建立健全排污权有偿使用和交易价格制度

吉林省为运用市场机制促进污染物减排和环境保护，提高环境资源配置效率，推进环境保护体制机制创新，制定了《关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》，决定将化学需氧量、二氧化硫作为试点指标，在全省范围内开展排污权有偿使用和交易试点，并要求省物价局会同相关部门确定试点指标基准价格。吉林省物价局成本调查监审分局组成调查组，就吉林省排污权有偿使用和交易基准价格有关情况开展成本调查。

一、成本调查的主要情况

排污权有偿使用和交易是运用市场机制促进污染减排、环境保护和环境容量资源科学配置的有效手段。根据吉林省确定化学需氧量、二氧化硫作为试点指标，拟在全省范围开展排污权有偿使用和交易试点情况如下：

（一）吉林省排污权有偿使用和交易价格成本主要情况

经委托第三方对全省化学需氧量、二氧化硫排放的社会平均治理成本进行测算，基准价格测算方法为“恢复成本法”，即通过减少和消除单位污染物造成的环境污染所需的费用来衡量环境资源所具价值的方法。据测算，试点指标社会平均治理成本为：

一是全省化学需氧量年平均处理成本为2239.1元/吨，其中造纸行业年平均处理成本最高，达到了3365.81元/吨，其他行业从高到低依次为医药化工行业、粮食深加工业、汽车制造业、其他行业、制酒行业以及集中式污水处理厂。

二是全省二氧化硫年平均处理成本为1762元/吨，其中火电热力行业年平均处理成本最高，达到了1889.8元/吨，其他行业平均处理成本为1423元/吨。

（二）其他省（区、市）排污权有偿使用和交易价格情况

近年来，全国有13个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点工作，取得一定成效。由于试点阶段价格由各省（区、市）自行制定，定价思路和价格标准差异较大。浙江等经济发达省份价格较高；重庆、内蒙古等省（区、市）价格相对较低；湖南、山西等省份采取排污权低价或免费出让、大幅提高交易价格的方式激发企业节能减排的积极性。（见表1）

二、影响价格形成的其他相关因素

一是各行业污染物治理成本差异较大。测算需要获得企业处理单位污染物的费用，由于各个企业的运行状况相差较大，有一部分企业污染处理设施处理污染量过小，有可能造成单位污染处理成本失真。且各个行业处理成本差异较大，我们以各行业平均治理成本为主要参考指标。但是对于治理成本较低行业的企业来说，需要缴纳超过其本身治理成本以外的一部分费用。从保障公平性的角度出发，应尽量采用“就低不就高”的原则。

二是吉林省相关企业已缴纳了排污费。按照国家要求，2015年吉林省调整了排污费征收标准。将化学需氧量排污费征收标准由每污染当量0.7元调整至每污染当量1.4元；将二氧化硫排污费征收标准由每污染当量0.6元调整至每污染当量1.2元。根据污染当量值换算，排放每吨化学需氧量的排污费为1400元；排放每吨二氧化硫的排污费为1263.2元。国家明确规定，企业排放污染物应该承担其治理费用，“有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务”“排污权出让收入纳入一般公共预算，统筹用于污染防治”，但《排污费征收使用管理条例》也明确规定了“排污费应当全部专项用于环境污染防治”。尽管排污权和排污费性质完全不同，不能简单相加，但是我们认为不应向企业征收多于污染物治理所需成本的费用。

三是企业承受治理排污成本负担比较重。据测算，2016年吉林省化学需氧量和二氧化硫的排放量分别为70.99万吨和34.98万吨。按照测算的社会平均治理成本2239.1元/年·吨、1762元/年·吨计算，每年全省排污企业需要承担排污权有偿使用费用为：化学需氧量15.9亿元、二氧化硫6.2亿元，共计22.1亿元。按照拟定化学需氧量、二氧化硫的基准价格1200元/年·吨、800元/年·吨计算，每年全省排污企业需要承担排污权有偿使用费用为：化学需氧量8.5亿元、二氧化硫2.8亿元，共计11.3亿元。尽管吉林省拟制定的基准价格在全国居于中等偏下的水平，低于最低行业的污染治理成本，但排污企业仍将承受较重治理负担。

三、成本调查结论及建议

建立健全排污权有偿使用和交易价格制度，强化建立企业治理污染的内生动力，形成能够反映环境稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制和排污行为内在约束机制，把政府强制減排行为转化为企业自主减排行动，解决了经济发展与环境保护的矛盾，有利于实现环境效益与经济效益的双赢。因此，根据全省污染治理成本、环境资源稀缺程度、经济发展水平和企业承受能力等实际情况，可拟定吉林省排污权有偿使用和交易基准价格。

一是排污权基准价格拟定应符合吉林省在全国处于中下游的经济发展水平。考虑到吉林省目前经济状况，排污权基准价格过高可能对现有企业持续发展和进一步扩大经营增加负担，也可能对吉林省招商引资尤其是引进大规模企业工作造成阻碍。

二是根据平均成本，吉林省试点指标排污权有偿使用和交易基准价格可拟定为：化学需氧量1200元/吨·年；二氧化硫800元/吨·年。

三是排污权基准价格作为排污权使用费标准、市场公开出让排污权的出让底价。排污权交易价格实行最低限价管理，成交价不得低于基准价格。采用拍卖方式进行交易的，拍卖底价不低于基准价格。

四是确定试行价格。试行两年后，根据实际运行情况再做科学调整。

（执笔人：祝海洋）