纪委监督职责的完善与发展

庄立

摘 要：党的十八届三中全会提出了“两个责任”，其中纪委负监督责任。纪委监督责任的有效施行应当具备以下五个条件：独立性、权威性、有限性、自律性与专业性。十八大以来，党中央坚定不移地正风肃纪、惩治腐败，为“履行好监督责任”这一课题积累了宝贵经验，很多工作实践和制度建设有效增强了纪委监督能力。在高层推动、人民诉求、能效要求等驱动因素的基础上，纪委监督职责有望通过进一步改革加以完善。建议从改革管理体制、深化异地交流制度和任期制、继续探索“曹克明改革模式”等方面进一步增强纪委独立性和权威性；强化组织、社会、个人三个层次对纪委的监督，进一步提高其有限性和自律性；加强全局性、系统性和长期性的人才培养，探索专业技术序列建设，提高纪检工作的专业性。

关键词：纪委监督责任；独立性；权威性；有限性

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0057-06

党的十八届三中全会提出了“两个责任”，即“要落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”“监督”二字高度概括了纪委所肩负的工作职责。从具体工作内容看，《党章》规定：各级纪律检查委员会要经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的单一的处分；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。总结起来，纪委主要承担党员教育、监督①、查处和保护的职能。为有效实现纪委上述工作职责，必须满足一定的前提条件。因此，本文将围绕特定条件的满足与否，对纪委监督责任的发展与完善作一些初步讨论。

一、纪委监督责任有效施行的条件

透明国际在总结各国反腐败体制的基础上，指出成功的反腐败机构应该具有以下特点：在政府的最高层中赢得政治支持；在政治上和操作上具有独立性，这样就可以调查政府最高层的腐败；要有足够的权力来查阅文件和询问证人；领导层看起来是高度清廉的。[1]过勇认为健全、良好的反腐败机构包含四个基本要素，即权威性、独立性、廉洁性和专业性[2]。在总结国内外学者研究成果的基础上，笔者认为纪委监督责任的有效施行应当具备以下五个条件：（1）独立性。独立性即具有超脱性。纪委只向赋予其权力的组织负责，依法依规独立行使权力，不受其他单位和个人的干涉。（2）权威性。权威性指的是纪委所拥有的对其行使职能的政治支持。纪委是否能够得到最高权力机关、最高领导人、各个国家机关的支持，是影响其权威性的重要因素。鉴于民众的影响力在公民社会中日益凸显，权威性中也应包含人民大众的理解支持。除了支持因素，权威性也包括实际的权力，比如调查和询问证人的权限。（3）有限性。绝对的权力导致绝对的腐败。用于反腐败的监督权也和其他权力一样，不可任意扩张、肆意行使，否则会被滥用或蜕变异化。（4）自律性。谁来监督监督者？这是监督权力的特有命题。答案是自律性，一是要求监督者自律，因为“己不正焉能正人”；二是强调信任不能代替监督、自律与他律的辩证统一，因此需构建完备的自我监督体系。（5）專业性。纪委工作人员的专业化程度也需不断增强。专业性评价应包括三个维度：一是学历教育背景；二是工作经历及经验积累；三是是否接受持续的专业培训。

二、十八大以来纪委监督责任的完善

十八大以来，党中央从落实“中央八项规定精神”破题，坚定不移正风肃纪、惩治腐败，赢得了民心，“把纪律挺在前面”、“监督执纪四种形态”一系列新思路的有效实践和大刀阔斧“打虎拍蝇”的工作成果为“履行好监督责任”这一课题积累了宝贵的工作经验。同时，围绕预防和惩治腐败体系框架任务要求，中央总结党的历史经验，针对现实中的突出问题，密集修订或出台了一系列党内制度，逐步形成1部党章，2部准则，25部条例，以及一系列规则、规定、办法、细则构成的党内法规体系。这些工作实践有效增强了纪委监督职责的独立性、权威性、有限性、自律性和专业性。

（一）独立性

可以认为，纪检条线内部的领导管控力度越大，纪委越不容易受到其他单位、团体和个人的干涉，其独立性和工作的有效性就越强。独立性要求体现在领导体制、人员任免和履行执纪职责等方面。这里避不开的一个问题就是纪委和同级党委、上级纪委之间的关系。

1.领导体制方面呈现渐进变革的态势。1982年十二大以后，原先纪委“以同级党委领导为主”的提法不再出现，纪委受同级党委和上级纪委双重领导[3]，事实上承认了同级党委和上级纪委领导权的平等性。2016年，《中国共产党党内监督条例》又进一步强调各级纪律检查委员会应“加强对同级党委的监督”，“强化上级纪委对下级纪委的领导”，在同级党委领导和上级纪委双重领导的天平上，又增加了些许单边砝码，进一步释放出增强纪委独立性的信号。

2.在执纪审查、人员任免方面突出强化上级纪委管控力度的重要性。2013年党的十八届三中全会首次提出了“两个为主”。这一精神在2016年10月颁布的《中国共产党党内监督条例》中以法律的形式予以固定，即“执纪审查工作以上级领导为主，线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告”，这是强化纪委在查办案件方面的独立性；“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”，这是纪委在人员任免方面的独立性。此后，三个《提名考察办法》①的出台及《监督执纪工作规则（试行）》的颁布细化了实施程序，将“两个为主”精神进一步落到实处，从而为强压上级纪委管控力度提供法律支持。

（二）权威性

权威性体现在纪委能否得到最高权力、民众是否支持以及是否被赋予有效行使职权的权力。

1.“打虎”数据反映最高权力的反腐力度。1982年至2011年的30年间，受到党政纪处分的省部级以上领导干部465人，被追究司法责任的近百人。十八大以来的四年，处分省部级以上干部223人，被移送司法的105人。这四年移送司法的“老虎”几乎是以前30年的总和[4]。随着“刑不上大夫”的传言一次次被打破，有力地传达了最高权力对反腐的态度和决心，纪委的权威性明显加强。

2.民意调查直观反映民众态度。国家统计局2012年开展的党风廉政建设民意调查反映75%的群众对反腐工作的成效表示满意，2013年为81%，2014年为88.4%，2015年为91.5%，2016年再创新高至92.9%。[5]

3.党内法规对执纪审查有效赋权。《监督执纪工作规则（试行）》规定了收集证据和立案审查所需的了解谈话权、调取个人事项报告、查阅复制资料、查核资产和有关信息、鉴定勘验、暂扣封存冻结涉案款物、交有关机关执行的技术调查和限制出境等职权。正在开展的国家监察体制改革将通过《国家监察法》赋予监察委谈话、询问、留置等调查权限，并实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖[6]，这是对监察委员会的全面赋权。

（三）有限性

有限性就是给权力划定行使的边界。以《监督执纪工作规则（试行）》为例，其紧扣纪律审查工作流程，详细规定了线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、审查谈话、证据收集、涉案款物管理等的工作权限。它既是赋权规定，也是限权规定。对权力的限制，突出表现在两方面：

1.命令性规范。如对纪律审查的时限做出了严格限制：对严重违纪涉嫌犯罪人员采取审查措施，应当在24小时内通知被审查人家属；立案审查时间不得超过90日，经上级纪检机关批准，可以延长一次；等。

2.禁止性规范。如立案审查中不得擅自更改审查方案；需要提请有关机关协助的，由案件监督管理部门统一办理手续，并随时核对情况，防止擅自扩大范围、延长时限；等。

（四）自律性

广大纪检干部在推进全面从严治党的征程中，强化监督执纪问责，践行了“打铁还需自身硬”这一要求。但是，纪检干部没有天然的免疫力，仍有少数人受利益驱使，走上违纪违法的道路。十八大以来，中央纪委机关立案查处纪检干部17人，全国各级纪检监察机关组织处理2500人，处分7900人。[6]监督执纪问责是纪委最重要的权力，也是最容易出问题的环节。相关案例揭示有的干部规避审批程序，私自留存问题线索；有的无视保密纪律，打探消息，跑风漏气；有的违反办案原则，收受贿赂，说情抹案等。为此，《监督执纪工作规则（试行）》单设“监督管理”章节，提炼实践中的有效做法和实招，将其上升为自我监督的制度规范。如为防止“旋转门”现象，对纪检干部辞职和退休后的从业做出限制规定；强化组织监督，在审查组设立临时党支部，加强对成员的教育和监督；由案件监督管理部门对问题线索实行集中管理，有效防止擅自留存、处理问题线索等行为。增强自律性，并将纪委的自我监督与党内监督、民主监督、群众监督、舆论监督等有机结合起来，使进一步推进纪检机关治理能力迈上新台阶。

（五）专业性

从学术背景看，随着国家教育现代化水平的不断提高，纪委工作人员的学历结构得到了明显改善。但是，与检察机关相比，纪委在人员招聘上有时过于强调政治素质，缺乏法律专业的人才。从工作经历看，有学者以省纪委书记为样本开展研究，表明2000年之后有1/3的省纪委书记任职之前曾在纪检监察机关工作过，2010年曾在监督部门中工作过的比例为48%。[2]笔者进一步补充调查发现，截至2017年5月全国各省纪委书记在监督部门工作过的比例进一步上升为71%，这为纪委书记专业化地开展工作提供了有力保障。从专业培训看，各级纪检机构一直致力于开展各类灵活性和针对性较强的短期业务培训，通过在职培训有效弥补了队伍的专业性短板。

三、进一步改革的可能性和发展方向

纪委监督责任有效施行的条件虽是履行职责的内在核心要求，但这些条件的达成不可能功成一役，从理念到制度再到具体实施，需要一个长期积累渐变的过程。这里就进一步改革的可能性和发展方向进行初步探讨。

（一）进一步改革的可能性

改革主要受驱动变量影响，主要包括高层推动、群众驱动、能效要求等因素。

1.高层推动：高层推动是自上而下改革最重要的驱动变量。推动的方式可以是上级为下级改革创新行为提供空间和支持，也可以是上级制定相对具体的改革方向，将改革交由下级探索试行。习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上指出，全面从严治党仍然任重道远，要做到惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变，坚决打赢反腐败这场正义之战。中央的态度和决心确定了纪委的长远目标任务，决定了只能增强不能减弱的执纪问责力度。这为纪委落实监督责任的进一步改革创新打下了基础，也创造了良好的支持环境。

2.人民诉求：自新中国成立以来，人民群众就形成了对廉洁政府的共同期许和追求。十八大以来，随着反腐倡廉工作的深入推进，群众在欢欣鼓舞的同时，对反腐败工作提出了更高的要求和期望，廉洁政府再一次成为人民群众的共同诉求，有必要通过改革对群众的诉求予以有力回应。

3.能效要求：在当前反腐败形势依然复杂严峻、全面从严治党仍然任重道远的情况下，纪委在履职方面仍然遇到不少困境和瓶颈，开展工作也受到一些制度政策约束的掣肘。因此，通过改革提高工作能效成为强大的内在驱动因素。

（二）进一步改革的发展方向

1.进一步增强独立性和权威性。目前来看，纪委独立性、权威性不强的一个突出表现就是监督同级党委客观上有一定难度，容易受到同级党委的干涉和影响。各级纪委对同级党委的监督顾忌太多，无论是地方纪委、派驻机构还是企业纪检机构，很少有发现和报告同级党委问题的。[7]首先，人事權方面，除了各级纪委书记和副书记以外，其他纪检干部的提名及任免都在同级党委的控制之下，同级党委在很大程度上决定了纪委干部的考核、待遇和升迁。其次，问题线索查办权方面，上级纪委的支持力度还有待加强。根据《监督执纪工作规则（试行）》，在收到同级党委委员的问题线索后，当处于受理处置、立案审查、给予处分这三个重要节点时，下级纪委应通过“报告”或“沟通”的方式提前向上级纪委请示汇报，意在促使下级纪委不轻易放弃问题线索的查办。但是在实际工作中，当下级纪委与同级党委意见不一致时，纪委很可能会选择让步，未到向上级沟通报告的程度就已经将问题消化于无形。如果纪委书记排名次于被反映的同级党委委员，更不利于纪委书记较真碰硬，推动纪律审查。最后，在财权方面，纪委没有独立的经费预防保障，还是由同级党委来决定纪委的经费划拨。

要破解上述问题，必须走出体制瓶颈，将当前的双重管理模式转变为以上级纪委管理为主，同级党委为辅的新型管理模式。

（1）改革管理体制。在纵向上，不仅要把各级纪委书记、副书记的提名考察权上收，还应把各级纪检干部的提名任命权交由上级纪委统一行使，考评、晋级、工资、福利等与所在单位脱钩，归上级纪委管理。可先选择个别地方探索改革试点，总结经验后铺开。在横向上，继续实行派驻机构监督模式，增强纪委监督的权威性。任免权和财权的上收改变了纪委附属于同级党委的模式，真正使纪委能够也敢于监督同级党委成员。

（2）深化异地交流制度和任期制。根据理论假说，在“地方利益型关系网络”中，反腐机构或容易被腐败势力所俘获，或往往与被监督者存在共同利益，因此会对腐败问题保持较高的容忍度。通过纪委书记异地交流的方式，有助于打破监督者与被监督者的社交及利益关系，构建独立性较强的监督机构。不同研究表明，在中央政府推进的政治改革中，地方纪委书记的异地任职与反腐败努力程度显著正相关[8]；在具备公检法等工作背景的前提下，相比于本地晋升的纪委书记，由异地调任的纪委书记会使得本地区的反腐败力度提高14%左右，并且地区之间的横向交流效果要显著优于央地之间的纵向交流。因此应该进一步提高省级纪委书记异地交流的比例，同时应该将交流范围进一步扩展至地市级、县级。2012年，全国省纪委书记中异地任职的有17位，占比55%；到2017年5月，这一比例上升为100%，其中52%为垂直交流，48%为横向交流，35%的人员有在中央纪委的工作经历，这表明随着时间推移，异地交流制度正逐步充实和细化原有的纪委双重领导制度，形成以上级纪委领导为主导的格局。[9]同时，鉴于纪委书记在一个地点工作的时间越长，其陷入地方利益型关系网络的可能性就越大，建议应建立相配套的任期制。

（3）继续探索“曹克明改革模式”。在探索纪委体制改革中曾有“张家界模式”与“曹克明模式”①之争，后演化为到底是应增强垂直纪委管理力度还是横向党委管理力度的讨论。张家界改革于1995年发起，由于缺乏相应的制度跟进，持续了五六年后不了了之，而曹克明模式在2001年中央纪委五次全会上被予以肯定，并明确指出要“逐步做到地方各级纪委书记由同级党委副书记担任”。但十七大前夕的党委换届中，纪委书记不再兼任党委副书记，改任同级党委常委，同时省纪委书记由中央派驻的开始增多，这种现象被理解为“曹克明模式”正在受到调整，“张家界模式”逐步得到首肯。在现行官僚体制的管理体系下，提升纪委书记的地位，使监督支点一步步靠近权力核心是可行且必要的，有利于增强同级监督的力度，可有效突破纪委书记不敢、不愿监督同级的瓶颈，但前提是纪检专业的人才培养和干部梯队建设要跟得上。

（4）提高纪委在查办案件过程中的独立性。根据同级党委工作职权的特点，应适时总结同级监督经验，并提炼上升为制度，明晰监督内容，规范工作程序，强化保障措施。上级纪委对下级纪委承办的同级党委委员问题线索应当加大核查力度，将上级纪委对下级纪委的“听取报告”、“加强沟通”式的支持力度提升为对线索处置、核查过程及结果的全面督办，并把下级纪委对同级党委常委的监督情况纳入年度考核评价。

2.进一步强化有限性和自律性。对纪委权力的制约主要来自三个层次。第一是组织层次。应梳理、归纳、总结、提炼实践中存在的廉洁风险点，对纪委监督权力进一步划定“负面清单”，并制定权责相当的问责措施，使纪检干部主观上不敢滥用权力。上级纪委应承担起管理责任，勇于刀刃向内，对下级纪委组织或个人的违纪违法行为及时作出处理。第二是社会层次。十八大报告指出，要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序地政治参与。在互联网自媒体时代，必须大力引导和充分发挥人民大众、各种新媒体的监督力量，让纪委的权力在群众的监督下阳光透明地运行。第三是个人层次。作为党章党纪的护卫者，纪检队伍的每一个人都要守底线、树高线，要对党纪国法有充分的敬畏精神，对个人言行有清醒的自律意识。

3.进一步提高纪检队伍的专业性。为适应党风廉政建设和反腐败斗争形势的发展需要，必须建设一支忠诚、干净、有担当、战斗力强、让党放心、人民信赖的队伍。特别是伴随着经济金融和信息技术的迅速发展，违纪违法行为愈发呈现隐蔽化、专业化、智能化等特征。如果纪检机构不能相应地提高其专业技能，就难以对这些行为进行有效查处。

（1）加强全局性、系统性和长期性的人才培养。从事纪检工作的人员，除了要掌握法学、政治学基本理论，熟悉党建和纪检工作原理，又要具备扎实的经济、财务、管理、案件实务以及信息科技等知识。可以探索与政法类高校合作，设立试点，以纪检监察工作实务为指引，培养复合型、应用型的专业人才，并开展在职学历教育。

（2）探索专业技术序列建设。把纪检人员纳入专业技术序列，而不是让他们只能通过行政职务晋升来发展。通过专业技术评定对纪检人員进行分级管理。同时，制定与专业技术序列配套的制度，包括专业资格规定、晋升办法、薪酬待遇等[10]。通过建立和拓宽多元发展渠道，提高纪检队伍的专业性、稳定性和积极性。

参考文献：

[1] 杰瑞米·波普.制约腐败——构建国家廉政体系[M].清华大学公共管理学院廉政研究室，译.北京：中国方正出版社，2003：22-25.

[2] 过勇.新时期中国共产党纪律检查委员会的改革历程[J].经济社会体制比较，2012（5）：130-144.

[3] 过勇，宋伟.中国县级纪检监察机关改革研究[M].北京：清华大学出版社，2014：48.

[4] 秦朔.莫让“人民的名义”变成“名义的人民”[N].第一财经日报，2017-04-10.

[5] 2016年全国党风廉政建设民意调查报告：党心民心极大提振[EB/OL].（2017-01-06）[2017-08-12].http：//fanfu.people.com.cn/n1/2017/0106/c64371-29004246.html.

[6] 王岐山.推动全面从严治党向纵深发展 以优异成绩迎接党的十九大召开——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上的工作报告[J].中国纪检监察，2017（2）：6-13.

[7] 认真落实三个提名考察办法，打造忠诚干净担当的纪检干部队伍——专访纪律检查体制改革专项小组负责人[N].光明日报，2015-04-28.

[8] 魏建，王安.反腐败水平的决定：官员交流与独立性[J].经济与管理研究，2014（11）：98-107.

[9] 田彬彬，范子英.纪委独立性对反腐败力度的影响——来自省纪委书记异地交流的证据[J].经济社会体制比较，2016（5）：101-115.

[10] 任建明.给一线反腐败官员评职称[J].廉政瞭望，2015（2）：58.

责任编校 张煜洋