农民政治参与的三维空间分析及其对策研究

崔健，李晓宁，赵杭莉

(西北政法大学 商学院， 陕西 西安 710122)

我国是一个传统农业大国，目前有6亿多农业人口。农民仍是社会公民的主要群体，农民政治参与对建立现代民主国家至关重要。美国学者亨廷顿认为，在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治[1]。中国学者也认为，中国的民主政治建设能不能取得实质性的发展，在很大程度上要看农村民主政治是不是取得真正实质性发展，要看农民制度化政治参与发展的程度和水平是不是得到显著提高[2]。因而研究农民政治参与对扩大农民有序政治参与，推动农村基层民主政治建设，构建和谐农村意义重大。

一、西方政治参与理论与中国农民政治参与现状的文献回顾

政治参与是公民希望在政府决策及其他政治事务中施加影响的参政活动[3]。由于西方学者和政治家对资产阶级民主认识的不一致，形成了不同的政治参与理论。古典民主主义的代表学者卢梭、密尔和杰弗逊主张参与民主理论，认为政治参与能够提升社会活力和创造力，集中集体智慧，保持国家稳定，强化社会秩序，增强公民的社会地位。卢梭式的古典民主主义强调公民普遍、直接、积极的政治参与是保障公民权利的基本途径[4]。精英民主主义却认为要限制公民政治参与。他们认为广泛的参政不仅不可能，也不足取，一定程度的政治冷漠更有利于政治制度的运作。韦伯、熊彼特、布坎南和亨廷顿都认同这种观点。熊彼特认为公民之间不可能就应当实现的公共利益达成一致意见；从每个人意志出发的政治决定，并不能代表所有公民的意志[5]。布坎南主张依靠政府权威和国民要求的均衡一致，才能实现民主主义的有效运转，群众大量政治参与会妨碍政府的统治力，过剩的参与往往造成决策困难[4]。参与型民主主义主张用现实生活阐释民主。代表人物郝尔德认为对自由的平等权利和自我发展只能在参与型社会中才能实现，这个社会培植政治效率感，增加对集体问题的关心，有助于形成一种有足够知识能力的公民，他们能对统治过程保持持久的兴趣[6]。多元民主论认为民主是一种多元化的社会政治结构，现实社会中的多元制衡决定民主的水平。达尔认为人民在政治过程中不可能直接参与政治，只能通过成为集团的一员来参政。其实质是民主是多重少数人的统治。社会民主主义则强调公民平等，充分的政治参与是民主政治的题中之意。瑞典社会民主党的纲领对这一观点有明确的表述[4]。

中国政治的本质是农民政治。农民政治参与问题是中国农村研究中的一个核心问题[7]。因此，农民政治参与问题成为我国政治参与研究领域的热点。中国学者主要从农民政治参与现状、参与方式、参与动机、影响因素及提高农民政治参与质量等方面来研究的[8]。 农民政治参与现状研究体现我国农民参与政治活动的活跃程度，反映我国农民政治权利的实现程度及其在社会政治生活中的地位和作用。张铤(2014)对浙江7个行政村当前农民政治参与状况进行分析，认为农民的整体政治参与水平和积极性均有待提升[9]。李晓广、孙禄(2014)从性别角度比较了江苏农村男女两性政治参与的状况。认为较之于男性村民，女性村民在政治认知、意识及行动方面的公民能力更为欠缺[10]。 陈怀平等人(2014)通过调查陕西5个地市分析农民政治参与的现实困境，指出村民的政治参与认知不足，政治参与生态不完善，政治参与效果整体不理想[11]。张坤(2014)调查陕南山区农村，指出山区农民政治参与的障碍主要表现为参政意识淡漠，对自己的参政权力不明确，参政方式单一，参政渠道不畅，参政动机狭隘，参政范围狭窄[12]。邵沁妍(2014)在山西农村调查了解农民政治参与的困境在于参与需求高但参与渠道单一，参与意识高但参与能力低下，政治参与冷漠与参与热情并存，存在宗族、贿选和换届不换人的现象[13]。李稷玺(2015)通过对彝族村落的调查，分析了偏远地区农民政治参与的制度化参与行为与非制度化参与行为的形式、特点和影响因素[14]

由于农民政治参与现状受地域经济乃至当地文化、民情、制度等影响较大，近年的农民政治参与现状研究在研究方法上普遍采用田野调查法和访谈法。在研究视角上多集中于对政治参与内容的不同反映，包括参与困境、参与障碍和参与行为。现有文献的研究成果显示当前农民政治参与现状不容乐观，且都进行了原因分析。但是这些研究与之前的研究相比较而言没有构建起新的研究框架，原因分析也缺乏清晰的层次。因而本文从农民政治参与的空间视角，构建农民政治参与的三维空间对实地调查数据进行整理反映，以期更好地呈现出我国农民政治参与的现状。

二、农民政治参与的三维空间分析

(一)农民政治参与的三维空间

农民政治参与的三维空间由广度、深度和效度三方面构成，能够反映农民政治参与的空间状态和活跃程度。

政治参与广度是对政治参与的广泛性程度的测量，是对政治参与形式的考察[15]。它包括两层含义，第一层是指农民政治参与的数量，政治参与的农民数量越多，意味着农民政治参与的广度越大;第二层是指政治参与方式的多样性，它是公民参与权利实现的途径,包括参加民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，也包括政治协商、民意代表、信访，乃至行政复议或司法诉讼等形式。信息化时代的到来，大众传媒、网络以其快速、便捷、影响力广泛的特点也成为农民政治参与的一种途径。

政治参与深度是指农民政治参与的自主性程度和作用范围的高低，是对政治参与的实际影响程度的衡量，是对参与过程的考察[15]。一方面需要调查农民对政治参与是否有正确的认识，参与过程是否积极主动，能否完整、准确地表达诉求;另一方面需要了解农民政治参与涉及的层次，参与层次越高，参与越深入，农民的诉求越能得到政府的关注，因而能够反映农民政治诉求实现的程度。

政治参与效度是对农民政治参与有效性程度的测量，是对政治参与结果的考察[15]。主要涉及农民政治参与的满意度和农民政治参与的影响程度。需要调查村民对村委会或村干部的工作满意度，对村务工作的监督满意度，以及村民政治参与是否对实现自身利益有作用，是否会对村务决策产生影响。

(二)农民政治参与三维空间调查结果分析

本文政治参与调查是《中国百村经济社会调查》课题的子课题《周礼村落》开展的社会调查的一个部分*《中国百村经济社会调查》子课题(98ASH001)。。该项目选定陕西省宝鸡市地区有“周礼之乡”称谓的Z村作为调查点。研究周礼地区村落的经济、政治、文化和社会，全面了解当地农村社会的发展面貌。为了深入了解周礼地区的农民政治参入状况，调查组采取深入访谈和发放调查问卷的方式收集调查数据，对Z村进行了重点考察和深入访谈，并将问卷调查的范围扩大到受周礼影响的陈仓、岐山、眉县、扶风、麟游等县的8个村庄。总计发放问卷830份，回收问卷797份，问卷回收率96%。

对这些资料从政治参与的广度、深度和效度分析农民政治参与的形式、过程和结果，构成农民政治参与的三维空间。调查结果显示农民政治参与空间有限，农民政治参与活跃程度不足。

1.农民政治参与的广度空间：参与人数相对不足，参与方式相对集中

在政治参与的数量方面，村民在被问及“你作为选民参加过村委会或乡人大代表的选举活动吗？”，调查结果显示偶尔参加及从未参加达到81.7%，每次都参加只有15%。村民在被问及“你参加过村民大会或村民代表大会吗？”这一问题调查显示57 %的村民参加，36%的村民没参与过，7%的村民不关心村民大会的召开。即使村民参与村民大会的数量过半，但是参加选举活动的人数不足(表1)。

表1 农民政治参与数量调查

对村民调查“你使用过的政治参与方式有什么？”调查结果显示，关中西部农民政治参与方式有选举、管理与监督、合作组织、信访和司法诉讼，比例依次是58%、 16%、 11%、 8%和 4%，这说明村民的政治参与方式相对集中于选举，其他政治参与方式有但并不普遍(表2)。

表2 农民政治参与方式调查

2.农民政治参与的深度空间：参与不充分，参与层次低

在政治参与自主性、充分性方面，村民被问及“你是如何参与村委会选举投票的？”时，34%的村民在村委会选举时是认真了解每个候选人的情况进行投票的，45%的村民是为了完成投票任务，委托别人代投的占16%，完成投票任务和委托别人代投共计61%，无效回答占5%。在 “你在村民大会或村民代表大会上如何提意见”这一问题上，调查显示59%的村民选择“没有机会提意见”，可以充分提意见的只有10%，从中说明村民政治参与的自主性不够，充分性受到限制(表3)。

表3 农民政治参与的自主性和充分性调查

在政治参与层次方面，调查了村民参加选举的类型。调查者参加的选举活动主要是村委会干部的选举，占到78%，其次是乡、县人大代表选举，合计11%。乡长镇长的选举只占3%，无效回答占8%。由此反映出村民的政治参与权利还是集中于村级事务，缺乏向上参与的机会，其政治参与的作用范围层次较低(表4)。

表4 农民政治参与的层次调查

3.农民政治参与的效度空间：满意度不足，政治参与社会影响势微

在政治参与满意度方面，村民在被问及 “你对村干部或村委会工作是否满意？”时，表示非常满意的仅占7%，比较满意的占31%, 基本满意的占45%，不满意和非常不满意合计17%。被问及“你认为村干部在村里是否受到监督？”时，认为严格监督只占8%，有一定的监督占59%，缺乏监督占31%。这两个问题的调查结果说明村民对民主管理和民主监督的满意度较好，但还存在较大的改善空间。在回答 “村子的村务是否公开？是否有了解的渠道？”这一问题时，59 %的村民认为公开但不一定真实，渠道有限，21%的村民认为村上的村务不公开，没有渠道了解村务情况。也就是说，超过七成的村民对村务公开情况感到不满，对村委会工作的认同度较低(见表5)。

在政治参与对自身利益实现和参与影响力方面，在被问及“通过参与选举或参加村民大会活动，你觉得实现了自己的利益吗？”时，56%的村民认为能实现一些，30%的村民选择实现不了，还是得自己想办法。说明农民的政治参与活动对自身利益的实现作用发挥程度有限。被问及 “你认为在村民大会或对关系本村重大利益的事项上提意见或建议有作用吗？”时，认为有作用的占19%，有一定作用的占50%，没什么作用的占31%。这两个问题的调查结果表明村民认为自己的政治参与行为基本不能对村务决策产生影响(表6)。

表5 农民政治参与满意度调查

表6 农民政治参与影响程度调查

三、农民政治参与空间有限的原因分析

(一)农民自身的局限影响农民的政治参与

1.经济发展意识第一，政治参与意识淡漠

30多年的经济高速发展，农民谋求经济利益的意识越来越明显，在我们走访调查的关中地区表现也十分明显。在当下的关中农村，各家各户很多农村青壮年离开家乡去周边城市或其他经济发达地区务工。“农民工”成为当地大多数农村青年的标签。他们在城市工作和生活，逐步远离农村和农村事务，更关注在城市的发展与融合，逐渐对农村的发展和各项事务产生淡漠之情。即使留在农村的村民也只关注自身经济利益的实现。问卷调查“村里召开大会，促使你参加的原因是？”这一问题，40%的调查者选择只要和自身利益有关的事就去，无关的就不去。20%的调查者选择和本村经济发展有关就去，无关就不去。可见经济发展左右了关中农民的思想及行为。

2.农民的政治素养与文化素质欠缺

整体来说，中国农民深受中国传统文化观念影响而较少接受现代民主政治观念的洗礼。调查访谈过程中，村民普遍认为村干部民主作风欠缺。这其实是村干部潜意识里集权意识、等级意识和家族意识的表现，容易导致普通村民政治参与的边缘化。村民思想上存在顺从性、无关性，缺乏社会公民意识和公民权利观念，参与行为盲从，参政地位自然低下。再者，农民整体的文化教育程度还是相对低下，村民的利益表达能力、组织群众的能力、利用现代媒介的能力都比较缺乏，限制了自己的参政能力水平，参政层次自然难以提升。

(二)农村社会民主体系不完善影响农民政治参与

1．农村社会化组织发展缓慢

从调查结果可以发现，当前农民政治参与主要集中于选举、管理和监督活动，其特点是农民以个体的、分散的方式参与政治活动。但是“如果人们加入某个组织并在其中积极活动，那么他们参与政治的可能性就会大得多。”[16]调查 “你参加过哪些农村合作组织？通过这些组织向村上表达过自己的建议没有？”这一问题，选择没有参加的占43%，选择参加了但没表达建议的占37%，选择参加了并表达意见的只有18%。在调查的Z村， 成立的农民社会化组织功能仅停留在为农民提供专业指导与服务，没有体现表达农民集体利益的政治功能。农民感受不到通过社会化组织的政治参与力量，对农村社会化组织也就缺乏认识，限制了自身政治参与的途径。

2．缺乏平等协商对话的平台

调查问及“村子里有没有议事协商机制？”时，53%的调查者认为议事协商机制只是形式没有发挥作用，21%的调查者认为没有议事协商机制。说明议事协商机制在当前农村已普遍实行，但是却没在农村政治活动中发挥出应有的作用。访谈中大多数普通村民表示对村里的事情大多不知情，很多事情只是知道结果，中间如何解决的过程并无从知晓。

(三)基层政府的不当干预影响农民政治参与

当前农民政治参与空间的有限性与基层政府在农村民主政治发展中所起的不当作用密切相关。由于农村实施村民自治的乡村治理体系，政府由此缺少了对农村基层社会治理的关注力，不愿为农民提供公共产品和公共服务。时长日久，政府的消极和无作为使其对农村社会的民主发展缺乏必要的干预。

四、扩大农民政治参与空间的对策建议

扩大农民政治参与的空间，激活基层民主政治的力量，需要从农民自身、农村社会和基层政府三方入手改进，共同推进农村民主政治建设，促进和谐农村社会的发展(图1)。

图1 扩大农民政治参与空间的对策示意图

(一)培育农民政治参与的主体性

农民的主体性是影响和制约农民政治参与能力的主观因素，良好的主体性条件是提高农民参与国家和社会公共事务能力的内在基础和重要保障[17]。农民主体性主要表现为政治参与权利意识，政治参与的能动性和政治参与的自主性。培育农民政治参与的主体性的关键是要对农民开展公民教育和文化学习。公民教育是培育传播现代民主政治意识和政治观念的土壤。树立现代政治价值观念和政治态度：一方面要对村干部、经济能人等农村权力群体进行民主观念和作风教育，使其能够认识到民主政治社会建设对农村发展的重要性，形成公平公开的村庄气氛；另一方面通过村民喜闻乐见的宣传方式，普及村民对政治活动的理解，引导他们的权利意识和政治认知，懂得政治参与的意义，在政治参与活动中不盲从他人。同时要定期组织农民加强文化学习，提升文化素质。文化水平提高可以增强农民对政治现象的思考能力；提升农民的沟通能力，形成一定的话语权。这样他们能够准确清晰通畅地表达自己的想法，提出有建设性的参政意见，全面提升自己的参政水平，提高自身的参政地位。

(二)从内部构建农村社会民主体系

农村基层民主政治建设和政治文明的发展需要从农村社会内部进行改造，构建适应农民政治参与的社会民主体系。其主要途径是大力发展农村社会化组织和协商民主制度。

中共十七大报告中提出“要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”虽然农村社会化组织成立的初始目的是为发展农民经济服务的专业合作组织，但是它将农民们组织起来，农民把各自的利益和诉求可以形成集体的要求，提高政治参与的效率，更容易实现政治参与目的。各地农村应当结合当地农业产业政策和农业区域发展规划，发展优势产业的农民社会化组织数量。比如关中西部依托“西歧”特色成立农业观光、民俗旅游等多个合作组织，在规范产业发展、技术升级和规范服务的同时，注重发挥其组织的政治诉求功能，为争取农民的个体利益发声。

中共十八大报告提出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”协商民主是一种行之有效的民主形式，其核心是基于理性的公共协商。通过提供平等的、自由的对话平台，不同利益主体提出各种见解和理由，表达各自不同的需求，在审视各种观点的基础上，通过对话说服他人或理解他人，最终形成共识，为各方所认同。中国农村市场放开后，农户经营活动多样化，导致中国农村社会出现分化。农民主要分化为经济能人、村干部、农村知识分子，普通村民等不同群体，农村社会分层明显，农民利益多元化。为了调和不同身份农民的利益需求，发展协商民主成为必然的趋势。诸如广泛开展的“民主恳谈会”、“民主听证会”、“村务大事公决制”等都是非常好的民主协商形式。

(三)从外部规范基层政府的干预行为

民主政治社会的建立和发展，政府扮演着重要的角色，承担着特殊的责任。政府应当是民主政治社会的倡导者和引导者，通过出台一系列的制度安排保证农民充分参与政治，促进政治文明发展。因此，基层政府的行为目标、行为边界和行为方式都要在这一原则指导下展开。既不越位以行政手段干预农村政治活动，也不在农村治理活动中表现的无所作为，而是发挥体现政府作为国家权力主体的职责，进行适度干预。首先，基层政府要摒弃片面的经济发展政绩观念，要追求经济效益、社会效益和综合效益于一体的综合政绩观。在服务地方经济发展的同时，关注乡村社会的发展，为民主型农村社会提供更好的公共服务，满足大多数农民群体的公共利益。其次，基层政府人员要转变观念，合理运用职权，限制自身的行为界限，还原农民在乡村治理中主体地位，才有可能实现选举真实，财务真实，村务公开透明。最后，基层政府的行为在于出台有利于农民政治参与的系列制度措施，引导制度运行过程的规范性、有序性。如进一步完善人民代表大会制度、信访制度、司法诉讼制度，建立网络参政制度、听证制度等，为基层民主政治的发展提供更好的公共产品和公共服务。

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