中国共产党纪检监察派驻制度的发展过程与完善

□ 尹奎杰 刘立刚

中国共产党作为马克思主义政党，自建党始历来重视党内监督，并一直在纪律建设的领导体制、组织建设、纪检监察机构改革等方面进行不遗余力的探索和尝试。纪检监察派驻制度作为中国共产党纪律组织建设不可或缺的重要组成部分，经历了一个从党组织一般派驻到纪检监察机关专门派驻的历史过程：如1922年党的二大最初建立党中央派员制度，1962年党的八届十中全会正式诞生党内监督机关中央监察委员会派驻制度，至2017年党的十九大建立纪检监察全面派驻制度。纪检监察派驻伴随着中国共产党党建尤其是纪律建设的发展，在不同历史时期呈现出相异的表象和特征。根据2018年我国实施的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的规定，监察委有权向同级党的机关、国家机关与国有企业等符合法定条件的区域、单位派驻监察机构、监察专员*2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，第十二条规定“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。”。此时，作为党内监督、国家监察制度体系的重要组成部分，纪检监察派驻制度成为党内监督、国家监察全覆盖的重要举措，二者在纪委和监察委合署办公框架下，实现了执政党和国家之间的党内法规与国家法律层面的有效衔接。回顾建党以来纪检监察派驻制度的历史发展状况，其领导体制从一元领导到双重领导一个为主；组织形式从单一派驻到全面派驻；职能由综合全面到聚焦主责主业；责任承担由双重负责到单一负责等，这些方面决定了各时期纪检监察派驻制度的历史角色和阶段性发展方向。从某种程度上讲，纪检监察派驻制度的发展关乎党的纪律建设实效，因此从派驻主体人员设置、职能分工、责任承担等探索派驻制度权力配置、组织建设、领导体制、法律效果等方面的发展规律，对新时期党的纪律建设、加强党内监督、构建制度反腐都有着重要意义。

一、中国共产党纪检监察派驻制度的历史发展

自1921年到2018年，党的历史上共召开19次全国党员代表大会，其中除党的一大制定党纲、二大制定党章外，历次党代会均对党章进行修改，共有17次。涉及党组织派出、纪律监督机关派驻方面的修改共有5次，占修改总次数的29.4%。由此可见，纪检监察派驻制度在党章内容中的重要地位，凸显了党对自我监督的重视和监督方式的探索。

(一)党组织纪检监察派驻制度的发展过程

中国共产党建立97年来，非常重视纪检监察工作，把纪委监督的组织制度建设作为重点，结合每个时期党的革命和建设实际需要，以全国党代会的历次《党章》为载体，探究纪检监察派驻的历史沿革，聚集党内监督，研究、探索党组织纪检监察派驻制度发展的历史逻辑。

从派驻发展历史来看，1921年党的一大《党纲》对纪律方面并未涉及具体内容，与纪检监察相关的派驻制度也未涉及。在1922年党的二大《党章》中，则涉及了 “中央派员”问题，但这一规定并不是纪检监察派驻方面的规定。在1922年《党章》中，规定了直接隶属于中央的派员在无执行委员会区域有权直接召集组织该区域执行委员会。这是党的历史上首次以党章形式确立中央派员制度。但由于建党时间较短，党内法规还不够完善，因此并未将中央派员制度列入“党的纪律”一章之中，也没有将中央派员制度与党的纪律联系起来看待，主要是因为在当时的特殊历史时期，中央派员工作仍然是总体性的，而不是党的纪律建设的专门之需要。在当时，按照《党章》要求，中央“派员”不仅有权召集所派驻的党组织会议，也有权对违纪或工作不力的党组织、党员执行党的纪律。在大革命时期，党中央派员曾针对地区党组织工作不力向中央汇报要求撤换党组织负责人*关于中央派员代表中央执行党纪的事例，为“1926年10月，北伐军占领武汉，中央特派员张国焘认为鄂区党务仍涣散，不能应付新局面，要求撤换鄂区书记”参见中央档案馆编.中共中央文件选集(第2册)[M].北京：中共中央党校出版社，1989：第412页.。

之后，党的三大、四大《党章》都保留了中央派员的规定。面对党员数量增多的现实，中共五大对《党章》作了全面修改，但仍保留并完善了中央派员的规定，并对省、市、区党的各级委员会全面实施派员措施*涉及中央全面派员方面的规定是“各省有两个市或县委员会以上，中央委员会认为有组织省委员会之必要时，即派员到该省召集省代表大会”“各市或县有两个区委员会以上或有五个支部以上经省委员会之认可，并派员至该市或县召集市或县代表大会。”“凡在一区内有两个支部以上，市或县委员会认为必要时得派员赴该区召集党员大会。”参见中共五大修改的《党章》。。同时，作为党内专门监督机关的中央监察委员会在党中央一级也首次设立。党内监督机关的专门化为以后纪检监察派驻制度的发展奠定了机构载体方面的基础。1928年，党的六大在共产国际指导下重新修订了《党章》，首次提出“特派员”的规定，同时也明确了“特派员”向派出机关负责制度，除保留中央派员制度外，全面取消省、市、区派员规定*对于中央对特派员的规定和以审查委员会替代委员会方面的规定为“中央委员会......在数省范围内成立中央执行局或中央特派员。中央执行局和中央特派员由中央委员会指定之，并只对中央委员会负责。”作为党内监督专门机关的中央监察委员会旋即被取消，取而代之成立的审查委员会，其职责仅是“监督各级党部之财政”。对于违反党纪的查处交由“特别委员会以预先审查”。参见中共六大修改的《党章》。。1945年，党的七大在总结中国革命经验中党的领导基础上，对《党章》进行全面修改，取消特派员制度，首次作出党组织派出机构方面的规定，并成立从中央到地方的监察机关负责党内监督*针对恢复并设立党内监督专门机关和领导方式方面规定“为便于指导各地方党的工作，中央委员会按情况之需要，在数省或几个边区范围内，得成立中央局与中央分局。中央局与中央分局为中央代表机关，由中央指定，并对中央负责。”参见中共七大修改的党章。。比较党的五大《党章》内容，这次修改的《党章》不仅恢复成立专门的党内监督机关，还明确成立中央和地方纪检监察专门机关，即中央和地方监察委员会，受同级党的委员会指导，对违纪的党员决定或撤销处分，并受理党员的控诉。党的九大、十大《党章》中对党组织“设立办事机构，或者派出自己的代表机关”方面予以明确规定，但在特殊历史条件下，该制度未能真正有效履行党内监督职能。

1982年党的十二大继承了党的十一大“县和县以上各级党委必要时可以派出自己的代表机关”内容的规定。但值得注意的是，党的十二大首次对党的纪律检查机关作出规定，并明确双重领导体制、组织结构及产生方式等。可以说，党的十二大《党章》关于纪律检查体制的规定，成为指导之后30年直至党的十八大党内监督发展新形势的框架基础*中共十二大对《党章》的修改具有深远的历史意义，其中关于成立党内专门监督机构和确立领导方式方面的规定也比较具体。“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。”参见中共十二大修改的《党章》。。派驻纪律检查员或派驻纪律检查组的“双派”模式突破了纪检监察派驻历史上派员或派机构的“单派”模式，从制度设计上谋划发挥派的权威和实效。

党的十八大以来，党中央高度重视纪检监察派驻制度改革，其中对领导体制、派驻方式、工作程序、法律责任等方面在总结历史经验基础上，结合新时期党风廉政建设和反腐败任务，制定了纪检监察派驻机构改革的路线图*2013年11月，中共召开十八届三中全会，其内容涉及对纪检监察派驻制度作出改革具体部署：“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。”参见党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》。。2014年，《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》出台，该规定成为纪检监察全面派驻的“指南针”。2015年，中央纪委向中央和国家机关新增设了7家派驻机构。这次纪检监察派驻在新时期纪检监察体制改革过程中迈出了有力的一步，拉开了纪检监察全面派驻的序幕。2016年，党内监督实现了对中央一级党的机关和国家机关纪检监察全覆盖，纪检监察派驻制度成为党风廉政建设和反腐败斗争的关键举措*关于中央纪委向中央一级党和国家机关全面派驻纪检机构的实现，“中央纪委共设置47家派驻机构，其中，综合派驻27家、单独派驻20家，实现对139家中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖。”数据来源：中纪委网站.中央批准中央纪委对中央一级党和国家机关派驻纪检机构全覆盖[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/2016-01/05/c_128598038.htm.最后访问日期：2018．05．13.。2017年党的十九大召开，纪检监察全面派驻制度写入《党章》，对党内监督专门机关全面派驻纪检组在领导方式和工作方式等方面都做出了原则性规定*新《党章》规定“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。纪律检查组组长参加驻在部门党的领导组织的有关会议。他们的工作必须受到该机关党的领导组织的支持。”参见党的十九大修改的《党章》。。

(二)中国共产党纪检监察派驻制度发展的基本经验

一是纪检监察派驻机构领导主体明晰化。党的纪检监察派驻最初延续了党组织派员制度的领导模式，党内监督机关专门化后，纪检监察派驻的领导模式从“一元领导”、“领导+指导”、“双重领导一个为主”不断发展。“一元领导”模式，是最初中共二大对派员规定中体现出的直接对派出党组织负责的领导体制，派出党组织是派员的唯一领导机关。派员代表派出党组织对授权事项进行履职，其中涵盖着执行党纪方面的内容，也就是说派员可以代表党组织直接作出党纪处分建议并上报批准，其履职行为仅对派出机关(党组织)负责*关于纪检监察派驻制度最早采取“一元领导”模式的规定是“中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院各部门，由中央监察委员会直接领导，各地在必要时也可照此办理”。参加1962年党的八届十中全会作出《关于加强党的监察机关的决定》。。 “领导+指导”模式，是由纪检机关派驻的纪律检查组或检查员，在派出机关直接领导和驻在部门党的领导组织指导下进行工作。“双重领导一个为主”模式，是在纪检机关和监察机关合署办公以后，纪检机关、监察机关和所驻在党组织对派驻的纪检监察机构实行双重领导，但以纪检机关、监察机关为主负责领导纪检监察业务。自党的十八大以来，全党统一认识，加强党风廉政建设和反腐败斗争，从中国共产党全面实施纪检监察派驻的具体实践来看，派驻纪检组仍采取一元领导模式，即只对派出党组织负责，突出派出党组织的权威。

二是纪检监察派驻主体产生科学化。受领导模式的影响，纪检监察派驻机构负责人的产生会成为不同领导机关利益博弈点。因此，2004年《关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》出台，该文件仅对纪检监察派驻机构负责人产生方式作出具体规定*2004年出台的文件关于纪检监察派驻机构人事方面内容仅涉及其负责人的产生方式，“将派驻机构由中央纪委、监察部与驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导。派驻纪检组组长一般不从驻在部门产生。”参见《关于对中央纪委、监察部派驻机构实施统一管理的实施意见》，2004年。。然而，由于未能从派驻机构人员选拔、工资待遇与职务晋升等方面实际问题入手，派驻机构人员依然无法摆脱驻在单位的诸多影响。2012年以来，纪检监察派驻从试点地区到全方位实施，将派驻机构负责人、一般组成人员组织关系、工资、绩效考核等全部纳入派出机关管理，相关费用在派出机关统一纳入财政预算。这一有力措施不仅为曾经的纪检监察派驻主体履职尽责束手无策“松绑”，也释放了纪检监察派驻机构人员履职积极性，在一定意义上看，促进了对派驻机构监督权和驻在单位领导权“同体监督”问题的解决。

三是纪检监察派驻机构履职角色定位化。受“双重领导，一个为主”的领导模式影响*关于纪检监察机构“双重领导，一个为主”的领导模式，在中央文件中予以明确“中央纪委、监察部派驻机构是中央纪委、监察部的组成部分，受中央纪委、监察部和驻在部门党组 (党委) 、行政的双重领导，以中央纪委、监察部领导为主”。参见《关于加强中央纪委、监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，2000 年.，再加上纪检监察派出机关领导力度不够，造成了纪检监察派驻机构与驻在单位党组织在监督与被监督关系上存在一定的实践困境，甚至在实际工作中形成了以驻在部门党组织领导纪检监察派驻机构为主的局面。纪检监察派驻机构领导关系的严重错位为纪检监察派驻机构监督力弱化埋下了历史难题，监督权的政治效果、法律效果和社会效果收效甚微。纪检监察派驻机构的领导管理体制改革迫在眉睫。2001年的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》和2002年中央纪委召开的关于派出机构统一管理试点工作会议，针对以纪检监察机关实行统一管理为核心，明确对纪检监察体制的改革和完善。同时，对纪检监察派驻机构统一领导模式改革进行有效探索。尤其是党的十八大以来，纪检监察工作转思想、转职能、转作风“三转”落地生根，放弃除纪检监察业务外其他行业业务性工作，促使纪检监察派驻机构角色归位，真正履行监督义务。

四是纪检监察派驻机构监督能力不断提高。考虑到纪检监察派驻制度历史上纪检监察派驻机构在实践中领导模式不清这一难题，党的十二大对此进行了有益探索，明确纪检监察派驻机构实行“双重领导”，并赋予其参加驻在单位党组织的有关会议的列席权，其日常监督工作也应该得到驻在单位党组织的支持*纪检监察派驻制度领导模式的探索和工作方式的改善的规定为“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”，“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。纪律检查组组长或纪律检查员可以列席该机关党的领导组织的有关会议。他们的工作必须受到该机关党的领导组织的支持。” 参见党的十二大修订的《党章》规定。。在纪检监察全面派驻制度改革推动下，党的十九大《党章》完善了纪检监察派驻方式和监督形式。纪检监察派驻方式对符合法定条件的单位和行业由“可以”派驻改为“全面”派驻；纪检监察派驻机构对驻在单位党的领导组织相关会议的监督形式由“可以列席”改为“参加”(应理解为应当之义)。同时延续了纪检监察派驻机构日常工作“必须”受到驻在单位党领导组织的支持*关于新时期纪检监察全面派驻制度完善“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。纪律检查组组长参加驻在部门党的领导组织的有关会议。他们的工作必须受到该机关党的领导组织的支持。” 参见党的十九大修订的《党章》。。纪检监察派驻机构在驻在单位的地位发生“质”的变化，监督效果明显提升。十八大以来，中央纪委立案审查中管干部240人，给予纪律处分的中管干部223人，移送司法机关105人。[1]

(三)中国共产党纪检监察派驻的理论阐释

法治作为现代国家社会治理方式的重要特征之一，我国在全面深化改革和全面实现现代化历史进程中，必然要求中国共产党依法执政、依法治国，运用法治思维理解党内监督发展新阶段特征，运用法治方式阐释党内监督新时期内涵。在我国法治体系建设的不同阶段，必须不遗余力地贯彻中国特色社会主义法治理念，建立健全党内法规体系。纪检监察派驻制度作为党依法执政、依法治国的关键一环，其法治化发展必然是法治中国建设的重要组成部分。

纪检监察派驻制度的法治化正是以社会主义法治理念为引领，加强党领导依法治国的反腐败制度建设。把纪检监察派驻制度放在整个纪检监察体制改革中甚至是国家权力运行体系中进行思考，总结运动反腐、权力反腐的经验教训，探索创新制度反腐的权力运行结构机制，是完善党和国家反腐制度创新的一项重要目标和任务。

首先，从社会学视角看，腐败是一种社会现象，这种复杂的社会现象产生的直接原因是社会性资源稀缺，而核心问题是缺少制度约束。以治本的思路推进反腐败的核心是完善制度约束。从这一意义上讲，反腐败的途径无论是靠他律(法治)还是靠自律(德治)，都要加强法制的建立与完善和法治思维的培养。纪检监察派驻制度作为党和国家反腐机制重要组成部分，具备审查、调查与教育、引导的社会功能，其制度化发展就是要加强对公权力的约束，以制度化的形式实现防止腐败的目的。

其次，从政治学视角看，腐败在一定层面上与政治具有密切联系，它在政治学中被看作权力的异化。无论是柏拉图的《理想国》还是亚里士多德的《政治学》，从畅想没有腐败的城邦到因腐败而变形的三种异体政体都认为腐败关乎政体。纪检监察派驻制度本质上具有政治属性，“国家监察委员会不是行政机关，也不是司法机关，它是政治机关”。纪检监察派驻监督权的政治属性必然要求其在政治权结构框架内运行。

再次，从马克思主义政党学说视角看，马克思主义政党反腐败经验教训，对中共领导建立反腐败党内监督与国家监察体制研究和实践具有重要的现实指导意义。马克思曾提出“防止公仆变主人”的命题。[2]以列宁为首的布尔什维克作为第一个社会主义国家执政党，对如何加强党内监督作了许多卓有建树的理论构建和实践探索。列宁的党内监督思想倡导“民主集中制”；建立专门党内监督机构并强调监察机关独立性与权威性；严肃政治生活和维护法制统一。列宁党风廉政建设以加强制度建设为思想核心内容，构建制度反腐体系，其内容涵盖了干部管理、惩治贪污受贿立法、党内监察及人民群众监督等方面*周尚文等对列宁的党内监督和国家监察思想进行梳理、总结，并提出较具有建设性意见。详见苏共执政模式研究[M].上海：上海人民出版社，2010.。新时期党内监督机构改革与国家监察体制改革同步进行过程中，加强反腐倡廉制度建设，尤其是加强具有预防和惩治功能的纪检监察派驻制度法治化建设本是依法治国题中之意。

最后，从法学视角看，规范化、程序化、制度化是法治化的标准和要求，法治型政党尤其是执政党要不断加强自身法治化建设，运用法治思维和法治方式开展党和国家的各项改革。党的十八大、十八届四中全会召开后，尤其是2018年《监察法》正式实施以来，党的纪律监督机关和国家监察机关合署办公，法律赋予其监督、调查、处置等权力，对于派驻机构除进行监督提出监察建议的授权较为明确外，调查、处置的授权较为模糊，具体可采取何种审查、调查措施，也未能有所体现。例如，江苏省纪委监察委在纪检监察体制改革过程中，率先对对全省的纪检监察派驻机构进行改革，将纪检监察派驻机构统一更名为派驻纪检监察组，履行纪检与监察两项职能。纪委监察委机关在内部机构设置上实行执纪监督和审查调查两种权力分设，分别以党内法规和监察法为履职依据，两类机构人员不重叠*新华日报对江苏省纪委监察委的纪检监察体制改革纪检监察派驻方面的通讯报道。《新华日报》第8版，2018年3月8日.。这符合中央提出的监督者不执法，执法者不监督，防止灯下黑的要求。但是，针对派驻机构审查权与调查权，如何构建履职制度框架法治化值得深入思考。

二、中国共产党纪检监察派驻制度面临的现实问题

纪检监察派驻制度在创立初期和初步发展阶段，由于缺少对纪检监察派驻制度法治发展理念的引领，没有形成高度统一、科学谋划的发展机制，在中央和地方有些单位、行业领域纪检监察监督权具体实践上造成纪检监察派驻机构无法真正发挥监督职能的严重后果，对驻在单位以党组织领导班子“一把手”为中心及领导班子其他组成成员监督力度不够的状况十分突出。目前，纪检监察派驻制度改革进入实质攻坚阶段，此状况在一定范围内得到改善，但在一些单位尤其是基层财政吃紧情形下，纪检监察派驻机构人员人事关系、工资待遇、办公经费等各方面保障难以全部实现。随着党风廉政建设和巩固反腐败成果进程不断深入，新《党章》的修改和《监察法》的实施，关于纪检监察派驻制度的规定内容较宽泛、多为原则性规定，在一定程度上造成授权不明、履职不清、责任不明的情形。

(一)纪检监察派驻依据模糊

纪检监察派驻制度的初衷是全面监督公权力，不留监督死角，那么派驻方式是一个单位一派的“点”派驻还是“面”派出？还是“点”与“面”相结合？从实践看是以“点”与“面”相结合方式实施派驻。国家机关和企事业单位的派驻依据依被监察单位行业性质、行政级别、单位公职人员数量划分，但从中央到地方缺少统一的原则性规定，在目前派驻机构领导体制下，纪检监察机关上级与下级之间开展工作指导会造成“点”“面”重合。同时，纪检派驻机构和所联系的单位内部负责监察事项的监察部门关系未予以明确，派驻机构对联系单位的监察内设机构是领导关系还是业务指导关系，是合作关系还是监督与被监督的关系尚待解决。

(二)纪检监察监督对象基数陡增

监察体制改革后，按照监察法草案的规定看，监察由原行政监察法中“国家工作人员”扩大到《监察法》中六类“依法履行公职的人员”。如国家监察体制改革试点省份的监察机构成立后，“北京市监察对象达到99.7万人，较改革前增加78.7万人；山西省监察对象达到131.5万人，较改革前增加53万人；浙江省监察对象达到70.1万人，较改革前增加31.8万人。”*纪检监察对象基数陡增，同时带来的监督实效的问题不得不予以考虑。参见：新华网网站.积极探索实践，形成宝贵经验，国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/legal/2017-11/05/c_1121908387.htm.最后访问日期：2018．05．16.监察对象基数的骤然扩大，如何科学分流、避免监察权乏力值得商榷。

(三)纪检监察派驻人员履职素质全口径化

针对监察派驻机构所履行的监督、执纪、问责，监察、调查、处置的全效职能，其人员的业务素质要求也应该全方位匹配。监察体制改革试点地区，监察委具有监督调查处置权力，但其内部设置的党风政风监督室、执纪监督室、审查调查室等内设机构是分享上述权力，工作中互相配合。而对于派驻机构，在监察法未能明确授权范围前提下，参考目前全国各地区工作实际，监察派驻机构同时具备上述权力。由此可见，对监察派驻人员的政治和业务能力、素质要求更加严格。怎样选择合适人员能够切实履行好职责，真正发挥监察派驻的实效，这是一个不得不解决的瓶颈问题。

(四)纪检监察派驻机构权限不明

据中纪委派驻中央外办纪检监察机构消息称，纪检监察派驻机构依据党内法规与国家法律等有关规定对中共中央对外联络部四局原局长曹某严重违纪问题立案审查。经纪律审查后，认定曹某严重违纪并存在涉嫌犯罪问题，在党纪范围内给予曹某开除党籍处分、取消其退休待遇、收缴其违纪所得；同时交由有关部门依法对其采取留置措施，调查其涉嫌犯罪问题和线索。从这个案例中我们可以看出，中央外办纪检组作为纪检监察派驻机构，在查办所辖领域党员领导干部违纪、违法问题过程中，将涉嫌犯罪问题也已一并查处，但在处理上又将该案的涉嫌犯罪问题交由有关部门继续调查，并由有关部门采取留置措施。这样看来，纪检监察派驻机构是不具备查处涉嫌犯罪案件调查权，也无权采取留置措施，那么，纪检监察派驻机构的调查、审查权权限边界及相关程序安排和制度设计亟需法定化。

(五)纪检监察派驻机构被监督力度不够

监督者由谁来监督、以何种方式被监督、监督实效如何一直是党内监督研究的课题。“监督主体(包括监督机关和监督人员)在行使监督权和实施监督行为过程中，滥用监督权或不履行、不认真履行以及消极履行监督义务，完全有可能造成或通过监督对象间接造成国家财产和人民利益的损害或重大损害。”[3](PP248 -249)面对纪检监察派驻机构人员如何承担违纪、违法与职务犯罪的责任的问题应做系统化考虑。本质上，纪检监察派驻机构是纪委、监委的派出机构，是纪委、监委的组成部门，但又有别于纪委、监委其他内设机构，纪委、监委人员违纪、违法和职务犯罪应该按照干部管理权限来确定是由上级机关办理还是由本级机关办理。然而，作为纪委、监委的派出机构，纪检监察派驻组织与人员发生不为、乱为、失为等情形，又该依据何种管辖权限办理。根据《派驻机构干部管理办法》规定，派驻机构的负责人是派出单位的中层干部，同时也是驻在单位的领导班子成员，驻在单位的党组织是否有对派驻机构负责人的监督管理权限？如有，该监督权又该如何实施？对于派出机关理应对纪检监察派驻机构负责人进行监督管理，如不会涉及到上级单位监督管理情形，纪检监察派驻机构人员发生违纪、违法、犯罪等问题也就只有由本级审查、调查，也就是说派出单位审查、调查纪检监察派驻机构人员的违纪、违法或职务犯罪案件。这样一来，是否真正能够实现监督以及监督实效令人存疑。

(六)纪检监察派驻机构权责不清

基层纪检监察派驻机构在驻在单位仍存在协助分管业务部门的情形，不仅分散纪检监察派驻机构履行监察职能，还导致角色错位，监督者又是实践者，既是运动员又是裁判员，监督效果可想而知。由于纪检监察派驻机构负责人是驻在单位党委(组)的组成人员，作为“下级”，那么势必会影响到其对驻在单位“上级”即党组织负责人和“同级”即党组织其他组成人员的日常监督。这种互相监督的方式不但不利于纪检监察派驻机构充分发挥监督职能，又容易形成“互不打扰”的关系。

三、中国共产党纪检监察派驻制度完善的理论思考

近年来，纪检体制改革和国家监察体制改革同步进行、不断推进，监察权从原行政权独立出来，与行政权、审判权、检察权平行，成为共置于人大立法权下的“四权分工模式”，国家权力框架结构的科学化促使作为党内监督和国家监察的重要组成部分的纪检监察派驻制度向着规范化、制度化、法治化方向发展，纪检监察派驻与巡视、监察一同构成全覆盖的统一监督制度格局，符合“全覆盖、无死角、零容忍”新反腐要求，形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的长效机制。“反腐败没有药到病除的良方，需要一点一滴的改造，在社会机构中不断增加透明和制衡两种精神”。[4]随着党内监督发展水平不断提高，纪检监察派驻制度的发展与完善，某一程度上讲，是新时代我国民主政治体制改革的成果。

(一) 强化纪检监察派驻主体法治化思维

习近平在中纪委十八届二次全会上指出，“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”[5]党领导国家监察体制改革和党内监督发展到新阶段，必然体现出依法执政和依法治国的时代性，纪检监察派驻制度实践路径法治化正是法治型政党建设的必然要求。通过教育、引导方式培育纪检监察派驻人员的法治理念，运用法治思维和法治方式履职尽责，不仅是中国共产党依法执政的法治精神体现，更是党依法治国的题中之义。

(二) 明确纪检监察派驻主体法定职权

纪检监察派驻机构作为国家有权机关，应该遵循“法无授权即禁止”的权能法定原则。美国开国元勋杰斐逊曾说“没有一种权力可能超出其法律限制而不受其他权力的制约和约束。”[3](P249)授权范围法定，是纪检监察派驻机构依法履职的前提和基础，也是法治精神的体现。一是明确授权类型。纪检监察机关具有党风廉政建设的监督权、执纪审查权和监察权，只有明确纪检监察派驻机构的授权类型，才能做到有法可依。二是明确授权范围。授权范围对纪检监察派驻机构依法履职过程中的职权边界清晰化，方可有效防止纪检监察派驻机构权力滥用。三是明确审查调查措施。依据《党章》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》《监察法》等相关党内法规和法律规定，纪检监察机关具有十余种涉及被审查调查人的财产、职务、人身方面审查、调查措施，纪检监察派驻机构作为派出机关，应该在法律明确授予享受的措施范围内活动。合署办公履职所依据的是党内法规和国家法律。十九大《党章》规定：“党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责。”对纪委派驻纪检组履职规定“纪委派驻纪检组对派出机关负责”，发现问题后有及时报告、调查处置、提出建议等执纪权。《监察法》赋予监察委员依法履行监督、调查、处置职责，并赋予监察派驻机构根据授权，依法进行监督，提出监察建议，依法进行调查、处置等执法权。因此，纪检监察派驻机构在法定授权范围内开展调查、处置等权力以及行使监督权的方式、程序等需要进一步明确。

(三) 明晰纪检监察派驻机构监察对象

按照党内法规和国家法律的规定，纪检监察派驻机构纪检监察对象可以分为三类：一是《党章》中所规定的纪检监察派驻机构驻在单位领导班子及其成员和一般领导干部；二是依据《监察法》规定的调查对象纳入自身监察范围*国家监察立法后，监察对象法定化，人员范围包括公务员及参公管理人员、依法授权或受委托从事公务人员、国有企业管理人员；街道、村的基层群众性自治组织中从事管理的人员、其他依法履行公职的人员。参见《监察法》第十五条。；三是依据授权对有管理权限履行公职人员进行监察。目前，此三类人员都属于纪检监察派驻机构的管理对象，但是不难看出，“其他领导干部”、“按照管理权限”等都是原则性规定，纪检监察派驻机构对所管辖的对象范围，还没有形成完善的法律细则予以明确。因此，纪检监察派驻制度作为党内监督重要制度之一，应在党内法规和国家法律层面对纪检监察派驻机构的监察对象范围予以明确。

(四) 加强对纪检监察派驻机构的监督

邓小平曾经指出：“权力失去监督是决策失误和权力腐败的根源。”因此，任何一种权力的有效运行都需要完善的监督机制予以保障。派出机关应当加强对派驻纪检组工作的领导，定期约谈被监督单位党组织主要负责人、派驻纪检组组长，督促其落实管党治党责任。

派驻纪检组应当带着实际情况和具体问题，定期向派出机关汇报工作，至少每半年会同被监督单位党组织专题研究一次党风廉政建设和反腐败工作。”当前纪检监察体制改革后，按照党和国家机关属性和行业管理特性等，参考纪检监察工作对象基数，纪检监察派驻机构相对固定的联系某些单位和行业，在此基础上应探索定期和不定期的交叉、调整所联系的行业和单位，避免监督者与被监督者形成利益输送的“朋友圈”，造成纪检监察派驻监督实效的“打折”。

(五) 制定科学的纪检监察派驻机构监督责任清单

阿克顿说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[6](P342)在法治背景下，任何一种权力都不可能置身于被监督之外，尤其是监督权的运行，更需要制度化的监督体制对其予以规划化。《党内监督条例》规定“党内监督没有禁区，没有例外。信任不能代替监督……有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。”“对能发现的问题没有发现是失职，发现问题不报告、不处置是渎职，都必须严肃问责。”建立、健全符合实际的纪检监察派驻机构监督责任清单制度，责任清晰、公开，能够有效促进纪检监察派驻机构的履职尽责，督促其“在其位谋其政”。同时，也为纪检监察派驻机构责任承担提供了法定依据。

总之，党的十八大以来强化纪检监察派驻制度改革深入推进，实现了纪检监察全面派驻，纪检监察监督职能深度融合，实现“监督、执纪、问责”全方位实施。纪检监察派驻制度法治化发展对党的纪律检查体制改革与国家监察体制改革有着举足轻重的作用。新时代发展时期，应该不断深化对纪检监察派驻制度在机构设置、运行模式、责任承担、法律效果等方面的法治理论研究探索，为纪检监察长效机制的建立、健全与完善提供科学的理论支撑。

参 考 文 献

[1]王岐山.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告[C].2017．01．08．

[2]朱峻峰.马克思列宁主义关于防止“公仆”变“主人”的重要思想[J].毛泽东邓小平理论研究,2012(7).

[3]张建明.党内监督机制研究[M].北京:光明日报出版社,2008.

[4]潘岳. “透明国际”十五年[J].世界文化，2018(1).

[5]郑东风.反对腐败要靠法治深化[J].廉政瞭望(上半月),2016(1).

[6][英]约翰·阿克顿.自由与权力 [M].北京：商务印书馆，2001.