量化生态服务价值：自然生态监管制度总体设计的基础

□ 张劲松

党的十九大报告中明确指出：“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”[1](P52)为加强生态监管，十九大报告要求成立自然生态监管的相关国家机构，这个机构职能确立的基础是对自然生态监管制度做总体设计。当前，影响自然生态监管制度完善的主要因素是对自然环境的生态服务缺少全面准确的量化及其正确运用。量化生态服务价值对加强生态文明建设的总体制度设计非常迫切。

一、中国生态服务价值的研究及其指向

生态服务的研究源于西方国家，一般认为Costanza等1997年在《自然》杂志上发表的“全球生态系统提供的服务和自然资源之价值”一文，是对生态系统服务价值最早进行研究的论文。[2]可见，生态服务价值的研究及生态服务市场化，在全球范围内也只是一个新鲜事物。

中国生态服务的研究紧跟世界性的研究，Costanza等在《自然》上发表生态服务价值研究的当年，许国平将该文编译发表在了《世界科学》上。1998年12月张庆费在《江苏林业科技》中《城市森林建设的意义和途径探讨》一文中摘要：“城市森林是城市生命支持系统的主体，具有最大的生态服务功能，能提高城市国有生态资产，减少绿地养护管理成本，丰富城市景观。”1999年10月欧阳志云等人在《应用生态学报》上发表的《生态系统服务功能及其生态经济价值评价》一文，是生态系统服务中国研究的标志性成果，该文在中国知网上显示的引用率达1898次。

2011年，杨兆平等在《基于文献分析的中国生态服务研究》一文以1999—2010年间中国学者在中国学术期刊网络出版总库收录期刊上发表的727篇生态服务研究论文为统计数据，做了生态服务的文献综述：这些文献“探讨了中国生态服务内涵与分类、生态服务评估、人类活动和自然干扰对生态服务的影响及生态服务应用实践的研究现状，分析表明未来研究的重点将包括生态服务的尺度效应、多情景动态模拟、生态服务评价的规范化和生态服务对人类活动的响应4个方面。”[3]

近几年中国生态服务研究越来越重视生态服务价值。近几年学术界的主要研究领域分布非常广，对不同地区、不同海拔、不同类型的生态系统服务功能做了大量的前期研究和数据收集，为中国生态服务价值的理论与实践做好了充分的学术积累。一些研究方法也得到了学术界的广泛认同，如谢高地所做的“中国生态系统单位面积生态服务价值当量”被学者引用甚至数据被不断修正并臻至完备。

当前研究正从理论日益指向实践，尤其是指向为政府提供政策决策服务。

其一，理论研究指向提供生态服务方有受偿意愿。近10年来全国性的生态文明建设，自然生态保护进展很快，无论是出于自愿，还是出于上级压力，一些地方政府在退耕还林、退牧还草等生态建设过程中，不得不要与于各类提供生态服务方打交道，生态服务供给方的受偿意愿直接关系到地方政府生态保护政策的落实。因此，许多学者适应地方政府的需求，对生态服务提供方的受偿意愿，做了深入的数理分析，并以此为地方政府的生态文明建设提供决策参考。生态服务价值的研究与受偿方意愿挂起了钩，生态服务价值研究也指出为地方政府决策服务。

其二，理论研究指向生态服务功能价值的评估及市场化的可能。在林业部《森林生态系统服务功能评估规范》出台之后，全国各地政府试图对提供生态服务的各类林地的保护或修复工程的服务功能价值评估，并在此基础上实现生态资本投入后的利润回收。这一需要大大促进了学术界的研究，高原林地、砒砂岩区沙棘林地、湿地资源价值、果树林地、大江大湖环河(湖)带等各类生态服务价值的评估均有研究，这些研究成果指向为政府决策服务。

其三，理论研究指向生态服务价值量化的影响因素及试图提出解决方案。生态服务的公共产品属性，导致生态服务价值量化困难。在党的十七大、十八大之后，全国各地都重视生态建设的背景下，“搭便车”受到了抑制。许多地方自愿地为江河上游提供服务的跨行政区提供生态服务地区支付生态补偿，实践在推动理论，理论研究者关注了生态服务量化的困难所在，并为政府提出了一些建议。理论方与实践方的互动，使双方都在共同进步。

二、自然生态监管制度总体设计基于生态服务价值的量化

党的十九大报告提出“坚持人与自然和谐共生”：“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策”。[1](PP23-24)自然生态监管机构的顶层制度设计也在进行中，从总体设计生态文明建设制度的角度来看，自然生态监管制度离不开生态服务的量化。

(一)统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，基于生态服务价值量化

“人们越来越深刻地认识到，高速的经济发展是以生态资产的巨量耗损、生态环境的严重破坏为代价换来的，并且从长远利益来看，生态环境破坏所造成的损失远远超过经济发展所带来的利益。”[4]国家作为自然资产所有者，在推进经济高速发展与自然资源和谐共生中，需要担当起环境保护之责，这也是自然生态监管机构成立的充分理由。

环境和自然资源的公共物品属性，“要解决环境与资源领域的外部性问题，需要依靠政府的更多更积极的干预，但要真正有效地解决仍有相当大的困难。”[5](译者序)其中，最大的困难就是如何量化自然资源及其服务价值，自然资源的所有者要知道自己有多少“家底”以及这些“家底”对社会的服务价值。十九大再次强调绿水青山就是金山银山，这是一个形象的说法，祖国各地的绿水青山为我们提供了生存和发展的条件，我们就对绿水青山的生态服务价值有一个真切的量化的数据来描述，官员离任生态审计就是基于此。

自然资源的所有者还必须清楚，发展过程中对自然资源的损耗和破坏的量化数据。这是其行使职能的前提。自然生态监管机构不仅要清楚现有的生态服务价值是多少，还需要清楚生态服务价值的变化情况，尤其要清楚自然资源因人为原因破坏的量化数据，这些数据是自然生态监管机构行使职责的依据，不论是对破坏人实施处罚，还是对环境破坏的生态补偿，都需要这些数据做依据。

(二)统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，基于生态服务价值量化

十九大报告强调“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，[1](P52)这些国土空间布局和用途管制工作职责的行使，将导致许多地区为自然生态保护做出巨大的牺牲，尤其是这些地区可能需要“牺牲”最容易增长GDP的工业、矿业生产。比如，青海在三江源生态保护国家公园体制机制的建设中，就自断其“臂”，果断停止国家公园内的一切采矿业，并果断推行退牧还草、外迁集中安置牧民等政策措施。

国家自然生态监管机构行使空间用途管制职责，就需要科学的量化工具，具体衡量管制区域为生态服务做出了“多少”牺牲，更要明确这些区域为全国范围内提供了“多少”生态服务价值。我们的生态监管制度完善，需要有这些量化数据。跨域的生态补偿，因生态服务的公共产品属性，市场和社会都会出现失灵。只有在政府监管机构的主持下，根据生态服务价值的科学测算，才能确定生态服务提供者的应得“收益”，在此基础上，全国范围内跨域的生态补偿机制才能可能。

从生态保护修复职责来看，生态保护是需要投入“资本”的，不管是政府，还是社会、市场，在投入“资本”的过程中，需要有资本投入的相关回报。绿水青山就是“金山银山”不是一句口号，需要对投入资本“生产”绿水青山的主体，量化其含“金”含“银”的数量，这是其市场化的前提。自然生态监管机构要为这些投入主体建立一套资本回收的体制和机制。

(三)统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责，基于生态服务价值量化

“生态资产监管亟需生态资产评估技术方式与评估标准作为支撑。但生态资产评估和其他资产评估有所不同，常规的经济社会领域的资产评估核算方法难以照搬到生态资产核算评估中。”[4]城乡原有的宜居环境一旦被各类污染物污染后，其生态服务功能就会丧失，失去服务功能的生态环境需要做量化的评估，这样的评估数据是行政执法中对污染者进行罚收污染费用的依据。相应地，若对城乡已遭污染的区域进行生态治理和生态修复，其就重新具备了生态服务功能，其生态服务价值也需要进行量化，行政执法主体基于这些数据对治理环境者给予相应的补偿。

无论是对环境污染者的惩治，还是对污染治理者的补偿，自然生态监管机构都需要有生态服务价值的量化为依据。人们常常认为被严重污染的城乡土地会被废弃，但实际上并非如此。只要有正确的环境保护政策引导，市场力量就会参与到有效整治污染废地行业中，甚至将其建设成为风景宜人的公园或公共事业场所。所有这些，都基于生态服务的价值化、市场化，可以量化的生态服务，才能“换回”市场主体的生态“资本”投入的收益。

三、量化生态服务价值与自然生态监管制度总体设计的脱节

自然生态为人类提供了生态产品以及直接和间接的生态服务，生态服务具有典型的公共产品属性，它的价值很容易被人忽视。全面量化生态服务价值的研究较少，具有说服力的研究更少。生态服务的研究与自然生态监督制度结合脱节，在缺少生态服务量化研究的前提下，生态文明建设局限于政府单方面的投入，自然生态监管制度建设发展受阻。

(一)自然生态监管制度未能充分利用生态服务研究成果

“生态系统服务密切关系到人类的福祉，对其价值的准确评估可以为自然资源监管、干部离任审计、生态补偿政策的制订等提供依据。”[6]中国生态服务研究成果已经指向服务于政府决策，但是，当前正在建立中的自然生态监管制度未能充分利用这些成果。

首先，生态服务量化研究的基础理论尚不成熟，造成自然生态监管制度总体设计时无法引入该理论作为决策依据。生态服务价值进入理论研究领域不足20年时间，在这个较短的时间内，中国学术界未能做到完善基础理论，生态服务价值研究仍有许多空白需要填补；生态服务量化的成果不少，但有自主创新、解决基础理论问题的成果较少，因此在自然生态监管总体设计时还难以引入到决策中来。

其次，生态服务价值量化的数理方法尚不成熟、不一致，导致不同区域的评估个案没有可比性，也导致不同环境条件的生态服务价值评估结果也没有可比性，不同研究者的评估方法最终表现为自说自话，得到公认的方法较少，由此，方法未能形成标准化。缺少标准化的方法，实在难以引入自然生态监管制度的总体设计之中。

最后，中国现有生态服务价值量化的研究成果与现实中各地区间的补偿意愿或补偿能力脱节，生态服务量化研究的成果与提供生态服务者的投入关联度也不够，这与“谁投入，谁收益”“谁破坏，谁补偿”等基本的制度挂不上钩，这就使大量的研究成果只能束之高阁，生态监管制度总体设计时，无法直接运用这种成果。

(二)自然生态监管制度总体设计与生态服务价值量化脱节缘由

生态服务价值量化研究已经成为学术研究的重要知识增长点，但是研究成果仍未进入生态监管制度总体设计的范畴。制度的总体设计与生态服务价值理化脱节缘由如下：

1.生态服务量化成果的集成不足

近30年来，国内学术研究形成了一个基本学术路径：关注国外最新的研究成果，引入并验证中国实践，发现问题并试验中国式的论证方法，最后，创新出各种各样的中国研究成果。生态服务价值的研究，就是走了这样一条研究路径。

1997年Costanza等人在《自然》杂志发表的“全球生态系统提供的服务和自然资源之价值”论断，中国学术界立即捕捉了其研究价值并进行译介，很快生态系统服务价值评估原理及方法被中国学术界认同为具有科学意义的论述。在最近的20年内，这一领域的研究成了中国生态文明建设研究的一个全新的知识增长点，在中国知网上可以检索到以“生态服务”为主题的学术成果50959条。国外最前沿的研究成果，很快就助长了中国相关理论的研究。

当中国学者运用西方学者的理论和方法时，常常会发现与中国国情有着差异。此时，创新运用西方成果，并结合中国国情修正研究，又成为新的知识增长点。对Costanza等人成果不足的认知包括：“①耕地的生态服务价值单价被严重低估；②经济学界认为该生态服务价值体系主要反映欧美发达国家的经济水平，对中国这样的发展中国家来说，生态系统服务价值被估计得太高；③生态服务中的调节服务价值、支持服务价值是间接的，难以用货币直接衡量；④多项生态系统服务由于没有足够信息而没有被包括和评估”。[7]

在发现了西方学者研究成果在中国实践中的误差之后，中国学术很快创新地运用了当前的各种方法、技术进行修正研究。如SPOT5和资源02C卫星遥感数据的运用、地表履盖矢量数据、EGESV模型、生态服务价值空间网络化赋值方法等等，不断创新的研究方法，拓展了中国生态服务的几乎各个领域，从山、水、林、草、耕地，到高原、湖泊、平原，从城市到乡村，各个方面的生态服务价值得到了全面而深入的研究。

虽然生态服务量化成果很多，但是仍未能实现其指向，自然生态监管制度总体设计未能将这些成果引入。自然生态监管机构即将成立，而完美的可操作的生态服务量化成果缺乏。当前众多的研究成果，缺乏最后也是最关键的一步——成果集成。从不同角度研究、不同领域出来的成果，只有通过集成，汇集各门各派研究的优点，选择出一个最优的量化生态服务价值的方案，才能将成果研究的指向变成监管机构可用的操作方案与政策。没有实现集成，这是影响自然生态监管制度总体设计的生态服务量化重要因素。

2.生态服务量化理论的基础不足

首先，中国的生态监管制度必须坚持马克思主义，马克思主义的政治经济学对涉及经济管理问题的国家机构及其制度建设具有指导意义。生态服务价值是效用价值，马克思主义政治经济学理论侧重劳动价值，按照劳动价值理论去分析生态服务很少甚至无“价值”，因生态服务极少有人的“劳动”投入。而生态服务对国家、对人民有实实在在的“价值”，绿水青山就是实实在在的“金山银山”。它是“金”，它是“银”，它能带来我们的“美好生活”！新时期，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1](P11)我们需要美好生态，不平衡不充分的发展影响了良好生态服务的供给。因此，生态服务量化需要有理论创新，要根据中国国情的生态文明建设需要，创新地运用“效用价值”来分析中国生态建设中生态服务价值。

其次，生态服务价值评估理论的最初来源于西方学者在《自然》杂志上的论述，Costanza等人在该文介绍了其研究背景：“我们收集到了大量却又十分零碎的资料。在这里以一种特定的形式表达出来，可能会对生态学家、经济学家、政策制订者和一般公众有所帮助。”[2]作者介绍了理论产生基础的不足，这是一个客观存在，数据获取的来源不尽人意，却也无可厚非。加上，Costanza等人的理论分析建立在西方国家实践的基础上，其数据与中国数据之间存在着巨大的差异，中西之间的文化、经济、社会的差异在这些数据中或多或少地会体现出来，导致最终的结果出现非常大的误差。中国学者在运用西方理论分析中国生态服务国情时，发现其估值往往偏高，有的数据计算出来后，生态服务价值几乎就是“天文”数字，这样的数据在实践上难以运用，其结果是理论研究“高大上”，最终只能束之高阁。自然生态监管制度建设需要有指导意义的中国式生态服务量化理论，中国式理论的诞生还需要更大的突破勇气。

再次，生态服务具有公共物品属性，对公共物品的市场价值认定，历来就是理论界的难题。自然资源监管，重在保证自然的公共性，“迄今为止有关公害的规制，大都是为了避免周边环境受污染，对造成污染源的一些工厂，矿山的产业设备进行管理，并且把补偿作为主要目的。”[8](PP7-8)自然资源监管机构既要做好控制污染工作，又要做好投入生态治理修复环境的补偿工作。而生态服务作为公共物品，很容易被“搭便车”。目前对公共物品“搭便车”的行为，主要通过政府监管机构强制性地施行，生态系统所具有的服务价值也基本上由上级政府予以补偿。政府的财政收入是有限的，能用于生态服务价值补偿的财政支付更有限，因此，中国各地从事生态系统治理的资本投入往往不能从市场中获得回报，有限的政府补偿不足以匹配生态服务价值。

3.生态服务量化实践的动力不足

量化生态服务价值的最终目的是实现生态服务的受偿，但是在生态服务量化实践过程中，提供生态服务方的“服务”往往得不到相应的补偿，主要原因是补偿生态服务价值的受益方在实践中的动力不足。

一般来说，生态系统作为重要的资源其增值的基本途径是：“生态资源资产化；生态资产资本化；生态资本可交易化。其中，生态资源的确权是生态资产化的关键技术；生态资产价值化是生态资产资本化的关键技术；建立生态资产交易体系是生态资本可交易化的关键技术。”[4]生态服务量化的实践过程中，这三个方面的实践都存在着动力不足的问题。

当前，生态服务量化过程中，生态系统的服务价值如何成为“资本”，需要服务提供方对生态资源进行确权。当前的生态文明建设，尤其是提供生态服务的中西部生态脆弱地区的生态治理，重在建设和保护，重在把生态建设好，重建“金山银山”。其资本投入主要由政府承担，其中大多数地方政府一边重建设、一边从上级政府尤其是中央政府要资金支持。很少有地方政府在生态文明建设过程中，确认自己提供更好生态资源的“产权”，对于非常显著的生态建设成果，也未能下功夫做好量化的基础工作。生态资源的产权确权，需要做好长期的数据资料的收集，在建设上我们下了功夫，成果喜人，但是取得成果的形成过程、人力物力投入多少、生态良性转变的数据等等，大多必须做的基础性工作，还远未作为必要的工作去做。大多数地区生态文明建设实践的动力，源自中央与公众的压力，而不是主动地去实践提供自然资源及其服务，以获得更多的资本收益。当然，提供生态服务地区难以从市场中获益，也阻碍了其确权的积极性。

从生态资本价值化的实践过程来看，生态资产的价值进行评估核算后，生态资产具有了生态资本价值化的可能。当前，世界范围内的实践中，对生态资产的评估没有一个统一的、公认的体系。同时，生态资产评估核算需要有大量的长期的数据做支撑，如对森林、河流、湖泊、滩涂、湿地、草地等做长期的资源、环境、生态变化的数据收集，这样的生态建设的实践工作繁重且需要系统地进行。中国的生态文明建设实践，主要在最近的10年内才全面铺开，对生态资本价值化这项工作仅停留在理论研究阶段，全面的数据收集和评估仍处于初始阶段，全国性的、系统性的数据工作还没有开始进行。前期的实践基础工作具有较大的难度，且需要长时间的准备，从当前全国各地政府工作的重点来看，数据收集工作还没有纳入重点内容，接触到生态建设的具体单位和个人，既无能力、也无动力做这些前期的基础工作。

从生态资本可交易化的实践来看，各地区内，尤其在沿海发达地区，生态资本交易可以在当地政府的推动下进行。如，江苏和浙江的一些地级市，为了保护推动本地的绿色发展，对提供生态服务的区域全面地实行生态补偿，尤其具体到按种植水稻田(属于湿地)的面积精确地进行补偿。生态资产在这些区域转化成了生态资本，同时，对于生态资本又进行了量化，实现了生态资本的“交易”。当然这种交易是由当地政府“买单”的，若换成不同区域之间，这种生态资本的“交易”就很难进行。因为，不同地区都有“搭便车”、“肥水不流外人田”的冲动，明知生态文明建设是全国范围内都受益的工作，且其他地区的确从中得到了“好处”，但是，仍然很少有地区(政府)有较高的支付意愿，生态资本在全国范围内(或跨域)交易的市场尚未形成。

四、以量化生态服务价值实现自然生态监管制度总体设计的途径

根据党的十九大精神，对生态文明“作出理论分析和政策指导”是“重大时代课题”中的构成部分，自然生态监管机构即将成立，量化生态服务价值是实现其制度总体设计的重要途径。

(一)将生态服务价值评估纳入自然生态监管制度的总体设计

“像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”，[1](P24)这是自然生态监管机构的职责所在。为了落实自然监管机构的职责，在对自然生态监管制度作顶层设计时，必须将生态服务价值评估予以纳入。

首先，要在自然生态监管制度中确立生态服务价值的交易市场机制。在全球生态正在面临危机的大背景下，世界上许多国家的政府在其生态建设的顶层设计中都不忘建立自然生态监管制度。美国前总统在国会的讲演中说：“为了真正实现经济的变革，从气候变化的破坏中挽救地球，必须使绿色、可再生能源变成可以产生利益的能源。我将要求国会合作制订基于市场的碳管制，也即开设温室气体排放的交易市场。”[9](P117)在一些发达国家，生态监管制度越来越完善，生态服务的交易市场也正在不断发育，“目前，在以流域管理、森林碳汇和生物多样性保护为主要内容的国际生态服务市场中，森林碳汇市场十分活跃。其原因是森林与气候变化的关系日趋密切。由于《京都议定书》的生效，摧生了国际碳市场。”[10]国际碳市场为中国建立类似生态服务交易市场提供了参考，中西部地区现在所进行的生态服务的政府推动行动，若有了生态服务市场化，就可转化为人们的自觉，利益推动更具有长效性。

其次，要在自然生态监管制度中确立生态服务系统治理机制。自然生态监管制度顶层设计的目标要定在“统筹山水林田湖草系统治理”上，实行最严格的生态保护制度，这个保护制度中就包含着将“山水林田湖草系统治理”后所提供的生态服务并将服务价值化、市场化。自然生态的保护与市场化是一体两面，自然生态保护后的价值需要通过市场化得以实现。生态服务系统治理制度的确立，可以将保护生态与生态市场化有机地结合起来。当前，尤其要确立市场化也是保护重要手段的思想，因为生态服务价值可以通过市场交易，就可以吸引资本流入生态保护产业，就可以形成除政府之外企业、社会和公众共同参与的环境共治事业。

再次，要在自然生态监管制度中确立政府推进服务价值评估机制。“自然资源保护是指保存好那些值得保护的东西，它们包括建筑物、城镇风貌、矿产资源、自然景观、稀有动植物，还包括安逸的生活环境。实际上，可以说是任何有人文或自然价值而同时又面临经济发展威胁的东西。这一概念也通常指人们对土地、空气和水源污染的关注。严格地讲，环境保护是指恢复那些失去了原有纯净成分的物质。”[11](P103)自党的十七大、十八大以来，历经10年的自然生态保护的推进，中国各地的山水林田湖草系统治理全面推进，许多地方政府、社会组织及公民个人，都在不同程度上投入到生态服务建设中。投入的资本和劳动力，当前还未能形成市场，还不能从中获取相应的“回报”。可持续的生态文明建设，需要政府在顶层制度设计时，就能从高处着眼做好统筹，做好生态服务价值的评估工作，全面推进生态服务市场，是政府设立生态监管机构的重点工作之一。

(二)将生态服务理论完善纳入自然生态监管制度的总体设计

制度设计需要有理论支撑。我们在设计自然生态监管制度时，需要有生态服务理论，缺少理论支撑的生态监管制度难以全面完成机构的职责。因此，在总体设计自然生态监管制度时，要将完善生态服务理论作为一项重要的工作来抓。具体的完善途径可以从如下几个方面进行：

首先，要将马克思主义的劳动价值论与中国实践中的生态建设结合起来，在中国生态文明建设的基础上，服务于生态文明建设，创造性发展生态服务价值理论。“某些现代经济学家建议，人类应该学会克制对经济增长的欲望，退回到简单的生活方式或无所追求的心态，以作为节省自然资源的良策。但是，有多少人甚至包括那些环境保护主义者们会准备接受这一忠告来面对现实呢(如果这将意味着影响自己的生活品质与物质享受的话)？”[11](P213)我们的物质生态越来越丰富了，但是，我们的环境却往坏的方向在发展。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变革，人们需要有美好的生态，生态成为稀缺资源，因此，生态服务具有了“效用”，提供良好生态就是提升发展质量和效益，生态服务从性质上就可以判定其具有“价值”，从人们对其迫切需要上也可以确定其具有“价值”。现有在设计生态监管制度时，需要做的工作是创新性研究出一套可行的量化技术来评估生态服务。

其次，要将现有生态服务量化的理论成果做好集成工作，中国的科研工作者已经做了前期的基础研究，虽然未能形成一套完备的理论，但生态监管机构成立后完全可以在此基础上创造性地完善生态服务理论。政府是完成理论集成最有力的主体。国家林业局2008年5月出台的《中华人民共和国林业标准——森林生态系统服务功能评估规范》(LY/T1721-2008)，林业局就做到了许多前期理论研究的集成，这是生态服务量化理论的一次重要尝试。生态监管机构成立后，可以在其领导下，集中中国现有研究力量，集成出一套完备的生态服务价值评估规范是完全可能的。

再次，要将生态服务理论研究的基础性工作纳入自然生态监管制度的总体设计之中。生态服务工作涉及“山水林田湖草系统治理”，山水林田湖草系统的前期数据收集工作，工作量大、投资成本高、时间长，这不是一个社会组织或个别学者能够完成的，中国生态服务价值量化的前期成果中，往往存在不“精准”的原因，就在于研究者能够收集到的数据不完备，导致结果的可信度较低，最终影响到研究成果向实践转化的可行性低。生态监管机构的制度建设就包含着理论研究的数据收集工作，政府机构精准的数据收集，是完善生态服务理论的重要前提。

(三)将生态服务实践操作纳入自然生态监管制度的总体设计

自然生态监管机构的职责包含按区域提供生态服务的数量来实行生态补偿，生态服务的实践操作应尽快纳入自然生态监管制度的职责设计之中。

1.按生态服务的数量实行生态补偿

的确，生态服务价值评估进入生态补偿实践环节，工作难度不小。“我国生态服务市场的建立和完善还面临一系列挑战和风险，如怎样定义和量化森林提供的服务、如何为服务定价、如何降低成本等。此外，还有一些限制因素，如公众的环境意识不高、受益者的支付意愿偏低、森林生态服务的不确定性、产权界定的难度、各种市场支付体系尚未建立等。”[10]尤其是跨域的生态服务价值评估及其补偿的实践，中国只是处于起步阶段。

区域内的地方政府已经意识到生态服务的价值在本区域(流域)的重要性，即使没有完备的生态服务价值评估，地方政府也能创新性地用不太精确的模糊评估方法来践行区域内的生态补偿，如江浙一带经济实力较强的市就已经率先在区域内落实生态服务的补偿。这些实践操作为跨域的全国性的生态服务市场建立提供了有益的参考。跨域的集体行动受制于我们对待环境的态度，“我们已经习惯于按照这样的假设来生活：凡是对我们来说是好的东西，对世界来说也会是好的——我们错了。我们必须改变我们的生活，以致有可能按照与此相反的假设来生活：凡是对世界来说是好的东西，对我们来说会是好的。”[12](序言P12)生态治理中的“搭便车”行为，让人们误认为“对我们来说是好的东西”，会对世界来说也好，从地方利益出发的“自利”行为容易导致集体行动的失灵，甚至出现乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中所说的“有组织的不负责任”。

自然生态监管制度的构建，要做好生态补偿。而生态补偿就需要明确的补偿依据，尤其是跨区域的生态补偿，更需要不同区域的人们认同的补偿依据。将生态服务价值做好量化过程，就是做好大家都可认同的基础性工作，这也是自然生态机构必须承担起来的工作。

2.生态服务价值量化工作纳入自然生态监管机构职责

自然生态监管制度的总体设计将生态服务价值量化纳入其职责之中，就可以从全国的总体出发，统筹全国“山水林田湖草系统治理”。

习近平在2018年全国生态环境保护大会上指出：“要加快构建生态文明体系，加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系，以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系。”[13]生态价值观念是生态文明制度体系的重要的组成部分，生态服务价值量化纳入自然生态监管制度建设符合中央生态环境保护要求。

生态资源的资本化、市场化都需要有一个全国性的机构主持并制订通行的市场交易规范。国家林业局的《中华人民共和国林业标准——森林生态系统服务功能评估规范》，对森林生态系统服务评估做出了一套规范，它成为了森林生态系统服务价值评估及其交易的基础，自然生态监管机构成立后，全国性“山水林田湖草系统”的生态服务价值量化体系亟需建立。有机构进行组织协调、有前期试验、有深厚的基础理论研究成果，集成出一套生态服务量化的标准并依此形成全国性的生态服务交易市场，这些实践操作就成为了自然生态监管机构不可推卸的职责。

参 考 文 献

[1]习近平.在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]CostanzaR, d'Arge R, de Groot R, et al. The value of the world 's ecosystem service and natural capital [J].Nature, 1997,387: 253-260.同年，许国平将该文编译发表在《世界科学》(1997年第7期)。

[3]杨兆平等. 基于文献分析的中国生态服务研究[J]. 生态与农村环境学报，2011(6).

[4]谢高地.生态资产评价：存量、质量与价值[J].环境保护，2017(11).

[5][美]伯特尼.环境保护的公共政策[M].上海：上海三联书店，2004.

[6]姜翠红等.青海湖流域生态服务价值时空格局变化及其影响因子研究[J].资源科学,2016 (8).

[7]谢高地.一个基于专家知识的生态系统服务价值化方法[J].自然资源学报，2008(5).

[8][日]石弘之.共有地和地球环境[A].佐佐木毅.地球环境与公共性[C].北京：人民出版社，2009.

[9]转引自蔡林海.低碳经济绿色革命与全球创新竞争大格局[M].北京：经济科学出版社，2009.

[10]李怒云.生态服务市场推动森林生态效益价值化[J].中国绿色时报，2008-12-11.

[11][英]布雷恩·威廉.工业革命以来的英国环境史[M].北京：中国环境科学出版社，2011.

[12][美]Paul Hawken自然资本论[M].上海：科学普及出版社，2000.

[13]习近平：坚决打好污染防治攻坚战推动生态文明建设迈上新台阶[N].人民日报2018-05-20.