技能。

三、政府和伙伴关系

（一）政府职责

1.社会服务政策将在国家经济和社会政策框架内加以协调和实施[10]。

2.政府将动员所需的财政资源，发展必要的人力资源，实施创新方案，以实现所确定的政策目标。

3.政府将以更有效的行政工作，迎接人口变迁和需求的变化的挑战，实现政策目标。

（二）中央政府主管机构

建议民政部下设社会服务局或国家社会服务委员会（理事会），主要责任是制定和实施社会服务政策、法律、标准、教育和培训[11]。

1.确保社会服务政策法规得到贯彻落实，以一种或多种有益的和适当的方式，促进社会服务目标的实现。

2.准备社会服务可以使用的信息材料，确保对社会服务实践结果进行评估，并对社会服务政策法规进行必要的修订。

3.颁布必要的操作说明和质量监督办法等，以实现社会服务目标。

4.鼓励可能对社会服务产生重要影响的研究、革新和创造。

（三）地方政府职责

具体的社会服务业务则由各省、自治区和直辖市政府所属的民政局（厅）负责。每个民政局（厅）都有五个明确的功能[6]。

1.地方政府负责社会服务的资金使用安排。

2.地方政府通过向那些最需要的个人和家庭提供服务设施、信息、咨询、照料和其他援助服务等，确保最有效地使用有限资源。

3.确认地方社会服务的需求，委托一种或多种服务模式以满足这些需求。可以直接提供一些服务，也可以从服务服务商或初级群体那里购买服务。服务商可以是一个非政府组织（NGO），或私营商，或其他公共机构。

4.地方民政部门监督管理社会照料，负责照料机构的登记和监督检查。

5.确保人员得到有效培训。

（四）伙伴关系

1.政府间合作。

第一，国家社会服务政策的实施进度和效果将取决于政府部门之间、中央政府和地方政府之间协调一致的行动。

第二，对社会服务工作有重要影响的其他公共机构，社会服务部门应该协助他们将社会问题纳入考虑范畴。如果对完成社会服务任务有利，社会服务应该和其他主管机构开展合作[11]。

2.与非政府组织合作。各级政府要发挥主体责任，尽可能多地把贯彻和实施政策的机会留给市场，并对市场行为进行宏观调控。

第一，国家社会服务政策的实施进度和效果也取决于以及政府与国际机构、工商企业、私营部门、非政府组织、老年人自己和老年人组织、志愿社会组织等的有效合作。

第二，政府将动员个人、团体和社区承担相应的责任，强制公民关心自己的福利，并可能补贴付款。

第三，吸收社会资本进入，推动社会服务设施建设，拓宽服务供给渠道，提高社会服务质量[12]。

四、财政支持、津贴和收费

（一）财政拨款

1.中央财政拨款。中央政府为满足地方政府开展社会服务工作提供一定的财政拨款。国家预算可向以安排提供社会服务为目的并注册登记的社会服务提供者提供资金支持。

2.每个地方政府都应该为属于其责任的服务和服务措施，提供必要的拨款。地方政府可从其预算中为与社会服务有关的花费提供具体的补贴。

（二）照料津贴

1.符合“照料津贴”的条件。

第一，照料津贴应提供给依赖他人的援助以安排必需的照料为目的人。

第二，因为长期不利的健康状况而需要他人援助以达到自我照料的人。

2.个人因为长期不利的健康状况而需要他人援助的依赖等级。

等级一（轻度依赖）：如果需要日常援助，或在超过1个有关自我照顾和自给自足行为情况下需要监督，或在未满18周岁的情况下有超过1个有关自我照顾和自给自足行为。

等级二（中度依赖）：如果需要日常援助，或在超过2个有关自我照顾和自给自足行为情况下需要监督，或在未满18周岁的情况下有超过2个有关自我照顾和自给自足行为。

等级三（重度依赖）：如果需要日常援助，或在超过3个有关自我照顾和自给自足行为情况下需要监督，或在未满18周岁的情况下有超过3个有关自我照顾和自给自足行为。

等级四（完全依赖）：如果需要日常援助，或在超过4个有关自我照顾和自给自足行为情况下需要监督，或在未满18周岁的情况下有超过4个有关自我照顾和自给自足行为。

3.当以确定依赖等级为目的而考虑自我照料能力时，下列行为管理能力应予以评估。

第一，准备食物的能力，以及食物加工和分份的能力。

第二，卫生和清洁能力。包括洗澡或淋浴的能力，对嘴、头发、指甲和剃须的清理能力。

第三，起床、躺下、变换位置的能力。包括坐以及保持坐立的能力，站以及保持站立的能力。

第四，行走能力。包括在平台表面行走的能力，上下楼梯的能力。

第五，穿带能力。包括选择衣服及识别其穿戴顺序的能力，穿衣、脱衣，穿鞋、脱鞋的能力。

第六，遵守医疗制度的能力。包括行使自己简单药品治疗/敷料的能力。

4.津贴数量/额数。

第一，根据依赖等级确定津贴数额。

第二，依据个人或家庭的经济状况确定津贴数额。

第三，津贴由国家和地方预算支付。

5.津贴程序。

第一，为了决定津贴的给予，地方民政部门及其所属机构应进行相应的社会调查。该调查应从自我照顾和自我供给的角度出发，考虑个人在自然社会环境下独立生活的能力。

第二，民政部门及其所属机构，应向与个人直接相关的政府部门发送请求，对个人的依赖等级进行评估。相关部门应将个人依赖等级的评估结果，向民政部门及其所属机构提交。

第三，在对个人依赖等级进行评估时，民政部门应依据主治医师意见记录的个人健康状况、社会调查对该人需要和决定的结果或者可能的功能性检查的结果、由医疗评估者给出的个人检查结果等方面给出其意见。

6.津贴信息系统。民政部门为津贴信息系统的管理者，包括管理津贴受益人数据信息和津贴金额。

（三）收费

地方政府有要求服务对象付费的权利，地方政府可根据相关政策法规要求服务对象支付全部或部分费用。

1.除了社会服务政策规定服务外，任何人，不管是个人还是他/她的配偶或孩子，应当为接受到的援助付费。对于社会服务规定提供的服务超出的费用，政府可以制定收费标准。

2.地方政府可以就其规定的一些项目征收合理的费用，如咨询、家务协助服务、酗酒和吸毒者等特殊形式的食宿服务或者其他类似的社会服务。

3.家长和子女或未成年人应当为住所的膳宿、全日制设施付费。未成年人应当为住所的膳宿付费。政府要计算这些收费的收入基础。

五、儿童和未成年人社会服务

（一）18岁以下的儿童和未成年人的社会福利

1.应当为18岁以下有需求的儿童、未成年人及其家庭等提供适当的服务和早期干预服务，保证儿童和未成年人能够在一个安全和良好的环境下成长。

第一，维护和促进有需求的儿童的福利，促进家庭对这些儿童的抚育。

第二，要便利其他机构（如志愿组织）提供服务。

第三，要为残疾儿童，或健康和成长受损儿童提供服务。

第四，儿童照料服务。

第五，特别注意那些有不好发展苗头的儿童和未成年人发展趋势。要与家庭密切合作，保证他们能获得需要的保护和帮助。

2.应当为任何有需求的儿童和未成年人提供膳宿。

第一，当儿童没有家长照看、走失或被遗弃，当照料儿童的人被阻止向儿童提供适当的膳宿或照料服务，那么，地方政府应当提供膳宿服务。

第二，如果不提供膳宿，年龄达到16岁的少年的福利可能受到损害，那么，地方政府应当提供膳宿服务。

第三，地方政府应当为治安防护、或拘留、或在押候审的儿童提供膳宿服务。

（二）主要服务设施

1.儿童养育设施。指为儿童提供全部或主要的照料和膳宿的机构。

2.住所式家庭中心。指为儿童及其家长提供膳宿的机构。

3.寄养机构。

4.依据《收养法》规定的志愿收养机构和收养支持机构。

（三）幼儿日间照料和儿童看管

1.日间照料指在家庭场所之外对6岁及以下儿童的任何时间的照料[13]。

2.学前儿童照料项目。地方政府应当为6岁及以下的学前儿童提供照料服务和儿童早期教育[14]。

第一，幼儿中心。为初生至三岁以下的幼儿提供照顾和教育服务。也可为因一些双职父母或家庭的特别需要，提供延长时间服务。或为那些暂时不能照顾幼儿的人士提供短暂的日间照顾，包括全日、半日或每节两小时的照顾服务。

第二，幼儿园。为六岁以下的幼儿提供照顾及教育服务。

第三，留宿幼儿中心。为六岁以下，因种种因素（例如家庭、行为或情绪问题），而暂时未能得到适当照顾的儿童，提供住宿照顾。

第四，特殊幼儿中心。提供特别的训练和照顾予六岁以下中度及严重残疾儿童，以协助他们发展及成长，让他们为小学教育作好准备。

第五，互助幼儿中心。动员社区居民发扬邻里互助精神，以协助解决幼儿照顾需要，或为六岁以下幼儿提供具弹性的邻里支援幼儿照顾服务。

（四）学龄儿童服务

1.校园社会工作服务。向被辨别为有辍学可能的学生提供服务，向表示有意要辍学或已经辍学的学生提供服务。

2.益友与督导服务。为不幸或表现出叛逆或危险行为的儿童与青少年提供服务。

3.课外托管服务。应当为有需求的学龄儿童提供课外、或学年假期的日间照料服务或监督活动服务。主要是为6至12岁的儿童提供支援服务，包括功课辅导、膳食服务、家长辅导及教育、技能学习和其他社交活动。

（五）儿童寄养和收养服务

1.儿童寄养

第一，私人寄养的儿童指18岁以下、被照料和被提供膳宿的儿童。

第二，提供照料和膳宿的人是除了儿童的家长、或不是家长但有家长责任、或儿童的亲戚以外的人。

第三，地方政府有责任维护和促进私人寄养儿童的福利。

2.收养。根据《中华人民共和国收养法》所确定的儿童收养服务和国际收养合作服务。

（六）儿童保护和青少年犯罪诉讼保护

1.儿童保护[13]

第一，地方政府或授权人要为儿童提供紧急保护，要为处于风险中儿童提供庇护，防止、干预和纠正虐待和忽视儿童与家庭暴力。为家庭破裂或脱离父母管束等儿童/青少年提供所需要的照料和保护。

第二，地方政府要为失踪儿童、出逃儿童、流浪儿童、被拐卖儿童提供收留和照料服务。

2.残疾儿童服务。为残疾儿童、存在精神问题和健康问题的儿童提供保护性服务（社会服务，香港社会服务联会[14]

第一，婴儿和儿童早期介入计划。早期介入计划通常为年龄在六岁以下、并且被诊断患有残疾或发展延缓的孩童与他们的家人提供一系列的服务。

第二，学前儿童康复服务。主要包括早期教育及训练中心、幼稚园暨幼儿中心兼收计划、特殊幼儿中心、设有住宿服务的特殊幼儿中心，残疾幼儿暂托服务。

第三，残疾学龄儿童服务。为轻度弱智儿童之家/兼收轻度弱智儿童提供儿童之家、住宿和暂时照顾服务。

3.未成年人犯罪诉讼保护[13]

第一，儿童出庭受审前所需要的照料、保护或控制。

第二，交付给少年拘留所、少年犯教养院的儿童或合适人员的照料等。

第三，针对未成年人的照料、保护或控制需求，向与犯罪诉讼有关的未成年人提供保护。

六、成年人社会服务

（一）18岁及以上成年人的社会照料和社会援助服务

1.评估服务对象的照料服务需求，评估照料者需求和提供照料的能力。

2.向获得照料服务的人提供服务津贴。

3.为老年人、无家可归者和穷人等提供住所的膳宿服务和某种服务的康复，使可能需要社区照料的人能够获得社区照料。

4.适用于成年人的社会照料和社会援助服务包括个人协助服务、居家服务、紧急援助、社会康复服务、社区矫治服务、临终照料等。

（二）主要服务设施

1.地方政府有责任规划、建设和运营护理、服务机构和院所，应当向因为年老或残疾或其他原因需要服务的人群开放。

2.护理院/福利院。指为病人、精神错乱者、残疾人或身体虚弱者、酒精或药物依赖者提供膳宿、护理或个人照料的机构。

3.住所照料机构。指为由于患病、身体虚弱或残疾，在没有援助的情况下不能照料自己的人提供个人照料服务的机构。

4.没有纳入地方政府规划的私立护理机构、服务机构和院所。

（三）精神病人社会服务

1.为精神错乱者提供福利、康复和膳宿服务。包括精神错乱者的福利和监护，某些住院病人的福利和病后护理等。

2.针对精神病人，地方政府社会服务管理部门要安排探视工作。

3.地方政府社会服务管理部门要与相关志愿机构合作，为病人提供照料之后的服务。

（四）残疾人社会服务

1.向残疾人提供某些信息服务、福利服务和残疾人福利院等。

第一，满足躯体残疾人的需求，为躯体残疾人提供居家和社区服务。服务项目包括居家援助，娱乐设施、膳食服务、通讯和交通服务、其他服务设施、阅读服务等。

第二，为躯体残疾人提供机构照料服务，包括送餐服务、康复服务、日间照料中心、周照料中心、交通服务、假日服务等。

第三，为盲人和聋人提供必要的服务。为有严重听力、听力和视力、语言残疾的人有权获得解释服务。

第四，日间活动中心/独立生活培训中心。这类中心为拥有低至中度活动障碍的残疾人士提供日间活动，同时通过传授日常生活与群体生活等技能增强他们的独立性。日间活动中心也提供临时看护。

第五，收容所/宿舍服务。收容所/宿舍为没有其他住宿或需要某种独立生活培训的残疾人士提供住宿与培训。这项计划通过提供日常生活及群体生活技能上的训练帮助残疾人士独立生活。

2.为残疾人提供庇护性就业服务。

第一，职业培训计划，为残疾人士提供职业技能培训以协助他们做好进入职场的准备。

第二，职业评估服务鉴定残疾人士在职能上的需要以及他们是否适合进入公开职场。

第三，庇护性就业为有潜能与有能力进入公开就业市场的残疾人士提供了模拟工作环境。

第四，向残疾人提供能够在特殊条件下就业和工作的设施。

（五）老年人社会服务

1.年长者活动中心。为年长者提供一个温暖、亲切及熟悉的环境以让他们在中心开放时随时前来。除了提供社交与康乐活动外，年长者活动中心也提供如益友、紧急警报回应电话、指导、建议及信息与转介等支援服务。

2.提供与服务有关的交通设施和援助服务。

3.帮助老年人寻找合适的照料服务。

第一，年长者日间托管中心。当看护出外工作时，日间托管中心能给予年长者监护服务及帮助，同时为他们提供社交康乐活动与餐食。中心也为需要监护的体弱年长者提供服务，并在他们完成日间康复中心的疗程后跟进所需的护理计划。

第二，日间康复医疗中心。为在出院后需要跟进护理、及/或受中风、风湿、截肢、老年痴呆症及身体脆弱等病情影响的体弱年长者提供看管及康复医疗服务。

第三，老年痴呆症日间托管中心。为患有失智症（又称老年痴呆症）的年长者提供日间看管及康复医疗服务。

第四，社区/庇护性收容所。专为照顾没有亲人或因某些原因无法与家人同住、能走动但体弱的年长者。

第五，慈怀服务。慈怀居家护理与日间护理为患有复杂病症的末期病患提供护理服务。慈怀服务也帮助看护及家庭成员舒缓压力。

第六，疗养院。疗养院为因身体或患精神病症等原因而需要依赖别人照顾，但无法留在家里接受护理的年长者提供居住疗养服务。

4.提供方便家居生活的设施援助、探视和咨询服务、巡视援助、午餐服务、阅读服务、居家护理服务等。其中，居家护理服务提供一系列服务来帮助居住在社区里的年长者，例如递送餐食、家务及洗衣服务、来往医院/诊所的接送与个人护理及卫生，也为需要医疗和护理服务的年长者在他们的家里提供服务。

5.邻里联系服务。让年长者与其他居民一同参与以促进他们的社交能力及邻里支持联络网。邻里联系服务也提供了进行志愿工作与代系活动的机会，作为社区内居民和服务供应者联系的管道。

6.年长者救援热线。为年龄50岁及以上人士和他们的看护提供支援以及有关社区资源的信息。

7.为公共和私立社会服务机构提供的住所的人死后殡葬福利服务。

（六）酗酒者和吸毒者的特殊服务

1.帮助

第一，通过劝告、指导和实用性帮助，社会服务应该帮助个人停止酗酒和吸毒。劝告、指导和帮助应该同样给予存在类似问题的个人和家庭。

第二，必要的情况下，以及病人希望的情况下，社会服务应该开展治疗课程。这样的治疗课程应该建立工作场所的支持网络，与初级卫生服务或专科服务保持联系。

第三，社会服务应该在方便的时候通过治疗课程跟进病人，如果必要的话进行家访。

2.酗酒者社区矫治服务和社区戒毒服务。

3.地方政府承担为酗酒者和吸毒者提供机构的责任。地方政府有责任建立、运营专业服务，护理和治疗酗酒者和吸毒者。

（七）无家可归者服务

1.为无家可归者和面临无家可归威胁的人提供必要的膳宿服务。

2.为无家可归者和面临无家可归威胁的人提供必要的咨询、心理疏导、卫生清洁、技能培训等服务。

七、针对初级照料者的社会服务

（一）目标

初级照料者，也叫非正式照料者，主要指向服务对象提供照料服务的家庭成员、监护人、亲戚和朋友等初级群体照料人员。应当把所有政府部门的活动联系在一起，采取综合的观点支持照料者。关键目标包括有4个[9]。

第一，给照料者赋权，以便他们对他们和他们照料的人所需要的服务类型有更多发言权。尤其要考虑诸如年轻的照料者等群体的具体需求。

第二，考虑照料者的工作如何被最好地支持，以便他们可以继续就业。

第三，注意检查社区如何能够更好地支持照料者，尤其是通过志愿服务。

（二）津贴

1.对请假照料孩子的父母给予津贴的数额

第一，对于有职业的请假照料孩子的人，津贴和补助假期的总额不应超过先前收入水平的80%。

第二，对于失业的照料孩子的人，津贴和补助假期的总额不应超过失业补助金的水平。

第三，应当对于单亲父（母）支付特殊补贴。

2.对照料成年人的照料者给予津贴

第一，如果政府不能为有援助需求的人提供必要的援助，可以向这个人支付补助金。

第二，需要个人援助和照料的服务对象，需要支持在家中每周20小时必需的实际照料，可以选择接受补贴。

3.临终病人的照料。一个人照料有紧密血统（或婚姻）关系的、希望死在他/她自己家中的人，有权获得固定照料津贴。

第一，支付固定照料津贴的条件应当是，有医学原因，医院治疗被断定是无效的，病人的情况不允许送进医院、或住院、或送进疗养院等等。而且，病人同意固定照料关系的建立。

第二，当雇员照料一个有紧密血统（或婚姻）关系的人而旷工的时候，雇主向雇员支付薪水，确保雇员的收入没有损失。

（三）面向照料者的服务

1.认定[13]

第一，地方政府必须考虑并决定照料者是否有与所提供的或打算提供的照料有关的需求；如果照料者有需求，那么，地方政府可以提供的服务是否可以使照料者能够获得（全部或部分）满足；如果照料者能够获得满足，那么，地方政府决定是否向照料者提供服务。

第二，社会服务指地方政府认为是值得提供的服务。地方政府可以采取实际帮助的形式或其他支持形式。

第三，尽管服务提供给照料者，但如果属于社区照料服务形式，并且照料者和被照料者都接受，服务可以采取向被照料者直接提供服务的形式。

2.缓解照料[14][15][16]。专门帮助那些常年照顾儿童、残疾人或者高龄老人的家庭。当这些家庭的成员外出工作、度假或者做其他事时，就为他们提供缓解服务。服务的场所是在家庭或者其他住宅。服务可以按日提供，但也可以提供按月计算的短期服务。通过缓解照料服务，被照料者可以获得替代照料者的其他人员的临时服务。

八、家庭、社区和区域社会服务

（一）家庭服务

1.单亲家庭援助服务。服务包括提供家庭个案处理与辅导、支援小组、儿童计划以及公共教育。目的是支援与加强单亲家庭的心理情感健康，让他们能够稳定、成长并接受新的家庭组织。

2.家庭暴力预防和介入计划。帮助家庭暴力的受害者、犯下暴力行为的人以及目击者，同时也通过公共教育与外展活动提高公众对家庭暴力问题的意识。计划所提供的一系列服务包括补救纠正服务以及预防与发展计划等。

3.辅导服务。主要帮助因人际关系问题、瘾疾、丧亲之痛及生活方式压力而产生心理问题、焦虑以及行为偏差的人士。

4.预防自杀服务。预防自杀服务是一项为苦恼人士提供的24小时热线辅导服务，也为极度受困惑的人士提供24小时的紧急支援及实地即时援助。

5.改造个案管理服务。目的是帮助前罪犯重新融入家庭与社会，并希望利用更多的社区资源来帮助他们。改造个案管理服务协助前罪犯寻找工作/就业培训、住宿、发展社会支援与应付问题技巧并采取有意义的生活方式。

（二）社区照料

1.社区中心。方便不同年龄的居民聚首和联谊的地方，它促进居民间的人际关系和团结互助，并协助提升居民的自主观念、公民意识及区内凝聚力，还增强个人和家庭解决社区问题的能力，及改善社区生活的品质。

2.邻里社区服务。为福利服务和社会设施不足或完全欠缺的贫乏和过渡性社区，提供服务。

3.边缘群体社区支援服务。旨在透过外展服务、个案工作服务及小组工作服务，协助边缘群体包括精神病康复者及露宿者等重新融入社会。

（三）农村、山区和高原地区社会服务

1.用公平、公开和一致的方式为农村、山区和高原地区提供可利用、可获得、可负担得起、综合的和有质量的社会服务。

2.加大对农村、山区和高原地区发展社会服务的财政支持力度。

3.在农村、山区和高原地区建设所需要的社会服务设施，并根据需要和环境特点合理布局。

4.为农村、山区和高原地区提供所需要的社会服务项目。

5.为农村、山区和高原地区培育社会服务人才和服务队伍，为他们提供必要的服务设备。在福利待遇和培训上增加优惠条件。

6.因地制宜拓宽服务供给的渠道，形成政府直接提供服务和购买服务、集中提供服务和分散提供服务、集体供给与自助服务和互助服务的最佳组合。

7.加强对农村、山区和高原地区社会服务的引导、管理和监督。

九、整合的社会服务

（一）政策目标

在几乎所有的社会服务工作中，卫生服务是关键的伙伴。中央政府应把它作为未来社会服务优先考虑的事项之一，着手拆除分割卫生和社会服务的“柏林墙”，创建新的“整合的照料”的体制[9]。主要的政策目标包括[17]：

1.国家应当制定政策，使得卫生和社会服务联合工作更容易。

2.为整合的照料模型确立现实的目标。在政策形成之时，更细关注潜在的挑战是必需的，以便确保建议的成功和有效性。

3.解决社会照料和健康照料提供者的文化界限。没有一线提供者的合作，制定整合的照料是不可能的。投资于所有专业人员的培训，跨越卫生和社会照料之间的文化界限，将便利照料的协调，并鼓励相互尊重。

4.在服务对象和照料提供者之间的整合发现适当的平衡。

5.利用政策制定者、实践者和研究者之间的紧密联系来向经验学习。政策意图和政策贯彻之间的隔阂可以利用由介入整合的照料发展的政策制定者、实践者和研究者之间的更紧密联系来解决。

6.用成本-收益的方法实施研究，以决定不同整合的照料模型对资源使用和卫生结果的效果。

7.探索为机会发挥作用的余地，以便利整合的照料的贯彻。探索为便利整合的照料的技术发挥作用的机会。信息技术对未来的整合的照料至关重要。

（二）整合的方式

1.功能性整合。协调关键部门的行动，如资金管理、人力资源、政策规划、信息管理和质量提高等。保持治疗、照料和预防的连续性[17]。

2.机构整合。在国家政策推动下着眼于照料机构层面的协调，完善或发展新的 “机构”工作网络，整合原有的照料资源以提升服务的可及性[18]。

3.社区整合。以“社区”为基本照料单位，将国家、机构等照料资源集中调配，以提供不间断的、高质量社会服务。这种整合模式将初级照料、社区照料和社会照料以被照料者为中心统和起来[18]。

（三）监督检查

整合的照料作为一个跨多学科、宽领域的服务模型，因此发展统和性的监管非常必要[19]。整合的照料需要对服务进行测量，对质量进行评估。对服务的测量主要有三个方面[20]：

1.测量长期服务与支持的质量。

2.测量行为的健康性。

3.测量照料的协调性。

十、社会服务工作者

（一）社会服务工作者

1.定义。指从事相关社会服务工作的人员。社会服务中的职业服务活动应由社会服务工作者、社会工作者、健康服务工作者、教学人员等构成。

第一，受雇于或管理儿童养育院、护理院、住所的家庭中心、住所照料机构、收养机构的人员。

第二，住所照料机构指定的，向由于疾病、虚弱或残疾、没有援助不能照料自己的人提供在被照料者自己家中的社会照料人员。

2.社会照料工作者的认定。

第一，从事符合地方政府社会服务意图的照料者，或提供的服务类似于地方政府根据其职责可以或必须提供的服务。

第二，从事向任何人提供个人照料服务的人员，受雇于日间照料中心的人员等。

第三，管理或受雇于除了机构外的照料服务的一项任务的人员。

第四，具备一定技能，希望成为社会服务工作者的人员。

（二）社会工作者

1.法律执行力、全面性、健康水平及职业技能，构成社会工作者开展活动的前提条件。

2.社工应进行社会调查，安排工作日程，包括社会服务提供机构的社会法律问题解决方案，社会法律咨询、分析及社会部门中的政策性和概念性活动，专业活动，甄选活动，危机援助，社会咨询和社会康复等活动。

（三）儿童照看者和日间照料提供者

1.儿童照看者指在家庭场所有偿照看一个或多个6岁及以下的儿童的人。

2.儿童的家长或亲戚、或有家长责任的人、或地方政府授权的养父母、或被安置在志愿组织中的儿童的养父母、或儿童的私人收养者。

3.可以向在日间照料中心照料儿童，或在日间照料中心随时陪伴这些儿童的人提供便利，包括培训、建议、指导和咨询服务。

（四）教育和培训

1.国家制定教育和培训的管理办法和标准[14]

第一，推进社会服务专业教育体系建设，加快培养医学、康复、护理、营养、心理和社会工作、经营管理、康复辅具配置等人才。

第二，建立以品德、能力和业绩为导向的职称评价和技能等级评价制度，拓宽社会服务专业人员职业发展空间；推动各地保障和逐步提高从业人员薪酬和待遇。

第三，建立正规和非正规的社会支助制度，通过培训、信息、心理、经济、社会和立法机制支助照料者，制订并实施有关战略。

2.实施培训计划

第一，为社会服务工作者量身定制教育和培训计划。

第二，为社会服务工作者提供相关信息和培训项目。

第三，为社会服务工作者提供充分的工作条件和报酬。

第四，大力加强社会服务从业人员继续教育，积极引导学生从事养老服务业。

第五，对各级社会服务工作机构的人员定期开展政策和相关知识培训。

3.继续教育

第一，继续教育的内容主要包括对其资格的恢复、增强与拓展。

第二，继续教育的教育机构和教育项目主要由教育部、民政部、人力资源和社会保障部共同确定，并在大学、高等职业学校、法人及个人性教育机构中开展。

第三，继续教育的形式主要包括大学及高等职业学校安排的专业性教育及专业实践，参与认定的课程，在社会服务机构实习，参与训练等。

十一、社会服务机构的管理

（一）登记

1.社会服务应由授权的社会服务机构提供。

2.以下为进行登记的相关条件。

第一，填写书面登记申请。

第二，提供社会服务的自然人所具有的全部专业技能。

第三，卫生条件的安排，服务需由社会服务机构提供。

第四，对社会服务提供场所或建筑的所有权证明。

第五，与社会服务提供类型相匹配的物质和技术条件安排

第六，作为登记机构的自然人和法人资产没有破产的事实裁定，或由于缺少资金导致申请破产或重组的书面材料。

第七，在开始提供社会服务之前，社会服务提供者对在提供社会服务过程中所可能造成的损害进行损害责任保险；保险应当贯穿整个社会服务提供全程。

（二）社会服务提供者的职责/义务

1.对现有信息的类型、地点、目标、服务人群、服务能力、服务方式要以一种能被大众理解的方式进行安排。

2.以一种可被理解的方式向对社会服务感兴趣的人士通报社会服务的提供方式、费用支出等。

3.在提供社会服务时要积极创造条件，要保证服务对象的人权和公民权，防止服务提供者与服务对象的利益发生冲突。

4.安排提供社会服务内部规定的焦点，主要是指要确定维护个人正当利益的规则，尤其要一种可被理解的方式进行。

5.处理和解决服务投诉的内部规定，主要是指服务的水平方面。

6.要根据个人目标、需求和技能对社会服务提供的进程进行安排，对社会服务的过程进行书面记录，对所提供服务进行评估。

7.要与服务对象达成协议，协调社会服务质量管理办法。

（三）提供社会服务的私人机构

1.许可。经社会服务政府管理机构的许可，公司、企业、社团、基金会或者个人可以提供以下形式的专业服务。

第一，住宿型照料机构。

第二，政府规定的特殊形式的住宿设施。

第三，全日制照料之外的照料机构。

第四，夜间或日间非住宿型照料服务。

2.资格。

第一，只有当上述服务符合高质安全的标准，才能获得许可。

第二，许可证可能会与对服务质量和安全有重要影响的条件结合在一起。

第三，如果服务内容改变或完全或在很大程度上重新调整了，则要重新申请许可。

3.政府采取财政补贴、税收和用地优惠、购买服务等措施，鼓励和支持非公共社会服务机构的发展，以弥补公共社会服务机构的不足。

4.没有纳入地方政府规划的私立护理机构、服务机构和院所。

第一，对于他们的建筑和装备、管理人员和雇员素质等问题，要求这些机构和院所服从监督管理。

第二，如果发现监管下的机构或院所运营不善，可以下令整顿或停业。

第三，如果社会服务希望给予正在运营、但是没有纳入地方政府合作规划的机构和院所财政支持，或者使用正在运营的机构和院所提供部分护理和服务，必须依据相关法规全程监控，保证其正常运营。

十二、监督检查

（一）中央政府职责

1.社会服务监督主要强调政府的责任，民政部要制定管理监督的规则。

2.民政部和国家质量监督检验检疫总局（简称质检总局）负责监督社会服务。

3.对地方政府执行情况进行监督，确保地方政府的决策和服务质量符合有关规定。

4.要关注和发展社会服务，并给出促进社会服务的总体建议。

（二）地方政府职责

1.监督事项[21]

第一，对社会服务中有关法律保护和社会事项的监督。

第二，要确保援助符合服务目标。

第三，对照料设施、设施中的工作人员、设施情况和资金进行监督。

第四，对疗养院、护理院、老年人和残疾人的住房、私人照料住所每年至少探访一次，要对向接受市政服务的居民和居住者提供的援助进行监督。

2.地方民政部门和质检局要关注地方社会服务执行情况。

第一，向公众提供社会服务的信息和建议。

第二，帮助提高咨询能力。

第三，鼓励政府和其他公共机构在社会福利领域展开合作。

第四，致力于保证地方计划能满足照料机构以及特殊形式的住宿设施的未来发展需要。

第五，确保以适当的方式完成任务。

3.监督私人活动发生的虐待事件，对于纠正虐待行为采取必要的措施。如果虐待行为很严重而且政府的命令没有得到遵守，政府可以禁止活动继续进行。

（三）监督

1.编制社会服务监察制度。它应当作为对受资助机构进行监管、厘定及评估服务表现的重要文件。

第一，基本服务规定及服务质量的自我评估。受资助的社会服务机构每年须向民政部门提交自我评估报告，陈述其“基本服务规定”、“服务规章制度”的执行情况以及尚未达标之处的改善计划。

第二，统计报告。

第三，评估探访。民政部门除了审查受资助机构提交的报告和数据，也会以抽查的方式对机构进行“评估探访”，以了解服务单位遵守协定的情况。

第四，实地评估。对于新服务机构或疑有服务问题的服务机构，民政部门会在通知或不做事前通知的情况下进行实地评估。

2.监察依据。可分为基本服务规定、服务规章制度、服务量和服务成效四方面。

第一，基本服务规定主要包括职员资历、所需器材、遵行服务程序手册的要求、开放时间等因应各类服务的提供方式而制定的一些基本要求。

第二，服务规章制度包括服务政策和程序资料、人力资源、财务管理、法律保护、安全、评估措施、保密措施、知情权、意见收集和投诉机制等。

第三，服务量指服务对象的数量、服务机构入住率、个别护理计划完成比率、已举办活动的数目等衡量每类服务的一些基本服务业绩指标。

第四，服务成效指标泛指服务的效果，包括服务使用者于使用服务后的评价和满意度。

3.问责。无论是受资助的机构还是自筹经费的机构，都需要向机构董事会（理事会）及社会公众“交代”，其方式一般为机构的年报。

（四）检查

1.检查要求[8]

第一，要在社会服务提供场所进行检查。

第二，对个人服务进行检查时要至少包括3名成员。其中至少1名为民政部门工作人员。

第三，为了更专业地进行检查，专家有可能被邀进行检查。不得歧视受邀专家，社会服务提供者应积极促使专家参与检查。

第四，要根据检查结果提交检查报告。

2.检查依据

第一，要以规定的社会服务质量管理办法进行检查。社会服务质量管理办法是对实地社会服务过程中服务人员及可操作性安排的界定，是对提供者与服务对象关系的界定。

第二，是否符合社会服务质量管理办法要以定量和定性相结合的方式进行评估。

（五）保密

1.各级政府、各级社会服务工作人员、任何参与社会服务的机构都必须遵守《保密法》规定的保密条款。

2.民政部门在其活动中获得的大致信息和汇总数据，可以用于科研、出版和教学活动，或可以被用于分析和概念活动中，但数据信息中应不含有具体的个人身份信息。

3.各级社会服务工作人员对在其工作中获得的社会服务对象及津贴享有者的个人数据进行保密，除非另有其他规定。劳动关系结束后也应遵守此条款。

4.保密条款对社会服务提供者和检查时受邀专家同样适用。

十三、编制说明

本框架立足中国实际和未来发展需要，参考或从英国、美国、瑞典、挪威、丹麦、捷克等六个国家的社会服务法、新加坡国家社会服务理事会和中国香港社会服务联会的社会服务政策和项目中直接摘取了适用的政策法律条款，构成一个社会服务框架，该框架实际上是一个融合众多国家和地区经典社会服务政策法规于一身、稍加改造的集萃。除了文中已经标注引用的部门，未标注出处的见表1。有疏漏的、未标明出处的部门均可在参考文献中找到。

［1］习近平（2016）.推动老龄事业全面协调可持续发展.

［2］李兵（2011）.国外社会服务发展历程及其启示［J］.中国民政，2012（3）：24-27.

［3］李兵.社会服务政策属性及构建的探索分析.社会发展研究，2016（2）：138-155.

［4］迪安，哈特利.岳经纶，温卓毅，庄文嘉译.社会政策学十讲［M］.上海：格致出版社，2009.

［5］Fultz，Elaine&Tracy，Martin（eds.）（2004）.Good Practices in Social Services Delivery in South Eastern Europe.Budapest：International Labour Organization.

［6］Moodie，Margaret（2004）.England：Social Services.In Elaine Fultz and Martin Tracy （eds.）.Good Practices in Social Services Delivery in South Eastern Europe.Budapest：International Labour Office.

［7］Social Security Administration，US.Title XX of the Social Security Act——the Social Services Block Grant.http：//www.ssa.gov/.

［8］Ministry of Health and SocialAffairs，Sweden.Social Services Act 2001.

［9］Department of Health （DH），UK（1998）.Modernising Social Services.London：Department of Health.

表1 引用和参考标注

［10］Ministry of Employment and Social Welfare，Government of Ghana（2010）.National of Ageing Policy：Ageing with Security and Dignity.

［11］Norwegian Labour and Welfare Administration（NAV），Norway.Social Services Act 1991.

［12］国家发展改革委、民政部、中国残联（2016）.“十三五”社会服务兜底工程实施方案.

［13］United Kingdom（UK）.Local Authority Social Services Act 1970.http：//www.legislation.gov.uk

［14］香港社会服务联会.社会服务.http：//www.hkcss.org.hk/

［15］National Council of Social Service（NCSS），Singapore.SocialServices.http：//www.ncss.org.sg.

［16］Ministry of Labour and Social Affairs，Czech.Social Services Act 2006.

［17］Lioyd，James ＆ Wait，S uzanne（2011）.Integrated Care：A Guide for Policymakers.Alliance for Health and t he Future.www.healthandFuture.Org

［18］杜鹏，李兵，李海荣.“整合照料”与中国老龄政策的完善［J］.国家行政学院学报，2014（3）：86-91.

［19］Ketelaars，Corry A.J.（2011）.Integrated care requiresintegrated supervision.Journal of Integrated Care.Vol.14，March.https：//www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC31070-92/.

［20］Lind，Alice（2013）.Coming to Consensus：Developing an Approach to Measuring Quality of Integrated Care Programs.Journal of the American Society on Aging.Vol.37.Issue 2：54-61.

［21］Ministry of Social Affairs and the Interior，Denmark.Consolidation Act on Social Services 1998.

［22］http：//www.cncaprc.gov.cn/contents/2/174584.html.

［23］http：//www.partners-popdev.org/ageing/docs/Ageing_Policy_of_Ghana_2010.pdf.