论可持续发展对国际水法的推动作用

吴琼

【摘 要】 本文认为，国际水法的两个重要条约——1997年联合國大会通过的《国际水道非航行使用法公约》和1992年联合国欧洲经济委员会签订的《跨界水道和国际湖泊保护与利用公约》均包含了可持续发展的内容，文章通过梳理可持续发展在国际水法中的应用，分析其对国际水法的推动作用：对淡水资源生态系统有指导作用，促进了淡水资源的可持续发展；可持续发展目标的进程充分证明了保护生态系统的必要性；强调在水资源管理中的公众参与。

【关键词】 可持续发展；国际水法；公平合理利用原则

可持续发展这一概念自1987年提出以来，得到了国际社会的普遍认可和接受。国际水法为促进可持续发展目标及其发展提供了一个合适的法律框架，主要体现在促进淡水资源管理的可持续管理，优化淡水资源的生态系统，以及促进国际水法中的各个层面上水资源管理中的公众参与。本文将从三个层面阐述可持续发展目标的进程是如何促进国际水法演变并使其更加“绿色”，更具有可持续性，以及国际水法又如何反作用，使可持续发展目标在2030年得以实现。

一、国际水法的基本原则中关于“可持续利用”的解释

国际水法的“基石”是公平与合理利用原则，《联合国非航行水道法公约》第5条要求国家“着眼于在与充分保护该水道相一致的前提下，使其实现最佳和可持续利用最大效益，同时考虑到有关水道国的利益”，本条尝试着将国际水法框架和可持续发展联系起来，这就要参考“可持续利用”这一概念。

公约和国际法委员会均没有对“可持续利用”明确定义，但在2004年的柏林规则中，国际法协会将“可持续利用”作了如下界定：可持续利用是指资源的综合管理，确保有效和公平地利用水资源，造福于当前和未来的几代人，同时保护可再生资源和尽可能最大限度地维护不可再生资源。

“可持续利用”与“公平和合理利用”之间的联系是不明确的。很多学者认为可持续利用是公平和合理利用水资源原则的一部分。例如，欧文·麦克因泰提出了“公平和可持续利用”这一法律原则。Patricia Wouters认为鉴于我们现有的经济发展对环境影响的认识，一种危及到长期的可再生资源例如水资源的利用潜力的使用不可能被认为是合理的。[1]当然也有不同的解读，即“可持续利用”是一个单独的义务，它与“公平合理利用”是独立存在的。Ximena Fuentes解释说，如果“公平”仅限于平衡水道国分享利用水道的权利，那么可持续发展强调的就是代际公平。即使有时公平的概念包括代际公平，但在公约的第5条中并没有表现出来。公平原则起源于对水道利用的“公平分配”。传统上说，未来几代分享水道的权利是不包含在内的。

柏林规则第7条规定，作为一项单独的义务，“所有国家应当采取适当措施实现水资源的可持续利用”。根据国际法协会的评论，可持续利用的义务是一个“独立的强制性义务，而且根据联合国大会第5条，公平合理利用原则是不可以将它取代的”。但有些委员会的成员认为，对环境责任的强调，扭曲了经济使用和生态保护之间的微妙平衡。

目前的法律框架为“可持续发展”的解释提供了充足的空间，更重要的是各国对这一做法的明确承认并切实有效地使国际水法更加“绿色”。目前，各国已可以明确地接受公平合理利用的这一基本原则的“绿色”解释，然后将这种解释运用到与他们共享水资源的国家签订的双边或地区协议中。国内和国际争端解决机制在这一过程中也起着重要的作用，比如多瑙河大坝案，国际法院明确地提到了支持可持续发展作为国际法的适用原则。

二、对淡水资源生态系统有指导作用

《联合国国际水道非航行使用法公约》第20条规定“水道国应单独地和酌情共同地保护和保全国际水道的生态系统。”这一规定是一个单独的义务，它与第七条的不造成重大损害原则并没有明确的联系，在条文中也没有解释。而《赫尔辛基公约》要求所有国家通过“促进水资源的可持续管理，包括运用生态系统的方法”来“防止、控制和减少跨境影响”。这里的保护与不对水道造成重大损害的联系是明确的。

根据国际法委员会对水道委员会的评论，一个生态系统是一个“由生活和非生活部分组成的以集合的形式存在的生态单元”。保护生态系统的义务“要求水道国保护水道生态系统免受伤害或损害”；而保留生态系统则“要求生态系统尽最大可能保留它们现有的存在方式”。[2]根据公约20条，国家通过改变生态系统给水道造成了损害的方式来保护生态系统是被禁止的。[3]该条没有明确提及未来几代人的权利或利益，但保护生态系统的责任至少间接地确保了子孙后代也能从中受益。虽然第20条并未明确说明，但该条款起草者解释说，其目的是“确保他们作为生命维持系统的持续生存能力，从而为可持续发展提供必要的基础”。

可持续发展过程可以作为一种催化剂，促进在水法中这一概念的发展以及随后采用和实施生态系统方法。联合国水资源组织为了“保障生态系统健康和能够提供足够数量和质量的水供人类使用”，在可持续发展目标下提出的一个明确的义务，即“恢复和维持生态系统提供与水相关的服务”。据此，第20条可能成为一个单独的淡水生态保护系统中的法律制度，而其他的水道法公约只处理水道本身的问题。

三、强调在水资源管理中的公众参与

公众参与和获取信息被认为是可持续发展不可或缺的要素。具体来说，当涉及到公众参与水资源可持续利用的时候，可以参考柏林规则。对柏林规则的评论表明，目前已建立起了一种“参与与自己有关的决议的权利”。评论本身承认在现有的国际法中几乎没有对这种权利的支持，但是既然它已经被普遍的国际法所接受，就也应当在国际法中占有适当的地位。根据柏林规则的规定，“国家应当确保居民受国家的管辖和可能影响水资源管理决策的居民能够直接或间接地在这些决策的过程中有一个合理的机会来表达他们的意见。”[4]

但《联合国国际非航行水道法公约》中没有关于公众参与的内容，只是在第32条有简要的规定，而《赫尔辛基公约》则有要求“沿岸各方确保公众可以获得与跨境水资源状况、采取和计划采取的防止、控制和减少跨境影响的措施以及这些措施的有效性相关的信息。”但其也很少涉及到公众参与的公平问题。

根据柏林规则的规定，一个因水资源管理方式受到损害的个人、非政府组织、对水道或者对国家水环境的利益相关方均可以在一个适格的法庭前提起诉讼。如果国际水法鼓励各国允许并促进这类应用程序的实施，无论对于为自己利益的个人，还是对于一般利益的政府组织，或是未来几代人的利益来说，这都是向前迈出的一大步。联合国水资源组织建议说“所有国家必须加强公平、可参与和负责任的水资源管理”。据此，任何水道国都应当将“公众参与决策”纳入考虑，至少公众可以通过参与决策清楚地意识到问题的紧迫性，这将使它们共同应对以更“绿色”的方式发展带来的挑战。

四、总结

首先，可持续发展目标进程促进了淡水资源的可持续发展。从这一点上，各国实践都表明都可以明确地接受水法的基本原则的“可持续”解释。国际水法的基石——公平合理利用原则也可以用一种更可持续的发展友好的方式来诠释。

其次，可持续发展目标的进程充分证明了保护生态系统的必要性，包括淡水生态系统。国际水法可以为“生态系统”的确切含义提供清晰的解释，以及遵循所谓“生态系统方法”的国际水法所遵循的权利和义务。

最后，可持续发展目标的过程强调了公众参与各级水治理的重要性，无论是地方性的、全国性的还是全球性的。公众参与应当在国际水法的法律框架中达到應有的地位。

【注 释】

[1] See Wouters and Rieu-Clarke （n 10） 282. See also Patricia Wouters ‘The relevance and role of water law in the sustainable development of freshwater （2000） 25（2） Water International 205–06.

[2] ILC （n 78） 119.

[3] See eg. Marty （n 57） 224–25 and McCaffrey （n 67） 66.

[4] Berlin Rules （n 54） art 18. See also art 4.

【参考文献】

[1] 王曦.国际环境法[M].法律出版社，2015.

[2] 孔令杰，田向荣.国际涉水条法研究[M].中国水利水电出版社，2011.

[3] 何艳梅.国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践[M].法律出版社，2007.

[4] 欧文·麦克因泰著 秦天宝译.国际法视野下国际水道的环境保护[M].知识产权出版社，2013.

[5] 何艳梅.中国跨界水生态系统保护的国际法视角[J].河北法学，2013.3.

[6] 田向荣、孔令杰.国际水法发展概述[J].水利经济 2012.2.

[7] Otto Spijkers. The Sustainable Development Goals as Catalyst for the Sustainable Management of Water Resources.

[8] Stephen C McCaffrey. Theoretical Bases of the Law of International Watercourses.

【作者简介】

吴 琼，山东莱芜人，武汉大学中国边界与海洋研究院在读研究生.