临沂土地市场诚信体系建设情况调查

黄松青 时庆丽

一、全市土地市场诚信体系建设试点取得明显成效

2014年底，国土资源部批准临沂市成为全国六个土地市场诚信体系建设试点城市之一。近年来，全市不断健全机制，强化措施，深入推进土地市场诚信体系建设，初步建立起以信用档案为基础、以信用等级评价为标准、以信息公示为核心、以守信激励和失信惩戒为手段、以政策制度为保障、以信息平台建设为支撑的“六位一体”的土地市场诚信体系和运行机制，为全国推进土地市场诚信体系建设提供了有益借鉴。目前，全市4177家用地主体、16个供地主体土地市场诚信档案全部建立，12家用地主体信用等级被评定为AA级，3804家被评定为A级；采用信用手段共推动101宗近1.2万亩空闲土地开发利用，追缴土地出让金3.2亿元，收取、退还出让合同履约保证金分别为1.8亿元、0.75亿元，禁止82家市场主体参加土地竞买。

（一）信用管理上，构建了“1+1+2”体系。通过构建“1+1+2”（一个平台、一个标准和两个办法）体系，强化信用管理，力促科学用地。一是构建一个平台，即开发建设土地市场诚信管理信息平台。针对用地主体数量多、信息变化快、管理难度大的实际情况，市国土资源局聘请软件开发公司开发建设了覆盖全市的土地市场诚信管理信息平台。平台使用市政府统一配置的服务器，主要实现用地、供地主体信息管理，宗地详细信息管理，用地、供地主体不良信息管理，信用自动评级、动态管理，用、供地主体信息预警，用、供地信息的统计等功能；内网实现终端录入、编辑、浏览、查询数据，实现各县区互联互通，数据共享；外网实现浏览、查询数据功能，有效提高了信用管理的质量和效能。二是制定一个标准，即信用等级划分及评分标准。整体标准细化为用地主体信用等级划分、用地主体不良记录分类及扣分标准、供地主体不良记录分类及扣分标准三个部分。结合实际管理工作需要，考虑市场主体用地行为良好、一般、异常、严重四种情形，本着清晰、简单、易行的原则，用地主体信用等级共分为AA、A、B、C四个等级，采取百分扣分制确定信用等级类型。对供地主体不划分信用等级，根据供地行为扣分情况在全市排序公示。三是出台两个办法，即诚信管理暂行办法和信用信息管理办法。出台《临沂市土地市场诚信管理暂行办法》，主要包括土地市场诚信管理的适用范围、职责分工，建立诚信档案、评定信用等级，诚信信息公示，对不同信用等级的用地、供地主体实施信用激励和惩戒；出台《临沂市土地市场信用信息管理办法》，分别对土地市场信用信息的征集、披露、使用和监督管理做出较为全面、具体的规定。

（二）管理流程上，明确了“五步走”程序。明确土地市场信用体系建设路线图和程序表，形成了采集、认定、评价、公示、奖惩的全程动态“五步走”管理机制，推动土地市场诚信管理工作向程序简约、行为规范、效能提升的方向发展。一是采集信用信息。由市、县国土资源部门分别从系统内部和外部采集。从系统内部土地储备、土地交易、执法监察等环节，收集土地竞买成交、违法查处、违约用地、查封抵押、举报检举等日常管理信息；从系统外部，向工商、银行、司法、城管等部门交换、收集有关信用信息。二是严格认定信息。对采集的用地信用信息，市、县国土资源部门初步认定后10个工作日内，以书面形式通知被认定的用地主体。用地主体对被认定的信息无异议的，直接记入其诚信档案；有异议的，在规定期限内进行核实，作出是否记入用地诚信档案的决定并告知异议人。对国土资源系统外部其他部门转交的用地信用信息，审查属实后直接记入用地主体诚信档案。三是实施信用评价。采取评价指标得分和直接判级相结合的方式，评定用地主体信用等级。评价指标分值采取百分制扣分方式，对连续三年为A级，有良好行为信息并且无不良行为记录的，信用等级评定为AA级；对信用评价指标为满分100分，无不良行为信息用地主体，信用等级评定为A级；对信用等级评定B级和C级分别作出具体规定。四是实施信息公示。市、县国土资源部门将诚信档案、信用红榜、异常名录、黑名单、供地主体全市信用排序等有关诚信信息，在本地门户网站、政府政务信息公开平台、报纸、电视等媒体及时公开，定期公示，接受社会监督，督促用地主体加快整改。五是实施信用奖惩。对列入用地信用红榜的主体，颁发AA级奖牌，予以表彰鼓励；对信用等级为B级的主体，列入用地主体诚信异常名录予以公示；对信用等级为C级的主体，列入用地信用黑名单向社会公示，禁止该主体一年内参加土地竞买，并实施部门联合惩戒。

（三）信用监管上，探索了推进“七种模式”。通过探索建立全程诚信风险告知等“七种模式”，形成了信用褒扬惩戒长效机制，提高了用、供地主体诚信意识，促进了节约集约用地。一是全程诚信风险告知模式。竞买环节，国土部门发放《竞买诚信风险告知书》，告知竞买过程可能存在的失信行为；竞得环节，发放《竞得诚信风险告知书》，告知竞得后可能产生诚信风险的行为；土地开发利用环节，如出现失信行为，用地者将收到《土地市场信用信息告知书》和《土地市场信用信息认定书》。二是实行企业、法人代表、公司股东关联公示模式。现实经济活动中许多企业一个项目设立一个公司法人，并且股东变更频繁，为加大信用约束力度，我们在实施信用约束时，将企业的信用落实到法人代表、公司股东的个人信用，实行同步关联公示，防止马甲公司、项目公司逃避信用监管。三是实行竞买资格一票否决模式。按照土地使用权挂牌出让公告规定，对被列入用地诚信黑名单的企业法人、自然人、其他组织，在土地市场招拍挂资格审查时，一票否决，禁止参与竞买。四是政府信用风险提示模式。对超过一年未消除政府原因的部门或机构，下达信用风险提示函，督促其加快整改、尽快消除政府原因，否则，将被累计考核并在全市排序公示。五是“信用+经济”一体化约束模式。凡被列入用地信用异常名录、黑名单的用地主体，暂缓退还出让合同履约保证金，采取信用手段与经济手段相结合的方式，督促用地单位按时履行开发利用义务。六是信用等级动态评价模式。诚信管理信息平台预设每条不良记录应扣分值，自动完成打分、汇总、评定信用等级、判断是否进入异常名录、黑名单。全市4177家用地主体中有12家信用等级评为AA级；3804家评为A级；279家评为B级；82家评为C级。七是信用信息分期公示模式。在市局门户网站、临沂日报、沂蒙晚报等新闻媒体，市本级筛选公示了三批用地诚信异常名录、三批用地诚信黑名单、一期用地主体信用红榜、一期供地主体信用评价排行榜；各县在县局门户网站、报纸等媒体，累计公示异常名录、黑名单11批次。全市累计361家用地主体名单被列入信用异常名录或黑名单向社会公开曝光，12家用地主体列入信用红名单被予以通报表彰。

二、推进土地市场诚信体系建设面临的困难和问题

（一）土地市场诚信管理缺少法律法规政策支撑。目前，我国虽然在《民法通则》《合同法》和《反不正当竞争法》中规定了诚实守信的法律原则，在《刑法》中规定了对诈骗等犯罪行为的处罚，但对信用信息归集和管理、信用异议、信用修复、信用激励惩戒、红黑名单等缺少直接相关的立法。用地失信行为的公示、惩戒、曝光，关系企业切身利益和长远发展，没有明确的法律法规政策依据，在一定程度上制约着失信惩戒工作的深入开展。

（二）用地诚信信息来源少、认定难度大。在商业、住宅、工业三大类用地中，工业用地占比较大，工业项目一般只拿一次地，并且边建边用，违约开竣工建设、土地闲置的信用信息较少；商业、住宅用地的拿地成本较高，除非项目资金链断裂，一般不会圈而不建。因此，单从用地供应、管理角度获取用地诚信信息，来源窄、数量少。由于统计时点、要求不一样，对司法、工商、税务、银行、证券等相关部门的涉地信用信息，难以及时共享，客观上造成用地主体多、诚信信息少的“头重脚轻”不对称局面，影响了信用等级评定和公示，制约了土地市场诚信工作深入开展。同时，土地市场主要诚信信息来源是建设项目开工、竣工、闲置信息，但造成建设项目不能按期开竣工既有审批原因，也有企业自身原因，给诚信信息的采集、异议认定和处置、信用修复、信用约束惩戒等造成了很大的困难。

（三）用供地信息管理激励约束机制不健全。目前，一个房地产开发企业设立多个开发公司、一个项目一个子公司的现象比较普遍，这些子公司均为独立法人资格，背后均为母公司、控股股东发起设立并实际运营，各个子公司多数只拿一次地，用地信用信息比较少，与母公司彼此孤立，对公司控股股东或实际控制人较难形成信用监管的约束力。由于供地主体原因造成不能按期开竣工建设、土地闲置的情况较多，对供地主体的失信行为，除了对其行为信息数量向社会排序公示、实施行为风险提示、督促加快整改等措施外，目前尚无有效的约束措施。此外，对公示的用地信用信息，系统内部尚未实现上下分级共享，系统外部不能与其他部门及时交换、共用，信用信息应有的激励约束作用没有充分发挥。

三、持续推进全市土地市场诚信体系建设向纵深开展

（一）进一步加强政策制度顶层设计。土地市场诚信体系建设是一项系统性长期工程，要推动这项工作行稳致远，关键是加强顶层政策制度设计。在总结各地试点经验、政策、措施的基础上，提炼形成土地市场诚信管理指导意见或修订土地市场诚信体系建设方案，对信用信息收集管理、信用管理流程设计、诚信行为标准分类、信用等级评价等做出具体规定，对守信激励、失信惩戒、红黑名单、信用查询、异议处理、安全管理等提出具体要求，为各地推进工作提供政策支持和制度保障。

（二）进一步加大信用约束惩戒力度。完善用地诚信典型“红名单”制度和严重失信主体“黑名单”制度。对严重失信用地主体，将其列为重点监管对象，从严审核行政许可审批项目，限制新增项目审批、核准，限制申请财政性资金项目，限制参与有关公共资源交易活动。对严重失信企业及其法定代表人、主要负责人、控股股东实施市场和行业禁入措施，及时撤销其荣誉称号，取消参加评先树优资格。对有履行能力但拒不履行的严重失信用地主体，实施限制出境和限制购买不动产、乘坐飞机、乘坐高等级列车和席次，以及限制旅游度假、入住星级以上宾馆及其他高消费行为等措施。对严重失信用地主体提高贷款利率和财产保险费率或者限制向其提供贷款、保荐、承销、保险等服务。建立完善失信举报制度，鼓励公众举报用地主体严重失信行为。

（三）进一步加强信用信息平台建设。一是整合提升信用信息平台。按照“一网两库一平台一系统”的建设思路，构建土地市场诚信体系信息平台。“一网”即充分利用中国土地市场网，对公众提供基础信息、资质信息等企业一般信息的查询，定期公布企业守信、失信情况，提供公共信用投诉举报窗口，充分发挥网站的服务、引导、监督和警示作用；“两库”即法人公共信用基础数据库和自然人公共信用基础数据库，通过加强部门配合，联通上述两个数据库，按照基础信息、资质信息、行为信息、行政处罚信息等分级分类管理；“一平台”即与社会信用建设共享一个信用信息交换平台，实现跨部门数据资源整合与共享，适应多种不同的基础数据环境，实现不同部门、不同系统以及各级系统数据资源之间的数据交换和信息共享；“一系统”即土地市场动态监测监管系统，实现信用信息检索、信用信息公示分级管理、信用信息归集输出、信用异议处理、行业信用评价等功能。二是推进信用信息交换和共享。健全完善信用信息征集、交换、公布、使用等方面的政策、措施和技术标准，采集、存储各有关部门、行业、不同级别公共信用信息平台传送的信用信息，实现信用信息数据跨部门、跨行业、跨地区交换共享，并与国家信用信息共享交换平台互联互通。三是拓展国土资源系统内部信用信息资源。运用大数据、云平台等信息化技术，整合耕地保护、土地转用征收、执法检查、土地供应、开发利用、信访举报等各环节信用信息，筛选导入征信系统，按照征信系统诚信行为标准、等级评价标准进行信用分类评级，形成用地信用异常名录和黑名单，解决信用信息来源少的问题。四是细化诚信档案管理模块功能。与全国企业信用信息公示系统互联，用地主体信息上传后，系统能自动匹配用地主体的工商登记信息、已取得所有宗地的信息；统一确定诚信行为标准分类、信用等级评价标准，解决各地自行开发软件，互不兼容、不能共享、重复建设、费用高、维护难问题；系统自动提取土地利用动态巡查模块预警信息导入诚信档案管理模块，生成用地主体疑似信用异常信息，实现失信记录的动态、实时提取。

（四）进一步加强信用信息推广应用。一是实行查询共享。各级党政机关和管理部门、社会公众、信用服务机构等通过中国土地市场网官方网站可以查询有关涉地信用信息。二是实施信用评价。与信用评级机构开展合作，依托基础信息，建立信用评价模型，对企业、个人和非企业法人进行多纬度、多视角的信用评价，对信用数据进行深度挖掘和应用。三是强化信用信息公示。在中国土地市场网上发布公示有关信用信息、信用评价结果。开发建设“信用国土”APP应用，提供移动终端查询和发布服务。四是多元化推广应用。将用地信用评价结果纳入地方政府社会信用体系管理，推动用地信用信息整理，加工成为信用报告、信用监控等系列信息产品，为金融部门、工商企业、投资机构、政府管理等提供咨询服务，成为他们评价供地主体和用地企业信用状况的重要依据，更好地培育和规范信用服务市场。五是加强社会舆论宣传。在中国土地市场网公示的同时，还应将用地信用评价结果投放到更高、更权威的网站、媒体公示，大力宣传诚信典型，加强对失信行为的披露曝光，充分发挥舆论的引导和监督作用，逐步培育提升土地市场主体的诚信意识，营造全社会关心、支持、参与土地市场诚信建设的良好氛围。