高校纪检监察机构职能定位与体制改革对策

唐军 王敏

摘 要：高校纪检监察作为党在高校系统进行纪律检查与行政监察的重要部门，面临探索体制改革方向、厘清履职边界的重要任务和时代命题。从体制模式、机构设置、职能边界与机构履职等方面分析当前高校纪检监察体制机制的现状，发现当前我国高校监察工作处于职责不明、依据不足、法理缺失的状态。要深化高校纪检监察体制改革，必须建立高校巡視常态化机制，强化监督的广度与力度；完善法律与法规，强化高校纪检监察合法性的制度基础；进一步明晰职能定位，强化监督执纪问责主业。

关键词：纪检监察体制改革；高校；权力制约机制

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0063-05

当前，高校办学自主权不断扩大，教育经费投入规模日益扩张，高校党政领导干部职务权限也呈现出领域扩展和权力集中的趋势。十八大以来查处的大量高校腐败案件，集中分布在招生录取、基建工程、科研经费等权力运行的重点领域和关键环节，中央、各省、市巡视组对高校陆续开展的巡视，其反馈意见集中反映出高校纪检监察机构“三转”不到位、执纪问责宽松软、对“一把手”监督乏力、自办案件较少以及缺乏主动履行监督执纪职能等问题。因此，厘清高校纪检监察机构的履职边界，探索高校纪检监察体制改革方向，是新形势下高校严明党的纪律、提升反腐效能、推进纪检监察治理能力现代化的前提与必然要求。

一、高校纪检监察体制与机构履职现状

（一）高校纪检监察体制模式现状

长期以来，高校纪检监察体制模式的困局就在于如何破解“同体监督”、“内部监督”以及监察工作法律依据不足的问题。大量研究都倾向于认为“同体监督”和“内部监督”体制制约了高校纪委“监督执纪问责”效能。柏维春认为，高校纪委作为专门监督机关，在同级党委领导下工作，会使其独立性和权威性受到削弱。[1]孙立坤和龚晨认为，纪检监察干部的职务晋升、工作考核均由同级党委决定，实质上是一种以小督大，以低督高的制约机制。[2-3]张珍秀，周沛江主张将高校纪检监察机构的人、财、物权收归上级纪委管理，只有将双重领导变为垂直领导，才能真正实现对高校同级党委的权力监督制约。[4]而任铁缨却主张实行以同级党代会和上级纪委共同领导的“双重领导”体制，由同级党代会领导，体现了权力授受关系。[5]高委等提出了以加强上级纪委在线索处置和查办案件中的知情权和监督权来形成对同级党委主要领导的制约。[6]

2014年，《党的纪律检查体制改革实施方案》的审议通过，赋予了上级纪委对下级纪委书记的提名权，以及查办案件的事权，这是对纪律检查体制改革的又一次重大创新，是解决对同级党委、党委常委监督的重要实践探索。然而，由于高校纪检监察作为一种实质上的“内部监督”，体制上呈现更深程度的“同体监督”状态，具体表现在：第一，作为实质上的内设监督机构，同级党委对纪委依旧具有人事任免、工资福利、事权等方面领导权，对高校纪委书记和副书记人事任命的“垂直提名”和“事权上提”，并不能真正实现高校纪委在内部监督中的超脱。从近两年查处的高校涉嫌违纪违法领导干部的案件，可以发现，大多由上级纪委查办，经过高校纪委主动履行监督执纪职能、通过初核转查处的极少，也佐证了纪检监察体制改革在高校落地的任重道远。第二，高校纪检监察属于内部监督，长期以来，高校纪委在双重领导体制下，习惯于先向同级党委汇报、再向上级纪委汇报工作的模式。工作模式的路径惯性，加之高校纪检监察保护高校内部职工干部的心理倾向，导致在实践中难免出现有些高校纪委压案不报和瞒案不查的情况。

（二）高校纪检监察机构设置现状

高校纪检监察机构经历了历次改革，最终形成了当前绝大部分高校纪检监察合署办公的格局，部分高校也有采用纪检监察审计合署办公的方式进行机构设置，机构名称和职责并非是统一的。[7]

在调研中，我们发现，三部门或两部门合署办公在实践中都不同程度存在一定问题。纪检监察审计三家合署，由于存在职责范围、监督对象、履职依据等方面原则上的不同，暴露出职能交叉、人员混用等问题。此外，由于高校内部部门发展的历史路径不同、权力结构配比不同，形成了各有侧重的三家合署模式：如强化纪检审计、弱化监察或重视纪检监察、弱化审计等模式。而有些高校是纪委、监察处合署，单独设立审计处。由于高校监察履职缺乏法律法规，合署办公往往导致强纪检弱监察的结果；同时，纪检监察审计由于受不同领导分管，很难形成良性配合，查办案件时耗时费力，加强沟通与消除摩擦的成本较大。

（三）高校纪检监察职能边界与机构履职现状

在职能边界方面，当前高校纪检监察工作突出问题首先表现在“大包大揽”、覆盖面过宽、战线过长、任务过散、职能错位等方面，后方监督变成“一线参与”。[8-9]当前，“监督的再监督”，可能就意味着监督有效性的削弱。高校纪委只有在全面了解学校各管理环节和业务流程风险点后，才能有底气做到退出“一线监督”，真正实现“三转”。其次，相当多的高校纪委仍然在承担大量党委主体责任，依旧尚未完全聚焦执纪监督主业。张增田认为，纪委实际上处在高于同级党委工作部门的地位，这是由党章中规定的其产生机制决定的。[10]然而现实情况是，相当多的高校纪委还在牵头抓廉政风险防控、党风廉政宣传教育以及纠正行业不正之风等工作，甚至包括大量的党办公文起草，承担了大量的党委主体责任，对纪委履职边界不清晰。一些高校二级机构党委对主体责任认识不到位，不能理解主体责任在实践中的意义，对二级机构党风廉政建设缺乏主动性和积极性，将主体责任归于高校纪委的职责中。

在机构履职方面，对“一把手”监督乏力、查办案件与监督取证权能有限、管辖权限模糊等方面受到学术界广为批评。[10-11]高校纪检监察人员没有授权清晰的权力边界，导致信访工作机制很难具有实质的处理权，对高校监督执纪如何落实“四种形态”缺乏实践上的可操作思路。在议事机构清理工作中，没有明确规定纪委不直接参与的具体工作内容，在高校的一些专项工作中，往往事先不征求意见就将纪检监察部门列入牵头部门，导致履职的错位。

二、高校纪检监察履职困境归因分析：内部权力制约机制视角

张晓冬对我国高校内部权力制约机制进行了研究，他认为，权力主体、权力关系（结构）、权力价值观是其构成的基本要素。[12]纪检监察机构作为高校内部行政权力制约的重要环节，从广义上看，也属于高校内部治理的结构要素。高校纪检监察植根于整个高校内部的权力制约机制，其在整个高校治理中扮演何种角色、处于何种地位显得格外重要。

高校权力主体对纪检监察体制的影响，主要涉及到我国大学与政府之间的关系及由此形成的高校管理结构与权力制约模式。在我国，大学虽然是广义上的学术组织，但更多被看作政府的附属组织机构，公立大学的长期演进，植根于整个社会政治权力文化传统，并未形成实质意义上独立的法人资格。贺德芳认为，国外政府与高校的关系，主要表现在政府与高校在契约模式下的一种平等对话，政府对高校的干预，更多表现在发挥和激励高校学术主体主观能动性等方面。[13]而从我国的实践看，我国高校更易形成一种自上而下的权力制约机制，表现为政府主导和干预的深度较强。“党委领导下的校长负责制”实质上是一种行政控权下的“权力制约权力”机制，因此，纪检监察机构在这种行政控权机制下，虽然是党内监督机关，但不可避免会受行政长官意志的影响。高校在当前管理结构与权力制约模式下，如何实现对“一把手”、党委班子和行政领导班子及其成员进行有效监督问责，也成为高校纪检监察改革一直以来的难点和重点。

《高等教育法》将高校内部的权力结构关系描述为决策权、执行权、民主管理与监督权的相互协调制约。因此，与实质意义上的立法權、行政权、司法权三权分立的权力结构化配置的区别在于，高校权力结构关系是建立在行政权主导下领导与被领导结构基础上的弱约束。基于此，一方面，高校纪检监察作为执行监督权的履职机构，并不具备实质意义上的司法处置权；另一方面，当管党治党的制度体系和严密程度不高时，则很难有效规范和制约不同主体间授权与被授权、领导与被领导、监督与被监督等复杂的权力关系，极易形成党委会内部书记和委员形成实质的上下级关系，导致党委常委会替代党代会和全委会做决策、党代会和全委会对重大问题重表决、轻讨论和事后确认的形式化倾向，从而构成高校纪检监察机构履职的巨大阻滞。

高校内部权力制约指的是将高校看作一个系统体系，采取何种形式与状态制约权力。对权力价值观的讨论首先是高校在法治框架内，是否存在与“人治”之间的矛盾。张晓冬认为1999年起实施的《高等教育法》对高校权力主体之间的关系及职责依据没有明确的界定，生成的权力制约机制实际上是一种“人治之实”[12]。而大学学术权力因为缺乏自治意识而显示出对行政权的高依附性，实质上也不具有监督和约束力。若长期缺乏统一、规范的具体规则和运行程序，“人治”思想成为高校党员师生和群众的常态化思想时，成为大部分成员内化的行为模式时，高校内部权力关系就会被扭曲为某种形式和程度上的权力依附关系，保障“挺纪在前”的高校纪检监察体制就会被虚化。

在我国高校特定权力制约机制生成后，路径依赖进一步推动形成更多依赖自上而下的“行政监控”，纪检监察的监督、执纪、问责存在的基础即制度及程序制约机制基本趋于虚化。这些构成了影响当前高校纪检监察机构履职困境的决定性因素。

三、进一步深化高校纪检监察体制改革的对策

（一）建立高校巡视常态化机制，强化监督的广度与力度

十八大之前，纪检监察体制是一种以横向领导为主的双重领导方式，十八大以后，通过提名权和事权的“上提”，纪检监察体制强化了上级纪委的领导，改革措施扩大和强化了各级纪委履行监督职能的强制力。然而，高校纪检监察机构与各级纪委的不同点在于，其作为内设监督机构的特征相对更显著，如何实现对高校“一把手”、党委班子和行政领导班子及其成员进行有效监督，仍是高校纪检监察改革的重点和难点。

应当认识到，深化高校纪检监察体制改革，不仅仅是对高校纪检监察机构的改革，而是一个综合、全局性的高校治理模式的创新改革。高校党内监督政治生态的改进是一个循序渐进的过程，而非一蹴而就的事情。如果仅通过强化权力的方式来强化纪检监察机构的地位，以权力制约权力，而非形成制度制约权力的良性运行机制，届时，对高校纪委书记及纪检监察机构的监督，又将成为新的难题和风险。此外，对于高校纪检监察体制采取垂直管理的可行性问题上，需要思考的是，在这种体制下，纪检监察机构作为独立的外部监督力量，是否能真正融入、了解高校的中心工作，是否可能产生信息不对称问题从而难以真正掌握被监督对象的情况，难以履行执纪和问责的职能。而且，从学理上，在上级监督乏力的情况下，高校纪检监察机构长期处于高校内部环境中，监督工作极难完全不受干扰，甚至可能存在内部腐败的风险。

从深化对高校监督的角度看，建立高校巡视的常态化机制应当成为高校纪检监察体制改革的重点。十八大以来，中央、各省、市巡视组陆续展开对高校的巡视，《中国共产党巡视工作条例》和巡视方式的创新（包括“三个固定”、“三个不固定”、“一次一授权”等），从机制上实现了真正的“异体监督”。巡视作为反腐利剑，既整治问题、堵住漏洞，又警钟长鸣、防患未然；既是对“同体监督”缺陷的弥补，又克服了上级监督太远的现实困境。推进高校巡视常态化，一方面通过科学的制度设计，创新巡视方式，建立跨区域、跨级别的巡视机制，实现巡视组与巡视高校的利益分离；另一方面，常态化机制的建立需要形成由点及面，由空间到时间的模式推进。从专项巡视到全覆盖巡视，从空间上的全面巡视再到时间上的反复巡视，强化力度、拓展维度，以巡视为抓手，为体制改革的全面深入扫清障碍。

（二）完善法律与法规，强化高校纪检监察合法性的制度基础

从高校纪检监察履职依据看，党章、党内法规和部门规章为各级高校纪委履职提供了根本依据，而高校监察机构却由于缺乏上位法，在实践中存在合法性缺失的问题，在监督执纪问责过程中往往很难对是与非、罪与非罪，如何办案及如何量刑等问题进行清晰界定。[14]此外，高校还存在监察对象不确定、纪检监察合署办公下监察机构职责权能不明晰等问题。因此，理顺高校纪检监察职能边界，亟需通过建立统一的法律、法规来规范和约束高校监察的主体权力，明确职责范围和责任边界，解决当前高校行政监察因无法可依造成的履职困境。

此外，如何将《问责条例》结合高校特点落地，成为当前亟待解决的重要难题。高校纪检监察机构在执纪问责时，往往很难实现责任追究，一方面对执纪量纪的标准难以把握，另一方面，由于内部监督的制约、纪检监察部门对所掌握的履职权力的不自信等因素，很难真正进行问责。因此，需要完善相关法律法规，明确高校纪检监察部门的强制执法权，保证问责的落地。

（三）进一步明晰职能定位，强化监督执纪问责主业

首先，高校纪检监察机构应进一步明晰职能定位，要从那些毫不相干的工作中抽离出来，以制度、流程控制替代原来的“全程参与”，以内控机制建设为抓手，聚焦监督执纪问责主业。

其次，细化监督执纪 “四种形态”运用的技术标准，增强高校纪检监察履职的科学性和有效性。具体包括：四种形态之间的边界、执行的时间窗口、运用的具体标准，以及如何构建严格的监督执纪环境等，将“第一种形态”和“第二种形态”作为衡量纪检监察部门工作绩效的重要指标，而不是“大案要案导向型”的评价标准。

最后，转作风就是要突出严以用权、打铁还需自身硬。高波提出要对监督执纪进行流程再造，提升“一个能力”、促进“两责”担当、推动“三转”提速。[15]全面提升高校纪检监察干部的能力素质，强化责任担当，使优秀人才“引得进”、“走得出”。加强高校纪检监察干部的轮岗安排，提高纪检人员对不同部门、岗位、业务的把握与熟悉程度，才能真正培养适合高校单位特征的监督执纪人员。可在高校内部试行处级干部晋升前在纪检监察部门挂职锻炼的制度机制，一方面能够优化高校纪检监察队伍的人员结构和专业结构，增强队伍建设，另一方面也能加强对挂职领导干部忠诚清廉担当品质的培养。

参考文献：

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[14] 滕克勇.当前我国教育行政监察的现状与对策研究[D].长沙：中南大学，2008：19.

[15] 高波.“四种形态”是全面从严治党重大创新成果[J].中国纪检监察，2015（19）：10-11.

责任编校 王学青