网络社团公益监督问题与多元监督体系的构建

□ 许 琼 陈国营

当下网络迅猛发展，公益日渐深入人心。网络社团是随着网络兴起的新生事物，相应地，网络社团公益是网络时代的一种公益新模式。与传统社会组织公益相比，网络社团公益具有诸多优势，诸如透明、参与、互动、跨地域、自发自主、快捷及时、运作成本相对较低等，有助于激发社会公益潜能，培育公民精神，满足特定群体的需求，鼓励公民参与。但网络也被认为是一把“双刃剑”，网络社团公益为传统的公益事业带来突破与发展的契机，同时也隐藏种种弊端。对这种新型的公益形式进行有效的引导与监管，充分发挥它的优势，有利于促进社会慈善公益事业的发展。

一、网络社团公益的兴起及其优势

1、网络社团公益的兴起

改革开放以来，国家逐渐放松管制，社会组织发展迅速。社会组织包括各种公益慈善组织的生存、发展空间逐步扩大，蓬勃发展，绝对数量上有了极大的增长，截至2016年12月底，全国共有社会组织70.2万个。[1]但总体上我国社会组织发展依然比较落后。与此同时，由于政府的监管法规滞后，对社会组织监管思维没有根本转变，社会组织的注册手续繁琐，准入门槛较高，传统的民间组织发展仍然受到很大限制。

随着社会的快速转型，阶层贫富分化也日渐加剧，贫困、失业、养老、医疗以及环境卫生等公共问题频出。政府的福利资源和救助措施无法满足各种社会公益和慈善需求，需要动员社会各方的力量。这也催生了以实施扶贫济弱、进行各种人道主义援助、维护和发展公共利益为核心要义的各类民间公益组织和慈善组织快速发展。上世纪末互联网的迅猛发展给公民结社发展带来了春天。根据中国互联网络发展信息中心的统计，截至 2017 年 6 月，我国网民规模达到 7.51 亿，互联网普及率达 54.3%，其中手机网民7.24 亿，网站数达506万个。[2]平台化的微博、微信已经成为信息分发的主渠道。2016年度，微信月活跃用户达8.89亿，微信公众号数量1206万个；微博活跃用户月平均数达3.13亿。[3]网络社团公益是网络社团以互联网为媒介，开展公益活动，诸如传播公益(网络公益)文化，招募志愿者，募集资金或物资，开展网络救助，增进公共福利等公益活动。网络公益组织主要包括三种类型：以网站为依托，正式注册成立非政府组织，如腾讯公益慈善基金会；成立网站，以网站为平台和依托，但未注册为合法的非政府组织，如各大门户网站的公益频道；网友自发组织，未依法注册登记，借助网站、博客、QQ、MSN等网络平台沟通联系。[4]网络社团公益逐渐成为公益慈善事业中无可替代的一部分。2005年，两家草根组织在阿里巴巴旗下的淘宝网开设公益网店，拉开了新媒体公益筹款的序幕；腾讯、新浪、网易、雅虎、搜狐等紧随其后也相继开设了网络公益平台。各种草根性的网络公益组织更是数不胜数，网络社团公益日趋繁荣。

2、网络社团公益的比较优势

互联网的飞速发展和日益普及为公民结社、开展集体行动和参与公益活动提供了新的途径和平台。网络的虚拟性、跨地域、互动性和便捷性等优点让各种网络社团应运而生。

相对于传统社会组织公益，网络社团公益有着较多的优势。首先，互联网思维颠覆了传统公益慈善思维方式和公民结社集体行动模式，互联网不再仅仅是社会公益慈善组织用来筹款或者传播的工具，而成为公益慈善事业不可或缺的生态条件；其次，网络社团公益突破了对公民结社和参与公益活动的时空约束，具有虚拟性、广泛性和强大的交互性，降低了公民参与公益慈善成本，为公民参与公益和慈善活动提供了极大便利，激发了公民的公益慈善精神；再次，拓展了公益慈善组织生存发展空间，壮大了社会组织力量，网络社团低准入门槛可以部分突破现有法规对草根民间组织的政策约束，扩大网络社团及其公益的影响力，便利地接受社会捐赠，降低网络社团公益的管理运行成本等。

传统物理空间下，公民难以低额捐赠捐献参与公益，比如几元甚至一元捐献及直接参与公益；传统社会组织和公益组织也难以直接接受大规模低额捐赠。在网络环境下，动动指尖或者鼠标即可贡献个体的力量，大大节省了参与主体的成本，使得“人人公益”在技术上成为可能。公民完全可以低成本、低款物参与公益；网络社团也可以大规模、低成本接受小额捐赠，这既有助于调动广大普通个体的公益精神，也有助于网络公益组织更好地筹集资金，集腋成裘，壮大网络社团组织的力量，开展公益活动。2013年4月四川雅安发生地震，2天之内，新浪微博公益参与人数超过10万人，人均90元；腾讯乐捐网络捐赠平台，有45万网友通过支付宝平台参与，人均46.7元。[5](P192)2014年各类网络捐赠第三方平台募集的善款总额超过4.37亿元人民币，捐赠人次超过11.17亿。[6]网络社团公益优势明显，参与人次规模远远超出了传统社会组织公益模式。

表1.1 网络社团公益与传统社会组织公益比较

二、网络社团公益监督存在的主要问题

网络社团公益作为一种新型的社会公益模式，面临着身份合法性、社会信任、信息公开、法律责任认定与权利归属以及内部治理等诸多问题。新型的社会组织监督不到位可能引发社会信任关系危机,[7]需要法律政策给予规范、引导和支持。同时，网络社团公益还需要社会和第三方加强监督评估，提高透明度、开放度和公信力，取信于网络世界和现实世界，为网络社团公益健康持续发展提供良好的政策环境和社会环境。现有立法和制度设计对社会组织的监管存在诸多空白，对网络社团在内的社会组织监管也跟不上互联网兴起背景下社会组织发展的新趋向,而社会监管又明显薄弱。因此，网络社团鱼龙混杂，公益活动更缺乏有效监管，一定程度上也阻碍了网络社团公益的健康发展。

1、政府监管存在制度供给过度与匮乏的双重困境

我国对社会组织管理存在制度剩余和制度匮乏同时并存的问题。[8]一方面，政府在网络社团公益监管上法律滞后，政府缺位、制度匮乏明显。这主要体现在以下三点：第一，我国社会组织特别是公益慈善、互联网的监督管理缺乏一般性的法律，法规位阶不够高，权威性不足。第二，《中华人民共和国慈善法》相关的重要配套制度未能及时完成修订或制定，其他法规又多属于程序性质，主要内容是关于社会团体、民办非企业单位、基金会等成立、准予登记等有关标准和条件，以登记管理的程序性规定为主，实质侧重的是合法性要求。对于社会组织及其公益慈善活动的具体内容规范不足，缺乏可操作性。第三，现有社会组织和公益慈善监督法规不适用于网络社团公益，主要是基于传统实体性的社会组织和公益社团监管，没有制定专门针对网络社团及其公益的法律法规。

另一方面，法律法规存在管制过度和制度剩余问题。社会组织准入门槛设置要求过高，申请成立社会组织必须经其业务主管单位审查同意，实施双重管理。政府监督管理也过于僵化，不利于社会组织的发展壮大和良性竞争。如《社会团体登记管理条例》第13条和《民办非企业单位登记管理条例》第11条规定，在同一区域内已经有相同或相似的社会团体和民办非企业单位，可不予登记；而且规定民办非企业单位不得设立自己的分支机构等。这样虽有利于政府部门的纵向监督，却削弱了社会组织之间的横向监督与竞争。

因此，不少网络社团及其公益活动没有在有关政府部门实施登记，游离于现有制度体系之外，存在身份合法性问题。网络社团依托于网络，没有固定的住址和场所，属地管理、内部管理以及可能的民事责任，其监管主体及方式都缺乏依据。

目前国家对社会组织、公益慈善和网络监督管理过度，行政色彩浓厚，正是基于现行的国家管控社会组织的思维与模式。在这种管控模式下，政府试图将一切组织和力量纳入掌控范围之内，提高准入门槛，必然导致对网络社团等社会组织的过度监管；另一方面，现有体制下的官僚思维习惯使得政府管理和社会管理方面的政策制订或执行偏好作加法而不善于作减法，造成大量的相关法律法规与政策交叉、重叠甚至冲突，即使不合时宜也难以及时修正或终结，同时又必然留下诸多空白，结果是制度剩余和制度匮乏并存，直接导致网络社团公益问题重重。

2、社会监督整体较为薄弱

对社会组织和网络社团公益的社会监督管理主要包括社会公众监督、媒体舆论监督和第三方组织评估监督。

社会公众对社会组织和网络社团公益的监督难以落到实处。理论上，社会公众虽然有权对社会组织公益进行监督，但是实践上难以有效。网络社团公益由于线上和线下活动具有一定的匿名性、虚拟性和跨地域性，社会公众监督操作比较困难。

同时，社会舆论和媒体舆论监督有效性不足。我国传统新闻媒体监督功能没有完全发挥，网络新媒体影响力日渐凸显，但自身的群体极化、非理性等局限也很明显。如何利用互联网和网络等新媒体的优势，加强对网络社团公益特别是如网络募捐的财务规范、重要事项、回应捐赠者、公益绩效评估等的监督，切实发挥社会舆论和媒体监督的效力，是亟待解决的课题。

最后，第三方评估监督机制不健全。目前，我国在社会组织和网络社团公益的监管过程中对于年度财务报表、引入第三方(外部)审计监督、公益慈善项目第三方绩效评估方面都缺乏制度化的保障，社会组织公益慈善引入第三方评估监督比例不高。

3、网络社团内部治理和自律机制不健全

我国社会组织内部治理结构不完善，自律机制缺乏坚实的保障。大量草根社会组织包括大量网络社团组织松散，规章制度不完善，工作人员和志愿者队伍不稳定，运行管理不规范。

非营利组织本身就存在“志愿失灵”现象，而我国的社会组织登记注册门槛相对较高，大量草根社会组织尤其是网络社团组织达不到现有法律法规的标准，游离于现有体制之外，组织随意性较强，结构松散，人员不稳定，缺乏规范和有效的治理结构和机制，如组织战略管理、财务管理、项目管理、信息管理与绩效评估等。内部管理机制不完善，对成员的约束力不够，一旦出现问题，责任主体不明确；网络社团大多仅凭创始人和志愿者的热情、少量的时间投入、非专职者的非专业化管理来维持组织的运转，难以长期、持续发展。

由于国家法律政策监督管理制度缺位、越位和错位，社会舆论和公众监督不足，大量草根社会组织和网络社团及公益更多地有赖于自我管理和自律。但是，缺乏有效的外部监督和硬性约束，网络社团公益难以维持长期、良性的发展。

总体而言，我国尚没有建立一套比较完整有效的网络社团公益的监督管理体系，致使网络社团公益发展艰难。不少网络社团不是合法的公益主体，没有合法的募捐资质，在政府购买服务的市场上也必然缺乏竞争力，难以为组织争取到更多的公益资源，势必影响组织的绩效。而任何一个行业缺乏有效的规范和引导对整个行业的长远发展都是有害的。同时，网络社团公益因为缺乏有效的监管，真假莫辨。虚假的网络公益严重挫伤了公众对网络公益的信任，也损害了网络公益组织的公信力，面临社会信任挑战和可持续发展困境。

三、构建网络社团公益的多元监督体系

加强我国网络社团公益监管，需要基于我国网络社团公益监管存在的问题，立足于我国的现有制度，采取开放、包容的政策，“宽进严出”，降低准入门槛，纳入监管视野，强化事中和事后监管，构筑政府、社会和网络社团自身等多元主体相结合的有效监管体系，促进网络社团公益健康发展。

图1 网络社团公益的多元监督体系

1、进一步完善网络社团公益监管的法律和政策

作为监督管理的重要主体，政府既是法律和制度政策的主要供给者，也是监督管理的责任主体。首先，应在切实转变监管的法律政策理念的基础上，进一步完善涵盖网络社团公益的综合性、专门化和系统化的慈善事业法，消除监管空白，对网络社团公益进行相应规范，为其发展创造良好的制度基础和社会环境。其次，增强网络社团公益监管的执行力，明确网络社团的监督管理主体和涉及的主要部门的职责分工与协调，落实责任主体，提高主管部门监督管理的积极性。最后，充分利用网络平台和网络技术优势，加强网络社团及其公益的信息搜集和研判，提高对网络社团公益活动的引导与规范水平。

2、加大社会监督网络社团公益的执行力度

网络社团接受了社会捐赠，享受了某些政策优惠，负有公共责任，就有义务披露相关信息，接受来自公众、媒体和捐赠者个人的监督。相对于政府监督，上述社会监督是非正式的，成本低、社会效益高，具有正式的政府监督所不能替代的作用，因此要增强媒体、社会和公民监督的力度。

政府应积极探索促成社会监督的有效方式和手段，鼓励民间建立针对网络社团公益的评估机构、评估方法和评价体系，充分发挥包括社会舆论、媒体监督、第三方评估监督及公民个人等社会监督的积极作用。尤其需要鼓励既独立又专业的第三方评估研究机构发展，发挥专业监督的优势，定期或不定期对网络社团的日常运作、财务管理、信息披露以及发展战略等情况进行评估，发布针对网络社团公益的评估报告。这既可以弥补政府正式监督的不足，又可以弥补其他社会监督的非专业性不足，为公益相关的政府决策和公众选择提供参考依据，还可以向社会组织和网络社团进行后续公益活动提供合理的改进建议，引导网络社团公益良性发展。

3、强化网络社团内部的自我监管

网络社团的跨地域和虚拟性使得其管理不同于传统的社团或社会组织，难度也更大。加之从事公益的人员多为志愿者，组织松散，缺乏凝聚力和制约性，更需要建立健全和完善的内部管理体系，强化组织内部的监管。

首先，网络社团需要制订和完善内部规章制度，健全运行机制，在组织内部建立有效的规章、制度等，完善内部治理结构。其次，网络社团应强化自身的监管意识，加强对救助方的审核与认定，服务人员由单一的志愿化向志愿化与职业化结合转变，实现志愿者和专业化同步发展。加大财务和重要信息的公开与透明，树立公益品牌，形成良好的扩散效应，促进网络社团的长期持续发展。最后，网络社团作为一种需要发展和壮大的组织，除了内部治理和有效控制之外，还需要向企业学习，进行品牌塑造和营销推广、公益绩效的追求等有效的科学管理。

4、建立健全的网络社团公益信息披露机制

政府监督、社会公众、媒体、公民个人监督和第三方评估监督都有赖于掌握必要的信息，有赖于网络社团及时、全面、客观披露重要信息，包括财务、重要人事变动、重要项目等。在我国社会整体信任危机的大背景下，更加透明的“过程披露”显得尤为重要。

在社会组织和慈善公益的信息披露方面，不仅需要政府建立硬性要求和制约机制，如需披露的事项、披露的时间、披露的载体等；网络社团内部更应建立健全相应的信息披露机制，规范、公开的财务管理制度，捐赠款物的使用追踪、反馈和公示制度，及时向社会公布捐款物的使用情况，增加财务的公开透明度，拓宽社会公众的知情渠道，增加组织的公信力，以利于组织的长期发展。公益组织的“透明”不仅仅是向公众展现公益机构自身的财务运作，增加公众的信任度，扩大公益组织的品牌效应。同时也可以形成行业内的示范效应，有利于重建人与人之间的信任和关爱，进一步营造良好的公益慈善文化氛围，这对于组织自身的持续发展无疑大有裨益。

5、建立志愿者的培训与激励机制

志愿者是现代社会组织和公益慈善的重要力量，志愿者参与公益和慈善的规模与素质也是现代社会文明的一个重要标志。鉴于从事网络社团公益活动的全职人员较少，对志愿者的依赖较多，志愿者队伍的整体素质非常重要。因此，需要对志愿者进行必要的培训、激励。实践中，需要建立和完善志愿者嘉许和回馈制度，满足其合理的需求，关心其健康成长，鼓励更多的人参与志愿服务活动。加强对网络社团公益志愿者的规范，多渠道、多方式培训现有的志愿工作者，提高他们的工作技能，最终提升志愿者队伍的整体素质，为网络社团公益乃至整个公益事业储备新力量。

网络社团公益是一种新型的公益形式，相对于传统组织公益具有巨大的优势。作为一种新生事物，对网络社团公益需要秉持开放、鼓励的政策；同时需要进行一定的规范，引导其有序健康发展。由于各个国家社会历史发展阶段、政治制度、行政管理体制不同，国家-社会之间的关系和力量发展不同，有关社会组织、互联网和慈善公益监管的法律、政策和制度安排也不同。我国应降低网络社团公益准入门槛，将其纳入法治轨道，建立政府、社会和网络社团等多元主体、他律与自律相结合的监督体系，加强过程和内容监管，促进网络社团公益的健康发展。

参 考 文 献

[1]民政部.2016年社会服务发展统计公报[R].2017.

[2]中国互联网络信息中心.第40次中国互联网络发展状况统计报告[R].2017.

[3]智研咨询集团.2017-2022年中国微博行业市场发展前景预测研究报告[R].2017.

[4]郭枫，邵亚雄，高磊.从网络公益组织看我国“草根”非政府组织的合法性问题[J].法制与社会,2011(1).

[5]郭虹.联合行动、平等合作:4·20芦山地震紧急灾难救援中的社会参与[A].杨团.中国慈善发展报告(2014)[R].北京:社会科学文献出版社,2014.

[6]公益筹款人联盟.2014年度中国网络捐赠第三方平台研究报告[R].2015.

[7]姜宁宁.论新社会组织的研究范式[J].公共管理与政策评论,2015(2).

[8]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006(1).