韩国网络实名制发展脉络研究及反思

杨 婷

(西南政法大学 全球新闻与传播学院，重庆 401120)

一、引言

不断更新发展的互联网技术对人类社会的影响也是一把双刃剑：一方面，网络的即时性、便捷性、交互性等特征，使人们之间的交流愈加顺畅，拉近了人们之间的距离，沟通了人们之间的感情；但是另一方面，网络的开放性、自由性、隐匿性等特征也成为了滋生各类社会问题的温床，如网络诽谤、网络谣言等。因此，减少因网络的开放性、自由性、隐匿性等特征，似乎是一种有效的应对策略。实名制则通常被认为是这一策略的实现途径之一。

二、韩国网络实名制的缘起、分类与概念

网络的匿名性及开放性是各个国家都面临的网络监管与安全问题的根本原因所在；其次，在技术条件，韩国充分满足的条件下实行了互联网选举制度。互联网高度政治化与社会化对参与主体和信息来源的明确性和真实性提出了要求，滋生韩国网络实名制的政治土壤和社会基础。最后，韩国社会出现的一系列网络暴力事件，成为了实施网络实名制的最终推手。而其中最典型的是2005年6月5日在首尔地铁二号线上发生的事件(下文称“6.5事件”)。一女孩拒绝清理自己的宠物狗产生的垃圾，她的姓名、家庭住址等各种详尽的个人信息被公布，网上四处流传着侮辱和调侃她的“二次创作”。现实中她和她的家人的正常生活都受到严重影响。女孩被迫退学，还患上了精神疾病。一家人不得不搬家，隐姓瞒名生活。该事件使得韩国民众开始反思网络暴力。伴随网络暴力案件成倍数增加,韩国政府决定将网络实名制政策化。

韩国学者黄昶根对网络实名制做了以下分类：

第一，实名确认实名制(“本人确认实名制”)和实名暴露实名制(“实名表示实名制”)；

实名确认实名制只是要求确认用户真实身份，并不强制要求用户暴露实名信息；实名暴露实名制不仅要进行实名确认，而且要求使用者发表言论时必须使用实名，这就意味着用户必须在网络上暴露自己的真实名字或IP地址。

第二，强制性网络实名制和自律性网络实名制；

强制性网络实名制依据相关政府规定或法律条文强制实行网络实名制；自律性网络实名制指相关组织机构根据实际情况判断，并结合个人的网络使用目的，自律地实行网络实名制。

第三，一般网络实名制和限定网络实名制；

一般网络实名制指普遍化实行网络实名制，在适用对象上并不只限定于新闻网站或是具有盈利性质的、一定规模以上的网站；在适用内容上，并不限定于意见表达，而是针对普遍的网络使用；而限定网络实名制指的是在特定的时间如选举期间，表达特定的内容，如表达与选举相关的意见时，实行网络实名制的方式。

第四，纯粹网络实名制和网络论坛实名制

纯粹网络实名制指针对所有的网络使用行为的网络实名制；而网络论坛实名制指仅在使用网络论坛时需进行本人确认的制度形式，包含实名表示(意见表达时使用实名)与非实名表示(意见表达时可使用网名或假名)两种情况。

第五，实名优待制和网络实名制

这一分类中两种形式的差异主要体现在前者。实名优待制中的“优待”主要体现在两个方面：一方面指在匿名与实名发言都被允许的网站中，用实名发表的言论会优先在网站的首页中呈现，而用匿名形式发表的言论则需进行第二次点击才能被看到；另一方面，网站向经过实名确认的网站会员提供类似于新闻推送等附加服务，实名优待既是通过以上类似的方式“优待”实名发言的制度。

事实上，在第一分类中的“实名暴露实名制”在2004年《公职选举与公职选举腐败防止法》中被提出，但从未实际执行过。韩国的网络实名制是按照《公职选举法》与《促进使用信息通信网及信息保护关联法》(以下简称“《信息通信网法》”)中的规定来具体实行的。

按照《公职选举法》的规定，网民发表与选举活动或选举相关的言论时，需要进行实名确认；而《信息通信网法》中规定，用户在登录并使用满足一定条件的商业网站时必须进行实名确认；对这两种形式的网络实名制进行归类。第一，只是要求确认真实身份，并不强制要求用户暴露实名信息都属于“实名确认实名制”；第二，均依据相关政府规定或法律条文强制执行，都属于强制性网络实名制；第三，从作用范围来看，并不是作用于全部网络服务范围，且只针对提供规定服务类型的、规模达到一定程度的网站。因此，都属于“限定网络实名制”，并不属于全面的网络实名制。

三、两部相关的法律：《公职选举法》和《信息通信网法》

(一)《公职选举法》与“网络实名制”

表1：《公职选举与选举腐败防止法律》与《公职选举法》网络实名制相关规定对比

1. 从作用的对象与时间上变动来看实名制的作用对象从“选举相关的意见”变为“有关政党、候选人的支持与反对意见”，内容更加具体化；作用时间从“没有限制”变为“选举期间”，作用范围更加细化。

2.从实名认证方式来看，由于之前的实名认证主体不是单一的，对个人的信息自我决定权造成侵害的可能性较大。因此在2005年的修订法案中，将有权进行实名认证的主体从网站运营、行政自治部部长和相关法律所限定的信用信息业从业者变动为仅限于行政自治部长官。并且，行政自治部部长在进行实名认证时，有义务对接受实名认证者在网站上相关的记录进行管理。并且当中央选举委员会要求其提供实名认证材料时，必须提供，不得有任何延误。从认证方式的变化看得出来，修订后的《公职选举法》更加重视个人信息的保护。

3.从对违规的意见表达的处理方式来看，按照2004年的《公职选举与选举腐败防止法律》的相关规定，只有经过实名认证且必须使用实名才能进行发言，原则上是不会发生未经实名认证就发表意见的情况。但是，针对有可能发生的盗用他人的名字或者使用假名的情况，将责任主体明确规定为网站运营方；而在2005年的修订案中并没有明确规定网站有义务对没有进行实名认证的用户采取相应技术措施使其不能发表言论，而只是规定网站有义务运用技术手段使“已接受实名认证”标识可见，并对没有这一标识的帖子进行迅速删除；政党、候选人以及各级选举委员会要求删除帖子时，相关网站也必须毫无延误地执行。同时，2004年的《公职选举与选举腐败防止法律》中使用的是“选举相关的意见”这种比较模糊的表达，这就造成了原则上而言，没有经过实名制验证的韩国网民就无法进行政治表达的境况；而2005年修订后的选举法规定，网站有义务找出未经实名认证而被发表的有关政党以及候选人的支持与反对的意见贴，并进行删除。修订前是没有经过实名认证就完全不可能进行意见，而修订后是没有经过实名认证发表出的意见会被事后删除。可见《公职选举法》对未证实名确认的意见表达的限制较之前有所放宽。

4.从对网络媒体技术措施监督来看，修订前的规定为，没有采取相关的技术措施进行实名认证的网站将被处以1000万韩币以下的罚款；修正后相关规定变化为，对没有运用技术手段使“已接受实名认证”标识可见，以及未对没有这一标识的帖子进行迅速删除的网站的罚金标准下降至至300万韩币以下，可见对违规行为的处罚力度有所下降。

(二)《信息通信网法》与“网络实名制”

2005年6月，发生了上文介绍过的，对韩国社会产生深远影响的“6.5事件”。经历了这起事件后，韩国普通民众意识到了“人肉搜索”对当事人及家庭造成的负面影响，意识到了网络暴力的危害性以及保护网民隐私权的重要性。这一事件提醒了韩国普通民众以及立法机构，网络实名制的实施需要扩展到日常，而不能仅仅针对《公职选举法》上所规定的政治意见表达时。“6·5事件”成为了网络实名制扩大化的现实论据。主流舆论也逐渐转向赞同的立场。最终，相关提案于2006年12月22日在韩国国会上表决通过，于次年1月26日正式颁布，7月27日正式实行。从这一立法过程可以看出，《信息通信网法》上的网络实名制的实施目的是为了预防因网络语言暴力和网络其他消极因素可能引起的损失。颁布后，《信息通信网法》被反复修订，与网络实名制相关的规定也经历了几次变化：

1.2007.7.27《信息通信网法》第44条第5项

2007年7月27日，开始正式实施《信息通信网法》修订案，其中新增了针对网络实名制的条款，规定：1)国家机关、地方自治团体、《政府投资机关管理基本法》第2条所规定的政府投资机关、《政府下属机关管理基本法》所规定的政府下属机关、地方公共机关；2)根据总统令拟定的标准，满足一定类型条件、平均每日访问量达到10万以上的信息通信服务提供者(以下称“ISP”);属上述以上两种情况中的任何一种主体在开设或运营论坛时，必须采取由总统令所规定的措施对使用者进行“本人确认”。同时规定，信息通信部有权利责令不遵守规定的网站采取相应措施；政府有义务制定政策鼓励安全的、值得信赖的信息系统的开发；在发生因使用者个人信息被不当使用而造成损失时，可以减少遵照规定进行相关操作的网站及公共机关等的赔偿责任或进行免责。

2.2008.2.29第20668号总统令

以上规定从2007年7月27日一直执行到2008年2月。2008年2月29日第20668号总统令颁布，对网络实名制相关规定做了全面的修订：1)平均每日使用者数达30万名以上的门户网站服务(指网络地址以及信息的搜索、电子邮件以及社区等服务)ISP；2)平均每日使用者数达20万名以上的网络言论服务(利用信息通信网提供言论的服务)ISP; 3)平均每日使用者数达30万名以上的用户内容生成服务(以使用者直接生产的电子内容为媒介服务)ISP。以上三种情况中的任何一种主体在开设或运营论坛时，必须采取措施对使用者进行“本人确认”。

与2007.1.26日颁布的《信息通信网法》第44条第5项规定相比较，在本次总统令中，将需要执行规定的信息通信服务范围进行了限定，并细化为“门户网站服务”、“网络言论服务”与“专业用户内容生成服务”，并且将执行本人确认措施的网站日平均访问量由10万提到至30万以上。其中，尤其需要关注的是“网络言论服务”。2005年《保障新闻的自由与功能相关法》与《言论仲裁法》首次在韩国出台时，只包含了有关“新闻网站”的规定，而门户网站并不在包含范围内。随着时间的推移，门户网站的影响力超越了报纸和电视，学界也开始关注门户网站的言论责任问题。而在“第20668号总统令”中所提及的“网络言论服务”指的就是门户网站所提供的新闻服务。即，日访问量超过20万的提供新闻服务的门户网站，其运营者有义务对用户采取“本人确认”措施。同时，此次总统令中还将提供“专业用户内容生成服务”的网站包含规定范围之内。在此规定之下，类似于Cyworld(赛我网，韩国最大的在线虚拟社区之一)等用户内容生成网站平均日访问量超过30万时，也需要对其用户进行实名确认。

3.2009.1.28《信息通信网法》的再次修订

2009年1月《信息通信网法》再次被修订，适用于网络实名制的网站的范围被扩大。不再限定服务范围，日平均使用者人数达到了10万名以上的ISP均须实行网络实名制。

非常明显地，该次修正使网络实名制的执行范围扩大, 不仅包括新闻门户网站，以及购物、物流业、电信业、银行等相关网站，也包含了当时以“DCINSIDE”为代表的UCC(User-Created Content)网站。至此，日均访问量达到10万以上的ISP均须为了确认使用者的本人身份而搜集、管理、使用他们的个人身份信息。

从以上对相关法律规定变化的梳理不难发现，《信息通信网法》上所规定的网络实名制的执行主体的范围从一般性到适当放宽，再到强化执行。这也反映出在这一过程中韩国政府、网站和网民三方权力主体的不断协商、权衡和博弈。

表2：《信息通信网法》规定的网络实名制实施主体的变化

注：日期为条款执行起止日期

四、问题的出现与实名制被废除

(一)个人信息泄露事件的频发

到2010年，总共有167家韩国的网站需要执行网络实名制。在这些网站中，主要以大型门户网站、新闻网站以及购物网站等借助网络技术进行经营管理业务的企业。这些企业虽有消费者个人信息保护意识，但主要是执行线下信息保护；而在这一时期，虚拟空间中的个人信息保护意识比较缺乏，相关技术也比较薄弱，很多企业并未做好网上个人信息保护的准备，最终造成了个人信息泄露事件的频发。2010年年初至2012年8月网络实名制违宪判决期间，韩国所发生的大型个人信息泄露事件概括如表3所示：

2011年7月,当时韩国知名的SK电信网站与赛我网遭遇黑客，约有3500万名网民(韩国2010年的总人口为4800余万)的个人信息外泄，包括名字、身份证号码、生日甚至地址。该事件影响范围巨大，韩国民众和政府都意识到网络实名制的弊端。在2011年年末提交给当时韩国总统李明博的《2012年业务计划》中, 韩国广播通信委员会首次提出要取缔网络实名制，并禁止网站收集用户的身份证号码。要求废除网络实名制的呼声越来越大，越来越多业界与学界的人士指出了网络实名制对于个人信息自我决定权造成的侵害。

表3：2010-2012韩国大型个人信息泄露事件

(二)不平等问题

1.作用范围的不平等

2009年1月《信息通信网法》被再次修正后，适用于网络实名制的ISP的范围被扩大。不再限定服务范围，平均使用者人数达到了10万名以上的ISP均须实行。即，网络实名制执行范围判断的唯一标准为日均访问量，这就造成了10万访问量以下和以上的网站之间的义务不平等，而访问量完全可以通过技术手段进行造假，这又为网络信息造假提供了土壤。

另一方面，网络实名制对服务器在国外的ISP并不适用，造成了韩国国内网站的运营受到国外相关领域网站的严重影响。以社交媒体网站类为例，Facebook、Twitter等不需要进行实名认证的海外社交网站的使用量开始激增、逐渐蚕食韩国的社交媒体市场。基于此，作为网络实名制主管单位的韩国广播通信委员会开始公开表达网络实名制实施的恰当性需要再审查。

2.海外用户使用上的不平等

首先，网络实名制的实施剥夺了网民匿名表达的自由，抑制了网民发言的热情，但对海外网站并不具有约束力。从而进一步导致了所谓的“网络亡命”现象, 即网民通过使用海外媒体在本国媒体上进行表达。可对聊天内容进行保密设置的软件Telegram 在韩国一度成为手机 APP下载量最多的即时通讯工具，这在一定程度上反应了网民对于实名规制的抵触情绪。此外，网络实名制施行之后，大量的网站需要进行实名认证才能进行使用，而在韩国的外国人由于没有身份证号码，无法通过实名认证，因而只能进行网页浏览，无法进行如购物、评论、转发等网络行为。

(三)“本人确认”系统的不完善

针对以上问题，韩国国会作出了相应的调整措施，2012年2月17日对《信息通信网法》的第23条第2项进行了修订。修订后规定：1)指定的本人确认执行机构；2)相关法令允许的情况；3)广播通信委员会所公布的、以正常营业为目的的不得不收集、使用用户的身份证号码的ISP。除以上三种情况外的主体均不得对用户的身份号码进行搜集或使用。这一规定保留了网络实名制，但禁止搜集和使用用户的身份证号码。即禁止搜集身份证号码，本人确认程序照旧进行。但问题在于，除开通过身份证号码进行身份验证之外，韩国当时并没有其他完善的本人确认系统。所以，这条新规的出台在当时并不被看好。

2012年8月23日，韩国宪法裁判所全员一致通过有关网络实名制违宪的裁断。宪法裁判所认为，1)网络实名制侵犯了使用者的言论自由与个人信息自我决定权，同时也侵害了信息通信服务提供商的言论自由；2)网络实名制作为国家政策而被执行在全世界范围内是罕见的，而这一制度的执行并未体现出对韩国国家公共利益的推进作用；3)网络实名制不仅在很大程度上侵害了在韩韩国网民匿名表达的自由，同时还阻碍了在韩外国人以及在外韩国人的网站正常使用；4)网络实名制通过处以罚金的形式，严重制约了在规定限制之内的、ISP通过网站的运营形成以及传播舆论的权利；5)网络实名制本人确认程序的实施，加之信息安保技术的欠缺，增大了个人信息泄露的几率，侵害了用户的个人信息自我决定权。至此，2004年3月开始在韩国被执行了8年的网络实名制在2012年8月23日这一天，最终被判违宪。

作为第一个实行实名制的国家，韩国的教训再次强调了治理手段和方式的重要性。

五、反思与建议

批判性地反思韩国网络实名制从兴起到废除的过程中所出现的问题，对于我国网络治理可能提出一些“试错”角度的教训和经验。

其次，要强调网民的作用。首先要通过宣传明确实行网络实名的目的是净化网络环境、保障网络用户的权益，网络实名制的反对者多认为，网络实名制的实施与表达自由之间有不可调和的矛盾。事实上，在充分认识“言论自由”与“网络实名制”概念范畴的前提之下，网络实名制与表达自由之间并不冲突。首先，我国《宪法》第35条所明确的自由表达权是在保障国家安全和大多数人利益前提下的自由。我国签署《公民权利和政治权利国际公约》，第19条也规定了“表达自由权利”除了所包含的权利之外，还应该“带有特殊的义务和责任，尊重他人的权利或者名誉；保障国家安全或者是公共秩序，或者是公共健康或道德。”另一方面，我们应该注意到近年来互联网对于我国社会民主发展的促进作用。公民通过网络进行民主监督与参与公共事务，在很大程度上促进了中国社会的进步和发展，如，不当社会现象的曝光与网络腐败举报等。2014年7月，人民网、光明网等重点新闻网站联合搜狐等知名门户网站建立了网络举报监督专区，鼓励网民如实举报不法官员与事实。十八大以来，多位高级官员落马，“网络反腐”成效显著。第三，我们也要注意防范一些官员假推行网络实名制之名来堵塞网民说真话的渠道，提防一些官员利用自己职务之便，查询网络发言者的真实信息，进而对自己的揭发者进行迫害。当然，如若第一建议可以实现，能够从很大程度上减少这一现象的发生。

再次，坚持统一的执行标准，排除实施主体或实施范围上的不平等问题。韩国的网络实名制先后出现在《公职选举法》与《信息通信网法》，并且这“两个”网络实名制在适用时间、适用范围、适用对象、适用目的上均存在差异。不统一的标准造成后期施行过程中的种种不便。另一方面，从对《信息通信网法》上的网络实名制规定变化的整理来看，执行主体范围从一般性到适当放宽，再到强化执行。虽然不断做出调整，但最终还是失了民心。这说明网络实名制在韩国的实施缺乏充分的论证与调研，而实施标准的一再变化不利于制度的有效实施。再者，根据韩国的教训，这种标准不一的做法是行不通的。我们应该引以为鉴，坚持统一的执行标准。网络实名制作为在全国范围内实行的制度，不应该存在在实施主体或实施范围上的不平等问题。

最后，坚持在党的全面领导下的国家网络治理策略，建立全民网络安全意识的普及教育，研究建立网民、政府、网站间的和谐关系。从对《信息通信网法》上的网络实名制规定变化的整理来看，韩国网络实名制执行主体范围。这一过程也反映出韩国政府、网站和网民在韩国现实空间和网络空间中不断博弈。党的十九大报告指出，要“坚持党对一切工作的领导”，这是新时代坚持和发展中国社会主义基本方略的第一条。因此，我国的网络治理工作必须坚持党的领导。政府需要从整体把控，出台有效的政策法规，科学规范网络实名制，同时，规范网站的运营，要求网站遵守法律法规，维护网站的正常秩序，不断开发和运用新的信息手段；习总书记在2016年的“4.19”讲话中，在提出对待网民的基本要求时讲到要对不了解情况的要及时宣介。对模糊认识要及时郭清。”*参见：习近平.习近平在网信工作座谈会上的讲话[EB/OL].(2016-04-19)[2017-04-23].http:∥news.163.com/16/0914/10/CDTTJ4R500014AED. html.对全民进行网络安全意识的普及教育；网民的理解与支持，是网络实名制实施的重要基础。而网民对网络实名制的充分的认知又离不开全民网络媒体素养与网络安全知识的提高。JS

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