十八大以来巡视制度的改革与创新

刘诗林

摘 要：十八大以来党中央高度重视巡视工作，对巡视制度作出了一系列改革和创新。主要表现在：健全巡视的领导体制和工作机制、构建巡视监督立体网络格局、三次深化巡视监督内容、丰富和创新巡视方式方法、高度重视巡视成果运用以及加强巡视队伍专业化建设等方面。

关键词：党内监督；巡视监督；全面从严治党；党风廉政建设

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）01-0051-06

为了兑现十八大报告中提出的“更好发挥巡视制度监督作用”和十八届三中全会提出的“巡视全覆盖”的政治承诺，发挥巡视监督在全面从严治党中的震慑、遏制和治本功能，党中央对巡视制度从领导体制机制、工作格局、监督内容、方式方法、成果運用、队伍建设等维度多管齐下，做出了一系列改革和创新，有力提升了巡视监督的权威性、独立性、专业性以及廉洁性。

一、健全巡视工作的领导体制和工作机制

十八大以来党中央高度重视、全力推进巡视工作，为实现加强对巡视监督自上而下的领导、统一部署、完成全覆盖任务等目标，对巡视工作的领导体制和工作机制作出了诸多改革。

（一）提出中央巡视工作方针

党的十八大召开不久，面对严峻复杂的反腐败斗争形势，以习近平同志为核心的党中央审时度势、高屋建瓴地选择“巡视”这一自上而下、具有高度权威性的党内监督方式作为反腐尖兵和利器，对巡视制度进行顶层设计，作出了一系列改革创新。2015年1月29日，习近平总书记听取中央第三轮专项巡视情况汇报时首次提出中央巡视工作方针，即“聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，围绕‘四个着力，发现问题、形成震慑，做到巡视全覆盖、全国‘一盘棋”。[1]自此，中央巡视工作方针不断丰富发展，逐渐发轫成熟。2017年7月中央修改《中国共产党巡视工作条例》时将中央巡视工作方针进一步总结为“深化政治巡视，聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党，发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”[2]64，同时将方针具体要求分别体现在第二章至第六章的相关条文中，为方针的贯彻执行提供了有力保证。

（二）确立中央对全党巡视工作的领导

十八届党中央对巡视工作的领导体制作出重大改进和创新，从制度层面明确了中央对全党巡视工作的领导，体现了“中央统一领导、分级负责”的原则，是中央巡视工作方针得以贯彻执行、做到“全党一盘棋”、形成监督合力的制度保障。各省区市和中央单位要严格遵循和落实中央关于巡视工作的决策部署，层层传导压力，形成中央和省区市、中央单位巡视工作上下联动、同频共振、同向发力的战略态势。在实践中，省区市和中央单位巡视工作规划、年度计划和总结等事项，巡视办主任、巡视组组长任免职等材料都要分别及时向中央巡视工作领导小组和中央巡视办备案。中央巡视工作领导小组也通过组织省区市和中央单位巡视办负责同志列席中央巡视工作动员部署会、召开座谈会、开展专项检查、下发文件等方式，切实加强了对省区市和中央单位巡视工作的领导。

（三）强调党委（党组）是巡视工作的责任主体

由于历史和人员构成等多重原因，在很多人印象中巡视组是纪委和组织部门派出的。尽管2009年12月“中央纪委、中央组织部巡视组”提升更名为“中央巡视组”，也一直没能纠正某些干部及群众的错觉。十八大后，中央特别强调巡视是党委（党组）的巡视，不是纪委的巡视，也不是组织部门的巡视，是上级党组织对下级党组织进行的监督。党委（党组）是巡视工作的责任主体，党委（党组）书记是第一责任人，要站在统筹推进“五位一体”和协调推进“四个全面”战略布局的政治高度，将巡视作为全面从严治党的重要抓手，谋划好、部署好、组织好巡视工作，切实用好巡视成果。

（四）规范巡视机构设置与职责

十八大以前，中央仅原则性规定了各省区市巡视机构的设置方式。实践中，各地巡视机构设置不统一，工作不规范，职能发挥不充分。2015年修订《中国共产党巡视工作条例》时，在领导决策层面，规范了巡视工作领导小组成员构成，由纪委书记和组织部长分别担任组长和副组长，以突出巡视主业，理顺纪委、组织部门的日常协作。在日常办事层面，强化了巡视工作领导小组办公室的地位和职能，明确巡视办是党委的工作部门，设在同级纪委，赋予其“统筹、协调、指导巡视组开展工作”等职责[3]，既体现巡视是“党委的事”，增强权威性和协调力，又能发挥纪委在监督方面的专业优势。在执行任务层面，明确了巡视组的设置，实行组长负责制，强调责任担当，增强了巡视组的战斗力。这些规定夯实了巡视工作的组织基础，是巡视工作顺利开展的重要保障。

二、构建巡视监督立体网络格局

十八大后，围绕构建巡视工作立体网络格局，巡视监督的主体范围和对象范围进一步扩大，从制度设计、工作实践、时间期限等方面都实现了巡视全覆盖。

（一）明确巡视监督的主体范围

2015年修订《中国共产党巡视工作条例》时规定“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”，仅在附则部分规定中央和国家机关可以参照执行。中央党委在党和国家治理体系中处于中枢地位，位高权重，不同程度地存在“灯下黑”现象。为适应形势发展的需要，王岐山同志在2016年9月召开的中央单位巡视工作座谈会上对中央单位开展巡视提出要求。2016年10月修订的《中国共产党党内监督条例》在制度层面首次正式提出中央单位巡视工作，为中央单位开展巡视提供了制度依据。截至2017年底，已有65家中央和国家机关部委开展巡视（2013年初仅37家）。2017年修改《中国共产党巡视工作条例》和十九大修订《党章》时规定，中央和省区市实行巡视制度，中央有关部委、中央国家机关部门党委（党组）根据工作需要可以实行巡视制度，进一步明确了开展巡视监督的主体范围。

（二）扩大巡视监督的对象范围

按照全覆盖要求，中央巡视监督的范围应覆盖所有中央管理的党组织领导班子及其成员。十八大前，中央的巡视对象主要是省区市党委、人大、政府、政协“四套班子”及其成员，显然不适应“全覆盖”要求。十八大后，中央将省区市高级人民法院、高级人民检察院主要负责人，副省级城市“四套班子”主要负责人，中央单位和中管企事业单位党委（党组）领导班子及其成员均纳入中央巡视范围。中央对省一级巡视对象和范围也作出相应的修改，并将县一级“四套班子”、人民法院、人民检察院明确列为省区市党委的巡视对象。在强调普遍监督的同时也突出重点，将被巡视的党组织领导班子主要负责人作为重点监督对象，将“十八大以后仍不收敛不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈，现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部”[2]127这“三类人”作为重点关注对象。

（三）规定一届任期内全覆盖

党的十八届三中全会提出的“巡视全覆盖”目标是党中央向全党、全社会作出的政治决定和政治承诺。十八大以来，中央共组织开展12轮巡视，涉及277个单位党组织，对16个省区市开展“回头看”、对4个中央单位进行“机动式”巡视；31个省区市和新疆生产建设兵团党委顺利完成对8362个地方、部门、企事业单位党组织全面巡视任务[4]。在党的历史上，这是第一次在一届任期内完成巡视全覆盖，兑现了政治承诺，形成了全面从严治党的强大态势。2017年修改《中国共产党巡视工作条例》和十九大修订《党章》时均对“一届任期内巡视全覆盖”作出明确规定，使得巡视监督成为常态。

（四）开展市县巡察，构建上下联动机制

2016年新修订的《中国共产党党内监督条例》规定，市县党委参照巡视的做法开展巡察工作。2017年7月，中央又印发了《关于市县党委建立巡察制度的意见》，要求“市县党委在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡察，实现巡察全覆盖”。在制度层面，各级党组织都纳入到巡视和巡察的监督体系之中，基本做到了监督无禁区无空白，巡视巡察无死角。2016年，习近平总书记多次对市县巡察工作作出指示，并提出要构建巡视监督立体网络格局，横向到边，纵向到底。巡察是巡视向基层的延伸和拓展，只有上下联动，同频共振，才能发挥出1+1>2的效果。实践探索中，一些省区市党委推动市县党委建立巡察制度，加强对巡察工作的领导和整体谋划；市县巡察机构在按市委、县委部署搞好巡察工作的同时，也积极主动地与上级巡视机构对接，初步形成了巡视巡察上下联动机制。

三、巡视监督内容的三次深化

监督是巡视工作的本质。能否精准发现问题是衡量巡视监督效能的首要标准。十八大后，为了维护党的肌体健康，中央根据现实需要，对巡视监督的重点内容作出明确界定，并随着全面从严治党形势的发展变化适时进行调整，迄今为止一共经历三次深化。

（一）聚焦“一個中心，四个着力”

第一次深化是聚焦“一个中心、四个着力”。十八大以前的巡视监督内容覆盖到政治、经济、社会、文化、环境等方方面面，但巡视报告往往大谈成绩，对问题仅蜻蜓点水。十八大后，中央第一次研究巡视工作时，面对反腐败斗争依然严峻复杂的形势，要求巡视回归党内监督职责本位，围绕党风廉政建设和反腐败斗争，聚焦作风、纪律、腐败、选人用人4个方面查找问题。[5]2014年，中央又增加了对落实管党治党“两个责任”情况的监督检查，更加强调政治纪律。巡视监督内容的第一次深化，突出以问题为导向，开始发挥巡视监督的震慑作用。

（二）把纪律挺在前面

第二次是紧扣“六项纪律”，深化“四个着力”。2015年，中央审议巡视工作条例时，习近平总书记指出，加强纪律建设是全面从严治党的治本之策，巡视工作要把纪律和规矩挺在前面，用“六项纪律”深化“四个着力”[6]。同年修订《中国共产党巡视工作条例》时，也相应采取了“六大纪律”与“四个着力”相结合的方式对巡视监督内容进行规定。实践中，巡视组注重用纪律作为标尺来考察和衡量被巡视的党组织和党员领导干部的行为，特别是针对违反中央八项规定精神和四风方面存在的问题，发现一起查处一起，要求被巡视单位召开警示教育大会，在全单位范围内通报批评。巡视监督内容的第二次深化，突出纪严于法、纪在法前，充分发挥了巡视监督的遏制作用。

（三）深化政治巡视

第三次是深化政治巡视。2015年中央第八轮巡视工作动员部署会上第一次明确提出政治巡视定位，强调巡视是政治巡视不是业务巡视，巡的是党组织和党员领导干部这个“关键少数”[6]。此后政治巡视的理论和实践不断深化和发展。开展政治巡视要从厚植党执政的政治基础的高度，以“四个意识”为政治标杆，把维护党中央权威和集中统一领导作为根本政治任务，把贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局作为基本政治要求，从政治上发现问题，突出“党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力”三大问题，突出“全面从严治党主体责任和监督责任”，抓住“重点问题、重点人、重点事”，把住“六项纪律”这条红线，盯住“普遍性、倾向性和共性问题”，充分发挥政治“显微镜”、政治“探照灯”作用，推动形成“不敢腐、不能腐、不想腐”机制，净化党内政治生态。[2]64-69政治巡视抓住了执政党建设的根本问题，体现了标本兼治的要求，而且更加强调治本，是对党内监督理论的重大创新和发展。2017年修订《中国共产党巡视工作条例》时进一步突出了深化政治巡视的要求。

四、丰富和创新巡视方式方法

巡视工作围绕实现“全覆盖”目标和“发现问题、形成震慑”要求，不断创新每一轮巡视的组织方式和发现问题的工作方法。

（一）实行常规巡视与专项巡视相结合

十八大后，中央对巡视工作的组织方式进行了重大创新，尤其是围绕“全覆盖”目标实施专项巡视。与常规巡视围绕“六项纪律、四个着力”对照领导班子情况进行全面检查不同，专项巡视在内容上更加聚焦、在程序上更加简化、在方式上更加灵活、在效果上更具威慑。中央巡视工作领导小组在安排巡视任务上，突出“常专结合”，常规巡视主要针对地方，专项巡视主要针对中央部委和中管企事业单位。从十八届中央巡视实践来看，专项巡视有四种形式。第一种是巡查式，对同领域、同行业的巡视对象分类别同步安排巡视组“一托二”或“一托三”地开展巡视，再分批次集中汇报。比如2015年对央企、中管金融企业和2017年对中管高校开展的巡视。第二种是点穴式，以一个下属单位作为切入点，以下看上，窥斑见豹，发现上级单位党组织存在的突出问题。如2015年中央第七轮巡视，对中共中央办公厅这种位高权重、体量庞大、涉密级别高的单位，就选择针对其下属的中央直属机关事务管理局进行了“点穴式”巡视。第三种是回访式，主要针对巡视过的省区市，按照政治巡视要求 “开展回头看，杀个回马枪”，看十八大以后的巡视整改情况，对具体问题形成有力再震慑。十八届党中央一共对16个省区市开展了巡视回头看。第四种是机动式，根据实际需要动态、机动地选定巡视任务，哪里问题反映最为突出就巡哪里，就像“游动哨”和公安“110”，有备而去、目标明确。如2017年中央第十二轮巡视时，就对2家中央单位和2家企业开展了“机动式”巡视。

（二）改进巡视了解方式方法

为了更好地发现和突破问题，《中国共产党巡视工作条例》保留了巡视组原有的听取汇报、个别谈话、调阅复制资料、召开座谈会、列席会议、民主测评和问卷调查等调查了解方式，新增了抽查核实领导干部个人有关事项报告、向有关知情人询问、专项检查等3种方式；同时，将巡视信访受理对象“下沉一级”，将“到下属地方、单位或者部门走访调研”改为“了解情况”，将“商情有关单位予以协助”改为“提请”；此外，经派出巡视组的党组织批准，巡视组还可以采取其他方式进行巡视了解。以依纪依规为原则，以“可控制、不惊动”为策略，巡视组通过改进方式方法，工作效率大大提升，发现了大量问题线索，巡视利剑作用充分彰显。

（三）发扬民主重视群众参与

坚持群众路线、发扬民主是巡视工作的基本原则。从中央巡视组的做法来看，进驻前向社会公布巡视对象，进驻后公开信箱邮箱和举报电话，接待群众来访，与干部谈话，开展民主测评和问卷调查等，多方面多渠道收集问题线索；巡视结束后公开反馈意见和被巡视党组织的整改情况，充分体现出巡视坚持群众路线的自觉性。五年中，中央12轮巡视共处理来信来访159万件次，与党员干部和群众谈话5.3万人次，发现各类突出问题8200余个。[5]实践充分证明，巡视把自上而下的组织监督和自下而上的群众监督有机结合起来，是中国特色的民主监督形式。

五、高度重视巡视成果运用

巡视成果运用关系到巡视的严肃性和生命力，是发挥巡视监督标本兼治战略作用的关键环节。十八届党中央对巡视成果运用尤为重视。

（一）明确巡视整改责任和时限

巡视效果好不好、震慑作用强不强关键看整改。十八大后，本着对巡视发现的问题线索“事事有回音、件件有着落”的原则，中央要求被巡视党组织切实承担落实巡视整改工作的主体责任，明确被巡视党组织主要负责人是第一责任人，全面整改的时限由12个月缩短至2个月；要求纪律检查机关、组织部门及时处理巡视移交的问题或者线索，3个月内反馈结果，并将巡视结果作为干部考核评价、选拔任用的重要依据。开展巡视整改督查，巡视办、巡视组和被巡视党组织都要采取整改督查措施，制定问题清单、任务清单和责任清单，使整改工作可量化、可检查、可问责。

（二）强调标本兼治的战略作用

巡视成果来之不易，是一个宝库，要“吃干榨尽”，发挥标本兼治的战略作用。中央要求，对巡视移交的问题线索，要处理好“树木”和“森林”的关系，运用好监督执纪“四种形态”；对管党治党方面存在的普遍性、倾向性和根本性问题，要由表入里，透过现象看本质，从深化改革、健全制度、加强监管等层面采取多种手段探索解决问题的有效路径。十八大以来，中央巡视组通过中央巡视办向国务院相关部委移交了两百多份专题报告，其中一部分还提交给中央全面深化改革领导小组，为深化改革，完善制度提供了借鉴参考。巡视作为党内监督的战略手段，敢于发现问题，推动解决问题，成为我们党跳出“历史周期律”的重要举措之一。

六、加强巡视队伍专业化建设

巡视工作人员是巡视监督职能具体的承担者，他们的政治素质、思想水准、业务能力、身体状况等因素直接影响着巡视工作的质量。面对日益繁重的巡视任务，中央采取了多种措施加强巡视队伍的专业化建设。

（一）建立巡视组长库

十八大前，中央巡视组分为地方巡视组、金融巡视组、企业巡视组，每个组有各自固定的“责任区”，组长一般任期五年。十八大后，中央从现职和刚离开工作岗位的省部级干部中选择合适人选组建巡视组长库，实行“三个不固定，一次一授权”，严格执行回避制度，以保证巡视组独立、客观地开展工作，充分发挥巡视的监督作用。同时，还遴选一些省部级后备干部担任中央巡视组副组长，在巡视过程中既接受锻炼和教育，也接受组织考验。

（二）选配专业人员参加巡视

巡视对于巡视队伍提出较高要求，需要具有不同业务背景的干部参与，共同协作。中央巡视办探索出“专兼结合”、“模块化”管理的巡视队伍组建模式，每个中央巡视组的成员由中央纪委、中央组织部、省区市纪委、中央纪委派驻纪检组、审计等方面的人员组成，并根据巡视对象配备财政、国资委监事会、金融监管、教育等系统的人员，体现了专业性、结构性及衔接性。比如中央第十二轮巡视中管高校时，为调查了解高校在落实意识形态责任制方面存在的问题，专门选派宣传、教育系统的干部参与巡视。巡视期间，各巡视组还会根据不同的任务成立专项小组，将任务细化落实到人，责任分配到人，让专业的人干专业的事。

（三）严肃巡视工作纪律

巡視是履行党章赋予的职责，巡视组是监督别人的，更要严守纪律、执行各项制度，巡视纪律就是政治纪律。十八大后，中央为巡视工作设置“两职”底线，强调没有发现问题就是失职，发现问题不如实汇报就是渎职。《中国共产党巡视工作条例》也明确规定对“泄露秘密”、“超越权限”和“谋取私利”等违反巡视工作纪律的行为要进行责任追究。中央巡视办和各省区市巡视办还专门制定了一系列配套的规章制度强化巡视工作纪律。

纵观十八大以来党中央对巡视制度的改革和创新，是一个突出问题导向、实事求是、敢破敢立的过程；是一个实践探索在前、总结提炼在后的过程；是一个制度不断完善、与时俱进的过程。中央于2015年、2017年先后两次修订和修改《中国共产党巡视工作条例》，对十八大以来巡视工作在理论和实践方面的创新和探索进行全面及时地归纳总结，将其“萃取”、“凝炼”、“固化”为党内法规，确保巡视监督走上常态化、规范化的轨道。党的十九大报告对五年来巡视发挥的利剑作用予以充分肯定，并提出“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”。新一届党中央将更为重视巡视工作，更好地发挥巡视在党内监督体系中的战略统领作用，深化政治巡视，实施政治扫描，严肃政治生活，净化政治生态。

参考文献：

[1] 中央巡视工作领导小组办公室. 《中国共产党巡视工作条例》学习问答[M].北京：中国方正出版社，2015：38.

[2] 《<中国共产党巡视工作条例>释义》编写组.《中国共产党巡视工作条例》释义[M].北京：中国方正出版社，2017：64.

[3] 条例修订工作组.《巡视工作条例》修订的十大创新[J].中国纪检监察，2015（16）：28-29.

[4] 李志勇.兑现党内监督无禁区的庄严承诺[N].中国纪检监察报，2017-07-11.

[5] 王岐山.巡视是党内监督战略性制度安排 彰显中国特色社会主义民主监督优势[N].人民日报，2017-07-17.

[6] 黎晓宏.完善巡视工作网络格局 坚定不移深化政治巡视[J].中国纪检监察，2016（13）：16-18.

责任编校 张煜洋