开放数据环境下新西兰档案馆的角色定位及其启示

董芳菲

[摘要]新西兰在开放政府数据领域居于国际领先地位，其档案馆在开放政府数据运动中发挥了积极作用。论文以新西兰开放数据运动为研究对象，探讨新西兰档案馆在开放数据运动中的角色定位，其作为开放数据政策的制定者、开放数据提供机构的监管者、开放数据集的提供者，在开放数据运动中发挥了巨大作用。我国档案机构还未大规模地参与到政府开放数据运动中，今后应积极开放和开发数据资源，主动参与开放数据平台的建设，推动制定开放数据政策，培养档案人员的信息化能力。

[关键词]开放数据开放政府数据角色定位数据开发

[分类号]G270.7/G279.3

The Role of New Zealand Archives in Open Data Environment and Its Enlightenment to China

Dong Fangfei

（School of Information Management of Nanjing University， Nanjing， Jiangsu， 210023）

Abstract： New Zealand is one of the world leaders in open government data aera， and its archives have played an active role in the open government data movement. This paper takes the New Zealand Open Data Campaign as the research object to explore the role of the New Zealand Archives in the Open Data Campaign. As a participant in the policy-making of open data， a supervisor of open data providers and a provider of open data sets， the New Zealand Archives has played an important role in the Open Data Campaign. Chinas archives institutions have not yet participated in the governments open data on a large scale. In the future， they should actively open and develop data resources， actively participate in the construction of open data platform， promote the formulation of open data policies， and cultivate archivists information management ability.

Keywords： Open Data； Open Government Data； Role Position；Data Excavation

开放数据是各国政府进行民主化建设的有效方式之一，有利于提高政府的治理能力。国外有诸多档案部门积极参与开放数据运动，并提供开放数据服务，成为开放数据运动中的重要力量，如美国[1]、澳大利亚[2]、俄罗斯[3]等。本文采用网站调研法和文本分析法，分别对新西兰的档案馆网站和开放数据项目的相关网站进行调研，对新西兰发布的相关政策文本加以分析，探讨新西兰档案馆在开放数据运动中的角色定位，分析其在开放数据运动中发挥的作用，并立足于当前实际，进一步探究我国档案部门应如何更加积极有效地投身于开放数据运动。

1新西兰开放数据运动概述

新西兰拥有国际公认的开放透明政府的悠久历史，其公开透明政府的重要表现之一便是开放的政府信息和数据。新西兰采用由政府主导的开放数据模式，即“由各级政府机构对符合要求的数据予以开放”[4]。2008年新西兰政府开始实施开放数据（Open Data NZ）项目，又称开放政府數据计划。2009年新西兰内政部建立数据开放门户网站，其域名为data.govt. nz，该网站作为新西兰政府提供开放数据集的平台，成了政府机构与公众双向沟通的重要窗口。

1.1政策法规视角

2011年，新西兰内阁发布了《开放透明政府宣言》（Declaration on Open and Transparent Government），进一步明确新西兰开放数据的具体行动和职责，同年发布了《新西兰数据和信息管理原则》（New Zealand Data and Information Management Principles），确定数据的开放原则和保障数据的可信度与权威力。此后，又推出了一系列保障数据开放的实践职能、许可框架等规范性文件。2016年，新西兰政府发布《开放政府合作伙伴之新西兰国家行动规划2016—2018》（Open Government Partnership New Zealand NationalAction Plan 2016—18），主要围绕“促进开放数据利用以追踪开放数据的进展和成效”[5]制定了目标及具体行动。2017年，新西兰签署了《国际开放数据宪章》（International OpenData Charter），其内容包括确保新西兰与国际保持一致，并为政府机构如何提供开放数据集提出更明确的开放原则，加大对开放数据行动的支持力度，以加快政府公开数据的发布。

1.2组织架构视角

新西兰开放政府数据项目是由新西兰统计部领导的跨政府项目，主要以各部门协作的方式使得政府数据得以开放利用。为保障开放数据行动可以在不同层级部门中得到有效落实，新西兰采取的主要举措有：第一，以内阁作为战略指导。新西兰内阁作为新西兰最高行政机构，负责把控行动方向并制定战略，为开放数据实现机构协作提供顶层支持。第二，设立政府首席信息官小组（Government Chief Digital Officer，GCDO）专门负责标准规范的制定，保证该项行动的贯彻落实。GCDO小组由内政部的首席执行官担任政府首席数字官，负责监督各部门参与开放数据的发展和管理，并设置政府首席技术官、政府首席隐私官等岗位协助工作[6]。第三，成立数字政府合作机制（Digital Government Partnership），与其他机构建立合作关系。该机制受GCDO领导并下设四个小组，涉及技术组、政策咨询组、信息组、创新服务组[7]等，加强各部门之间的协作，保障跨部门行动的贯彻执行。

1.3开放成效视角

经过近十年的实践探索，新西兰的政府数据开放水平已跻身世界一流水平，其数据平台上共发布了包括155个机构在内的超过6000多个的数据集。在2017年发布的《开放数据晴雨表》[8]中，新西兰开放数据综合排名位居世界第七，在开放成效维度上高居世界第二，可见其运动卓有成效。此外，新西兰政府不定期收集开放数据利用的最佳实践案例，并将其发布至数据共享平台，指导用户了解数据的价值和用途，更好地发挥了数据的潜在价值，同时提高了公众参与的积极性。在国际影响方面，新西兰与英国、韩国等同为Digital7（D7 group of digital nations）的创始成员国，该组织也被称为世界上最先进的数字国家联盟[9]。此外，新西兰政府还积极投身数据开放行动，促进政府数字化转型，加强国际交流，逐渐扩大了国际影响力。

2新西兰档案馆在开放数据环境下的角色分析

档案馆是新西兰政府推动开放数据运动的重要合作伙伴，早在新西兰政府2005年颁布的《公共档案法案》（Public Records Act 2005，PRA）便规定了档案馆的职责和作用，新西兰档案馆一直积极参与开放数据运动并在其中发挥了重要作用。

2.1开放数据政策的制定者

新西兰档案馆之所以能够积极投身开放数据运动，一个重要的原因在于其部门隶属关系。新西兰档案馆隶属于新西兰内政部，内政部共设六个部门，包括政策监管部门、信息知识服务部门、战略与治理部门等。其中，档案馆和图书馆、政府首席隐私官同属信息知识服务部门，档案馆的负责人即首席档案管理员担任该部门的副首席执行长，图书馆馆长向其汇报工作。此外，首席档案管理员还是GCDO中信息组的固定成员，在数据开放运动中具有一定的话语权，参与制定数据开放的标准和规范，提供政府公开的意见等。2016年，新西兰档案馆发布《信息和记录管理标准》（Information and Records Management Standard）[10]，指导各部门更加有效地管理信息，令信息更易于公众理解、信任并利用，提高政府的公开度和透明度。2017年，新西兰档案馆配合内政部发布了关于识别和管理企业信息资产工作的支持性指南，同年，新西兰档案馆发布《2057战略》[11]提出三个战略领域，其中之一是“坚持信息公开透明度”，表明未来档案馆支持开放政府行动的决心。

2.2开放数据提供机构的监管者

新西兰开放数据平台的数据提供机构包括中央和地方各级公共部门、高等教育机构等，其中，公共部门提供的数据集占绝大多数。新西兰档案馆对公共部门所产生的记录具有监管权，这是由法规声明和强制性标准明确规定的。2005年，新西兰颁布《公共档案法案》将首席档案保管员设立为政府内部的独立信息监管者，负责监督并了解公共部门和地方当局的信息管理工作，因此，档案馆除了监管记录之外，还是公共机构的监管机构。2016年，新西兰档案馆发布了《监管声明》（Regulatory Statement），重申了其监管职责的合法性。这一系列举措进一步明确了档案馆对公共部门的监管职能，使得档案馆在开放数据的前端得以把控数据的质量。此外，针对数字化转型中出现的数据隐私和数据安全等问题，新西兰档案馆在其最新发布的2016—2017年度工作报告中也有所提及，并以机器算法的数据为例进行说明[12]。在《2057战略》中也提出了公共部门和有关机构的职责，指出其在创建、发布信息的过程应遵守透明化政府的开放原则。档案馆着眼于开放政府数据所带来的行政透明与问责制，行使其监管职能，进而抑制腐败现象，提高政府公信力。

2.3开放数据集的提供者

自2012年底，协调开放数据工作正式成为新西兰档案馆的职能，如何使用开放数据平台来推广其馆藏资源便成为档案馆亟待解决的问题之一[13]。截至目前，新西兰档案馆通过开放数据平台发布了4个数据集，包括新西兰公共机构名单、档案馆数字化文件清单、新西兰证券交易所人事档案清单和1893年妇女选举权等数据，涵盖了新西兰公共服务、历史文化等主题。在数据的利用方式上，平台不仅提供数据的免费下载，还提供了数据的深加工服务技术，如提供应用程序编程接口（Application Programming Interface，API），使得用户可以通过API更加高效地获取、开发数据，满足用户深入挖掘数据价值的需要。此外，新西兰档案馆在其官网上开设了“开放数据”栏目，用户可以通过直接访问档案网站下载已开放的数据集。新西兰档案馆将提供开放数据集看作是档案馆藏利用的另一个窗口，开放数据平台为用户提供了档案馆开放档案的替代访问点，有利于提高公众对馆藏档案资源的关注，促进档案资源开发与利用，同时，档案馆借助开放数据平台的技术优势进一步发挥档案的价值，最终实现档案数据增值。

综上所述，新西兰档案馆在开放数据中所扮演的多重角色说明了其非常重视开放政府数据运动，并且采取了一系列措施积极参与其中，但同时我们也应该注意到其存在的不足之处。首先，档案馆首席档案管理员与政府首席隐私官同为GCDO团队的成员，两者又同属内政部的信息部，且位于同个职位层级，因此，为避免开放数据的隐私权和监管权产生矛盾，保证数据的安全，有必要进一步厘清档案管理员和数据隐私官的职能界限。其次，档案馆对数据的监管权力是否过大、监管力度如何进行把控、数据监管职能能否落实到位，在已公布的文件中并未给予明确的说明，这些都是值得思考的话题。最后，档案馆提供数据集的数量较少，相比图书馆提供的9个数据集而言，档案馆只提供了4个数据集，甚至，档案馆提供的数据集实际上是以内政部的名义发布，档案馆并不独立存在于开放数据平台的机构检索目录中，在一定程度上影响了开放数据用户对于档案馆的认知。

3对于我国档案机构参与开放数据的启示

与新西兰的开放数据模式相类似，我国也是由政府主导推进开放数据行动，新西兰政府开放数据项目具有一定的参考价值。对于我国档案机构而言，如何改善现状、以更积极的姿态投身开放数据行动，可以参考借鉴新西兰檔案馆在参与开放数据运动中的实践和经验。

3.1我国档案机构参与开放数据的现状

（1）战略层面

截至目前，我国尚未明确规定档案机构应如何参与开放数据，但档案机构一直以积极的态度配合开放数据行动的开展。2008年，我国制定《中华人民共和国政府信息公开条例》，政府信息公开成了建设开放政府的重要途径，各级档案部门纷纷响应并提出相应的实施办法，贯彻落实政府信息公开条例。而后，为适应信息化发展和大数据时代，2015年国务院发布了《促进大数据发展的行动纲要》（国发〔2015〕50号）（以下简称《纲要》），将“加快政府数据开放共享”[14]作为主要任务列出，从战略层面将政府开放范围从信息层扩大至了数据层。作为政府信息公开的参与主体，档案机构积极推动政府信息公开向数据开放的转变，在2016年发布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》指出，档案部门应“制定档案数据开放计划，落实数据开放与维护的责任”[15]，倡导档案机构成为开放数据的参与主体。

（2）实践层面

当前，我国档案机构尚处于自发性参与开放数据的阶段，表现为档案机构在开放数据平台上提供数据集供公众下载利用。据复旦大学发布的《2018中国地方政府数据开放报告》显示，截止到2018年上半年，我国已陆续上线46个地方政府数据开放平台[16]。笔者以此为基础，通过访问各平台网站，调研档案机构参与开放数据的实际情况（如表1所示）。具体而言，仅有北京、贵州、山东、广东、黑龙江、湖北、浙江等7个省市开展了数据开放实践活动，共计17个档案机构（地级市及以上）向开放数据平台提供了135个数据集，主题涉及民生服务、社会保障、教育文化、信息监管等内容。从数量上看，各省市的参与水平参差不齐，山东省提供总量最多，全省各级档案机构共计提供88个数据集，占总数的一半以上，参与开放程度相对较高。从质量上看，发布的数据集并未做到真正的“数据开放”，其表现在混淆数据与信息概念、数据利用形式单一等，如北京市档案局在北京市政务数据资源网发布的唯一一个数据集，名为北京市国家综合档案馆查档地址，实为档案馆馆址信息的整合，且只提供注册下载，无法起到档案数据资源开放共享的作用。

总体而言，我国档案机构还未大规模地参与到政府开放数据中，目前参与的特点为实践先行、理论滞后，且存在总体参与程度不高、参与水平层参差次不齐和数据开放成效有限等问题，与新西兰相比还具有较大的差距。

3.2改善我国档案机构参与开放数据现状的启示

（1）推动制定开放数据政策政策法规的制定是开放数据得以顺利开展的重要条件。新西兰作为开放运动领跑者，其开放数据工作的开展离不开政策法规的支持。反观国内，由于我国开放数据运动尚处于起步阶段，暂未出台国家高度的开放数据政策。不过，为了顺应大数据的发展，部分省市已陆续出台一系列政策法规支持开放数据运动。例如，贵阳市人民政府出台《贵阳市政府数据共享开放实施办法》[17]，从数据共享、数据开放、数据监督等方面制定相应的开放实施规范。地方层面成功的实践经验正在倒逼国家早日出台相关政策。但是，为提升政策的科学性与适用性，应召集多个部门共同参与制定国家层面的政策法规。开放数据工作涉及主体多样，如政府部门、信息部门等都参与其中，政府部门着重数据开放工作的部署，信息部门注重数据开放技术，对档案部门来说，则应承担数据质量的监管工作。一方面，维护数据的完整和真实是档案部门的职责所在，由档案机构在收集、保存和归档方面为其他机构制定指导意见，既有利于发挥自身优势，又有助于保证数据安全。另一方面，档案机构作为“专业性信息资源保存机构”[18]，在长期实践中积累了丰富的理论基础，合理利用来源原则、文件生命周期与档案鉴定等理论，能够更加有效地指导开放数据前端的数据监管实践。因此，档案机构应主动参与制定数据监管领域的政策，在开放数据政策的制定上建言献策。

（2）积极开放和开发数据资源

如何找准角色定位，是档案机构实现有效参与开放数据的首要问题。从目前的实践情况来看，档案机构开放成效有限的原因在于：实际开放的档案数据未能满足用户利用的需求。2015年，《纲要》指出“优先推动民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放”[19]，而在2016年发布的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》指出：“应优先推动与民生保障服务相关的档案数据平台”[20]，可见开放民生档案数据的重要性和迫切性。档案部门可以着眼民生服务工作，以提供民生档案数据为突破口，做出参与开放数据的特色品牌，扩大影响力，同时提高公众满意度，起到建设公开、透明政府的作用。

此外，根据国家档案局统计显示：截至2017年底，全国各级国家综合档案馆馆藏档案65371.1万卷、件，馆藏电子档案162.9万GB[21]。档案馆保存着大量档案数据资源，其中不乏价值高的政府数据，档案机构可以通过对这些信息的挖掘和利用，推动开放数据运动的发展，助力政府进行科学决策。

（3）主动参与开放数据平台的建设

开放数据运动迫切需要解决的问题就是实现各部门之间的数据互联互通。为此，我国正按照“统一平台、互联互通，存量共享、增量共建，物理分散、逻辑集中”的原则建设国家政府数据统一开放平台[22]，通过完善基础设施整合各政府部门之间的数据，打破“数据孤岛”。档案机构在过去的工作中，已有大量平台基础设施建设实践的基础：其一，随着数字档案馆建设热潮，各级档案部门逐步建成了“面向广大社会公众和馆际交流的公共档案信息服务平台”[23]；其二，档案机构在参与政府信息公开的过程中，在档案网站上开设了“政府信息公开”专栏，为开放数据平台的引入提供了基础。因此，档案机构可以考虑利用本部门已有的基础设施，同目前正在建设的国家政府数据统一开放平臺进行搭建整合，以免造成资源浪费。

此外，針对目前的开放现状而言，档案机构普遍存在对数据开放平台的认知误区，大多数档案馆不是将开放数据平台看作增加馆藏利用的另一个窗口，而是将其看作类似于信息网站的整合工具，这种做法不利于开放数据的推广利用，也不利于开放数据运动的发展。档案部门应该厘清信息与数据的概念，树立正确的开放数据理念，重视开放数据的可利用性。

（4）培养档案人员的信息化能力

专业的信息服务理念和数据素养是档案人员参与开放数据运动的必要条件。新西兰档案馆的现任首席档案管理员之前在内政部担任信息总监，参与制定了新西兰数字战略等政策[24]，信息部门的工作经历和良好的专业素质是其成为档案馆领导人的有利条件。随着大数据时代的到来，电子文件数量的剧增和数字技术的出现对档案人员的素质要求也越来越高，档案部门的工作不再仅限于传统纸质档案的管理，专业的信息素养和数据素养应纳入档案人员从业的必修课，档案人员的思维应与时俱进，只有懂数据，才会用数据，才能发挥数据潜在价值，在政府数据开放浪潮中占据一席之地。

新西兰档案馆积极投身开放数据运动并扮演着多元化的角色，其中主流角色是开放数据政策制定者，核心角色是开放数据机构监管者，提供数据则起到了辅助作用，三者相辅相成，推动新西兰档案馆融入开放数据大潮，促进数字化转型的进程。于我国而言，开放政府和信息技术的发展将档案工作推到政府治理和公共服务的重要位置，档案工作的开展不应是限于一方天地，档案部门应争当先行者主动参与开放数据运动，融入社会发展主流趋势，树立开放理念，落实数据开放与维护的责任，以促进我国档案事业的发展。

参考文献

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