乡土官员对区域经济与环境发展路径的影响

雷平 曹黎明 赵连荣

摘要 家乡人为官对本地的资源环境影响是什么？相比“政治集权，经济分权”等正式规制，这一重要的、具有浓厚中国特色的官员个人特征的环境效应问题被忽视。本文从非正式规制视角，基于乡土官员对区域高能耗产业影响的实证研究，讨论了乡土官员对区域经济与环境发展路径的影响。与传统直觉不同，乡土化官员并没有“为官一任，造绿家乡”。基于官员替代这一准自然实验，发现官员替换对区域经济有短期促进影响，原因是其能短期刺激第二产业，但长期效应为负；研究还发现，相对官员替换无来源变化、以及官员替换外地化，官员替换乡土化会显著提升区域高能耗产业比重，但存在1～2年的滞后期。2007年前后，我国环境规制出现重大改变，之前更注重经济增长，之后则显著增加了环境规制在本地官员考核中的比重。基于这一正式规制演变，本文实证检验了乡土官员对区域高能耗产业发展影响的稳定性。研究证实，正式环境规制的演进显著降低了来源无差异和外地化更替后的官员对高能耗产业发展的偏好，表现为回归系数前者由显著正相关转为不显著，后者由统计上不显著转为显著负相关。本文重点关注的乡土化官员的高能耗产业比重回归系数在政策转变前后都是统计上显著为正，且数值在后期有较大幅度增加，呈现出超脱于正式规制变化的稳定特征。为探索乡土化官员区域环境行为与直觉相悖的原因，本文引入市场化指数指标以研究其在不同市场化水平区域的表现，结果发现在市场化指数越高的地区，乡土化官员的高能耗产业促进效应越强。这一结果显示对乡土官员行为的直觉认知与实证研究的冲突可能是人口流动性上升的结果，或者是旧的“熟人社会”瓦解与新的法制、信用社会治理规范尚未完全建立的冲突的结果。

关键词 官员来源；乡土官员；非正式；规制；高耗能产业

中图分类号 F062.9文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）04-0163-14DOI：10.12062/cpre.20171201

中共十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。加快生态文明体制改革，建设美丽中国，加大生态环境保护力度，改革生态环境监管体制成为新时代我国政府的重要任务。作为中央集权的政府，我国政府集中力量办大事的能力和决心是不容忽视的。1978年以来中国经济持续、快速增长的“中国经济之谜”已经逐步被国内外学者视为中国“政治集权，经济分权”规制的结果[1-2]。已有研究不仅发现中国中央-地方政府规制的经济增长效应和社会福利与公共产品分配效应[3-5]，还发现了其环境代价，如对“污染天堂”“环境库兹涅茨曲线”等发展阶段与环境规制水平关系的研究表明，中国的地方政府存在为发展经济而牺牲环境的现象[6-8]。官员个人特征选择是政府规制的重要内容，出生地是极具中国特色的个人特征，但相关研究少见发表。本文的问题是：本地人为官，究竟会选择“金山银山”，还是“绿水青山”？

1 文献综述与研究假设

1.1 正式规制的区域经济和环境效应

现有的“政治集权”和“财政分权”研究主要是在既定的行政层级和行政空间范围内，讨论对地方政府主要官员的经济和政治正式规制激励的区域经济和社会发展影响。根据新制度经济学相关理论[9]，规制包括正式规制和非正式规制。正式規制包括法律法规、各种政策规章、契约等，或者依托其运行的国家权力或组织机构。非正式规制是相对法律等正式规制的概念，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。与非正式规制相比，正式规制是成文的、规范化表达的规制形式，如上文中提到的“政治集权，经济分权”就是典型的的正式规制安排。

“财政分权”规制下，地方政府既有收入动机，也有能力采取各种措施促进区域经济增长。张军[1]、傅勇和张晏[3]认为，分权、Tiebout竞争和向发展式政府的转型是中国在建设和改善物质基础设施上取得显著成就的重要原因，这使得中国在相似发展水平的国家和地区中拥有最好的基础设施。“财政分权”规制的招商引资、产权激励、职业教育与培训等效果及其对区域经济与社会发展的贡献可参见张军[1]、周黎安[2]等人的文章。在促进区域经济增长和社会发展的同时，“财政分权”的负面效应也引起了学界的重视，这主要是为了短期政绩而牺牲区域的长期利益，包括对基础教育和民生的忽视以及产业结构高耗能和环境污染严重等[3，20]。地方政府为了发展区域经济，竞相压低要素价格，放松环境规制以吸引资本和产业，来实现地方政府的财政利益和政治利益的执政行为已经为大量的研究证实[7-8，21]。经过对俄罗斯、巴西等国治理效果的比较研究，学者们发现中央对地方正式规制不能单纯强调“财政分权”，还应重视“政治集权”[22-23]。地方政府作为环境规制的重要主体之一，承担着来自中央政府的环境保护压力。在我国目前的政治体制下，地方官员在政治晋升和增加地区财政收入的双重激励下需要平衡发展辖区经济和保护辖区环境之间的关系[24]。为应付中央政府的环境规制要求，同时也减轻区域环境污染，学者们发现相邻区域间的环境规制存在复杂的空间相关性，一些高耗能、高污染的企业甚至产业园被布局于本辖区边缘的下风、下水口[2，25]。容易引起上级政府干预的环境污染类型得到更好的规制。Dan和Minjun[25]的研究证实，相对容易被观测到的水污染企业对政府环境规制的响应积极，大气污染企业对政府环境规制的响应在统计上并不显著。

1.2 非正式规制的区域经济和环境效应

与正式规制相比，非正式规制根植于历史、文化传统之中，覆盖范围更加广泛、影响更为深远[9]。Pargal和wheeler[26]较早引用非正式规制的理论研究了发展中国家的环境污染问题，认为正式规制和非正式规制存在替代性，当政府主导的正式环境规制缺失或强度较小时，将会产生许多团体与当地污染企业进行谈判或协商以达成污染减排的协议。此后越来越多的国外学者开始关注非正式环境规制的重要作用，主要从企业污染行为的曝光、企业对其社会声誉维护的角度分析非正式环境规制对企业污染行为的影响。如Tietenberg[27]发现，当正式性环境规制缺失时，会出现“社会公众评级”等能够控制污染的工具，这类社会舆论评价及其生态环境效应被视为非正式性环境规制的重要表现。此外，学者们还进一步研究了正式性环境规制和非正式环境规制之间的关系，发现二者在空间上具有替代性，在效果上存在互补性。整体看，来自政府的压力对企业的环保行为具有显著影响，但在正式规制薄弱的地区，正式环境规制在控制工业污染上的不成功使得非正式性环境规制显得更加重要[28]。

张平和张鹏鹏[29]发现随着正式环境规制强度的提高，会对污染密集型产业区际转移产生先抑制后促进的作用。虽然可以减轻转出地的环境压力，却将污染转移到承接地，从全国整体考虑，这种做法并不能有效的减轻全国的环境压力。此外，采取强制的环境规制亦即正式环境规制虽然激发了企业通过寻求创新等手段实现持续发展的活力，但也孕育了政企利益捆绑式的腐败温床，因此，中国产业结构调整在经历了政府和市场多种组合手段后，要想扭转正式环境规制带来的被动局面，必须发挥非正式环境规制的内在激励作用。

周海华和王双龙[30]的研究证实了非正式环境规制的治理效果，他们将社区居民对环境损害的申诉和控告、民众对环境污染的抗争、环保团体和社会舆论的压力、拒买企业产品等定义为非正式环境规制，发现我国非正式环境规制力量在过去几十年快速增长，相应的厂商对民众环保意见的重视程度日益上升，研究结论还表明非正式环境规制对绿色创新的影响小于正式环境规制，说明我国目前的非正式环境规制力量仍属微弱，未来环境的保护与监督不能再只是依赖政府的力量与环保团体的抗争与协商，而是要通过四面八方不同社会团体和社区参与。徐圆[31]的研究证实了非正式性环境规制对中国工业污染排放强度的下降起到了积极的作用，但作用还远低于正式性环境规制，并进一步研究了不同类非正式规制的治理效果，如普通民众对环境污染的关注度有利于降低工业减排，而新闻媒体因为具有更充分的信息来源而对工业废水的减排起到积极作用。

1.3 乡土化官员及其环境效应

在广袤的非正式规制领域，一个极具中国特色的非正式规制现象是地方政府官员的“异地为官”制度。中央与地方关系问题是中国历史上绵延千年的问题，核心是中央所代表的整体利益与地方所代表的局部利益之间的协调与平衡。在中央地方规制平衡中，官员来源起到了很重要的作用。“异地为官”制度古已有之。《后汉书·蔡邕传》描述道：“初，朝议以州郡相党，人情比周，乃制婚姻之家及两州人士不得对相监临。至是复有三互法，禁忌转密，选用艰难。”这是历史上第一次通过法律明文规定的异地为官制度[10]。历经各朝各代的发展，“异地为官”制度在清朝达到巅峰状态，在河南内乡县，元大德八年（公元1304年）至清朝灭亡，历任一百八十多官员，无一人是河南本地人。湖北枣阳县，明清两代可查的九十七位知县中，无一人是湖北人[11]。

到近现代，“异地为官”制度從正式规制逐步向非正式规制过渡，2005年《公务员法》、2006年中办《党政领导干部任职回避暂行规定》和2011年中组部、人力资源与社会保障部《公务员回避制度（试行）》虽然规定了公务员任免的职务回避、公务回避和地域回避，但主要局限于基层治理和关键岗位，在更广泛的领域并无明文要求。如2005年《公务员法》规定了公务员的地域回避仅限县乡两级：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避。”

基于“经济增长速度锦标赛”假说，地方政府官员不仅存在横向的竞争，也存在纵向的竞争，即不同届官员之间的经济增长速度竞争[5，33]。已有的研究发现，官员更替会在短期内对区域环境质量有负面影响，且随着官员任职时间延长，负面影响会呈现先下降后增长的U型特征[34]。从不同区域等级和空间角度开展的研究都发现，官员的任期与区域经济增长率之间呈现先上升后下降的倒U型关系。官员任期和区域环境质量之间的关系，以及官员任期和经济增长率之间关系的研究成果形成鲜明对比，从资源环境利用角度揭示了中国地方政府促进区域经济增长的机制[1，35-36]。王贤彬等[37]指出新上任的官员需要在任期内树立与前任官员不同甚至是更为突出的政绩，因此，新任官员可能为了招商引资而降低环保门槛、引进污染项目，或者包庇企业的污染行为，甚至干涉环保部门的执法。此外，更替后的地方官员需要一定时间适应新的岗位和新的工作环境，即使新任官员有实施新政策的诉求，也需要经过一定的时间将政策成功推广后才能够产生效果[37-38]。

通常认为，乡土官员会更重视区域利益，而外来官员由于权力来源和利益关系，会更重视中央和全局利益，这是历代实施“异地为官”制度的出发点。直观上，乡土官员在当地为官，会更注重本地长期利益以获得官声和家族声誉，但已有的研究并不支持这一观点。熊波[39]研究发现，官员的交流有利于流入省区环境保护事业的发展且正向效应显著，这种正向效应在短期并不显著，但长期结果十分显著。此外，陈雪梅和王志勇[40]发现官员的历练或交流有助于降低地方生产总值能耗。龙硕和胡军[41]、张俊和钟春平[42]发现“政企合谋”是引起各地区环境恶化的重要原因。缓解中国环境污染问题的重要举措之一就是通过监督机构或公众的双重监督，降低中央和地方的信息不对称，防止政企合谋[41]。官员异地交流在客观上打破了地方官员与企业之间的“利益链”，降低了“政企合谋”发生的可能性，从而抑制了自然环境的进一步恶化[42]。基于地级及以上城市数据，梁平汉和高楠[43]分析了地方领导任期和法制环境对环境污染水平的影响，发现地方政府和污染企业之间的“政企合谋”是导致环境污染难以治理的主要原因，而地方官员的稳定性和较差的法制环境又是导致“政企合谋”的重要原因，地方领导职务变动会打破旧的合谋关系，从而改善生态环境。在解决方案上，梁平汉和高楠[43]侧重正式规制的作用，认为人事调整的治理效果受到当地法制环境的影响，因此他们强调加强污染治理的长效机制是法制建设和制度完善，而不能只依赖于领导干部的人事更换。此外，与环境规制无关，但与非正式规制视角近似，得到广泛引用的聂辉华[23]关于矿难的研究发现，政企合谋显著地增加了煤矿死亡率，选择年轻的异地主管官员并且增加其流动性、提高安监机构的独立性对于降低煤矿死亡率具有非常重要的作用。

有研究讨论了官员来源对区域发展路径和污染水平、能耗结构产生影响的机制。毛珣[13]等在不同来源官员土地出让方式偏好研究中发现，本市籍贯的官员偏好协议出让，而非本市官员更偏好招牌挂，作者将这一现象归结为“官员本地化”。徐现祥和李书娟[14]考察了本市人担任省级领导对本市产业发展路径的影响，发现本地级市人担任省长（或省委书记）会以“绿水青山”为代价，争取“金山银山”，也就是说本地出身的官员会通过牺牲环境，发展污染产业，以发展本市经济。作者将这一发现归结为“政治资源诅咒”，并认为地级市拥有的省长（或省委书记）而获得的政治资源对环境污染的加剧具有长期影响。Brollo[15]等人针对巴西城市样本的研究也发现，政治资源会加重受益地区的政治腐败程度并降低该地区候选领导人的平均能力。Jia[44]则从一个更高的治理层级考察了地方官员与中央官员之间关系对区域发展产生影响的路径，发现地方官员的中央关系会显著提高地方官员的晋升概率，其实现路径是更多投资高污染、高耗能产业以拉动当地GDP，相应的，当地的污染水平也会提高。本文试图考察本市人担任市长或市委书记对区域高耗能产业发展的影响，从治理机制看与徐现祥和李书娟[14]接近，但更加生动具体，丰富的样本可能揭示更加微妙的非正式规制实现机制。乡土官员由于其血脉、人脉、甚至文脉的乡土特征，更容易形成“政企合谋”。因此，构建本文研究假说1。

假说1：相对非乡土官员，乡土官员更倾向发展高耗能产业。

根据诺斯的定义，与正式规制相比，非正式规制具有基础性、多样性和稳定性。中国改革开放的历史也证明，无论是诱致性正式制度变迁，还是强制性正式制度变迁，都必须得到非正式制度的支持[45]。新千年以来，我国的经济发展的资源环境背景迅速变化，相应地针对地方政府官员的资源环境规制激励在2007年前后出现重大调整。基于正式规制与非正式规制的差别化特征，提出本文研究假说2。

假说2：相对正式环境规制变化，乡土官员的高能耗产业促进效应更有稳定性。

乡土官员的基本特征是乡土性。费孝通[46]认为，中国社会是乡土性的，人们被束缚在土地上，地方性的限制所导致的熟悉成为乡土社会的重要特征。因此，熟人社会也成为描述中国乡村社会性质的经典论述。这是一个无需法律治理的社会，治理的基础是礼。礼和法不相同的地方是维持规范的力量，法律依靠国家权力来推行的，而维持礼这种规范的是乡土传统[47]。费孝通[46]认为，在传统的乡土社会，人们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子。乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会，常态的生活是终老是乡。这是一个熟悉的社会，生活上被土地所囿住的人们，他们平素所接触的是生而与俱的人物，这并不是由于我们选择得来的关系，而是无须选择，甚至先我而在的一个生活环境。由于社会的地方性，基于礼的社会治理得以成立[46]。

已有的研究证实，内在的道德框架是熟人社会秩序自我维稳的核心治理机制，但是，随着现代化的进展，尤其是人口空间流动性的加大，熟人社会作为传统事物在现实中遭遇到了前所未有的危机，并且不同类型熟人社会的集体行动及道德维系等基本功能逐渐退化，道德滑坡、社会失信等现象层出不穷[48-49]。即随着传统以礼为治理机制的熟人社会的瓦解，乡土官员在依旧享有区域文脉、人脉甚至血脉优势的同时，其面临的道德约束逐步消退，因此，提出本文假说3。

假说3：乡土官员的高耗能产业促进效应随着熟人社会的消退而增强。

2 乡土官员及其比重演变

乡土官员的定义是本研究的关键，因此必须严格区分官员的籍贯和出生地。按照惯例，籍贯是指父亲的出生地，而这与本文讨论的非正式规制相关的官员对区域语言、文化、历史和习俗的认知显然不同。王安和魏建[50]将官员来源分为两类，一类是本地官员，另一类是交流官员。本地官员指本地提拔起来的官员，或者在本地长期任职并超过10年的官员，交流官员指是由中央机关下派，或者由其他省份调任过来，并在该地任职短于10年的官员。我国当前相关法规对乡土官员也有认定，根据2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》 “领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委和政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委和政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员”要求，乡土官员应当指成长地。参考相关法规和研究成果，基于“异地为官“的历史视角，以地级及以上城市为空间单位，将乡土官员定义为只有出生地属于本市的官员为乡土官员，并以“出生地为本省，且上一届任期也在本市”和“出生地为本省”两种定义的乡土官员开展稳健性检验。

本文作者所属课题组根据公开资料，自建了全国地级及以上城市主要官员数据库，时间涵盖1990年至2016年年底，但早期的数据不够完整，且存在较多的行政区划调整，因此本研究仅选择了2000年以来的样本。图1是2000年以来我国地级及以上城市外来官员与乡土官员在总体中的占比及其变化趋势。整体看，乡土官员虽然总体比例在下降，但绝非少数。2000年以来，乡土官员的比重在30%～35%区间波动。

在我国治理体系中，中国共产党的执政党地位被坚决贯彻，“党领导一切”已经被写入宪法。由此，党委书记相对市长会较少乡土化倾向。本研究将研究时段内党政官员数据拆分为党、政官员两个部分，结果如表1。表1的数据显示，市委书记的外地人占比确实要高于市长，T检验结果在1%显著水平支持这一结论。

3 研究设计与变量选择

3.1 研究设计

研究设计上，本文考察官员来源对区域高耗能产业比重的影响，以检验乡土官员对区域产业发展能耗路径的选择差异。之所以选择高耗能产业为研究对象，是因为经过近四十年的快速增长，中国已经成为世界上能源消费最多的国家。2016版《BP世界能源統计年鉴》显示，2015年中国消费3 014.0 Mtoe，同期美国消费2 280.6 Mtoe，相差32%。高耗能还带来严重的环境问题，已有的研究证实，能源消耗不仅是碳排放最重要的原因，也是我国大面积雾霾产生的重要原因，是PM2.5的第一大来源[4，16]。

解释变量与被解释变量相互影响、互为因果导致的内生性问题是社会科学研究中结论偏差甚至错误的重要原因。本研究中，官员的来源特征同样可能不是随机的，而是和区域经济与产业结构互为影响。为最大化个人利益，乡土官员可能推动本区域高耗能产业的发展，但也存在高耗能产业发展对乡土官员晋升推动的机制。基于地方政府规制的研究已经证实，快速增长的区域经济有助于本区域官员的晋升[7，17]。本文的研究时段从2000年至2014年，正是中国重化工业高速发展时期，在这一发展阶段，高耗能产业比重的提升会提高区域经济增长速度[18]，即高耗能产业比重的提升有助于本区域官员的晋升竞争。

Benjamin[19]研究了领导人变动对所在国经济增长变化的影响，他们发现，领导人的变化与本地产业结构变化和经济增长之间的关系同样存在互为因果。为消除内生性影响，他们将排除了选举更替、政变等可能由于经济增长原因导致的领导人变动样本，仅在研究中保留了由于自然或事故原因导致的领导人更替样本，以提高研究的外生性。受此启发，本文研究了区域官员中“乡土官员”的变动对区域高耗能产业比重的影响。中国官员的政治晋升由上级决定，相对官员的职级晋升，官员的任职区位具有更强的外生性，区域的经济增长速度或者高耗能产业的比重可能对本区域官员的晋升产生影响，但很难选择本地新任官员的来源。简单说就是高耗能产业，高经济增长，高提拔概率，但不一定在本地。基于这一研究设计，本文较好地排除了官员晋升与区域经济增长的内生性影响。徐现祥和李书娟[14]的研究思路与本文接近，他们采用中国地级市突然拥有在任省长（或省委书记）的准自然实验以消除内生性嫌疑。

已有的研究发现，官员更替会对区域经济产生短期正面影响，原因是新任官员的纵、横向经济增长竞赛激励会促使其以环境和能耗为代价推动区域经济增长[34-35]。为检验本研究样本和已有研究的一致性，并探讨新任官员促进区域经济增长的产业结构路径，本文将首先考察官员更替的区域经济影響，基准模型如方程（1）。

GR代表区域经济增长率，分别用地区生产总值增长率和第二产业增加值增长率衡量。考虑区域经济增长的延续性和影响因素多样性，将区域上年的经济增长率纳入方程右侧。TR为官员更替变量，采取虚拟变量形式，样本城市当年无官员更替赋值为0，否则为1。CV为控制变量，下标i和t分别代表区域和年份。控制时间效应θ和空间效应μ，ε代表模型中的随机误差项。

以方程（2）检验研究假说1。基于与方程（1）同样的原因，采用动态面板模型开展实证检验。

区域产业的能耗路径调整涉及固定资产投资，必须考虑一定的调整周期。如果官员变动确实会促进区域高耗能产业的动态调整，则预期这一调整会存在一定的滞后期。因此，实证研究中还需要考虑TR不同的滞后期效应。根据实证检验结果，本文分别考察了滞后0期、滞后1期和滞后2期三种不同的情况。

当正式规制出现重大调整时，非正式规制是会相应的调整还是依旧保持稳定，这是本研究关心的另一个重要问题。本文的研究时序从2000年至2014年，期间中央政府的环境规制政策发生了重大调整。2005年以来，国务院先后出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定国发（2005）39号》和《关于印发节能减排综合工作方案的通知（2007）15号》等文件，明确将环境保护纳入干部晋升考核之中，建立与现行干部考核体系挂钩的环保政绩考核体系。基于这一准自然实验，本文将样本分为2000—2007年和2008—2014年两个独立的样本分别开展实证研究，以检验研究假说2，探讨正式规制变化背景下非正式规制的激励稳定性及其实现机制，为深入基于非正式规制研究官员特征的环境效应奠定基础。

已有的研究证实，“政治集权，经济分权”正式规制是地方政府党政官员决策的重要激励，根据“经济增长速度锦标赛”假说，本文控制区域经济增长速度，也控制地方政府财政变量[6，43]。参考已有的研究，本文进一步控制可能影响区域产业能耗结构的区域经济发展水平、工业化水平和对外开放度[2]。根据CD增长函数，控制区域固定资产投资增长率和从业人数增长率。

由于本文实证研究方法采用如方程（1）和方程（2）的动态面板回归方法，官员更替及其来源变动以虚拟变量形式进入方程，其他一些研究中控制的官员年龄、学历、性别等变量[1，6]在本研究中没有年度变化，会被动态模型自动删除，因此本文不再控制官员的其他个人特征[6]。

3.2 变量定义与描述性统计

本研究使用的数据来自工业企业数据库、课题组自建地级及以上城市官员数据库和各类统计年鉴三种途径。

高耗能产业比重为加总高耗能产业总产值数据后计算其在区域工业总产值中百分比而得，数据来源为中国工业企业数据库。最新的工业企业数据库数据截止2013年，2014年及以后数据以城市统计年鉴相关数据替代。经数据比较发现，两个数据库的计算结论基本一致，但城市统计年鉴的时间序列长度不如工业企业数据库长。

官员更替和官员来源数据来自自建的中国地级及以上城市党政官员数据库。本文官员更替和官员来源变量采用虚拟变量形式，具体赋值方法见表2。与徐现祥和李书娟[14]研究一致，本赋值方法不区分市长和市委书记。

区域变量来自历年统计年鉴。以地区生产总值增长率衡量区域经济增长速度，人均地区生产总值衡量区域经济发展水平，第二产业比重衡量工业化水平，进出口总额占地区生产总值比重衡量对外开放水平。地方政府财政激励变量以人均财政赤字衡量。

虽然官员数据库可以一直延伸到2016年，但受区域经济变量发布时间限制，本研究将时间范围约束为2000—2014年。为防止异常值影响，对区域经济变量双向5%水平取双侧winsorize值。所有变量消涨为2000年水平。变量的描述性检验如表3。

细化的数据检测发现（由于篇幅原因略，可供索取），中国各地级及以上城市的产业能耗结构差异巨大，高耗能产业比重较高的城市主要是传统的资源城市，如甘肃嘉峪关市、金昌市、新疆克拉玛依市、贵州六盘水市等，高耗能产业比重较低的城市主要集中于珠三角地区，典型的如惠州市、汕尾市、揭阳市、海口市、深圳市等。样本城市中，官员年更换率为24.5%，证实我国地级及以上城市官员较高的变动率[6]。结合表2最后一列数据，官员更替对官员的来源结构有一定影响但不大，整体看乡土化变动率略小于外地化变动率，这符合“异地为官”的非正式规制影响预期。

4 实证检验

4.1 官员更替的区域经济效应

表4汇报了官员更替对区域经济增长率的影响，模型1～3的因变量为地区生产总值增长率，模型4～6的因变量为第二产业增加值增长率。两种不同的因变量都分别采用了无滞后期、滞后1期和滞后2期的官员更替变量进行了实证检验。表4中汇报了基于AR检验的序列相关检验和采用Sargan方法开展的工具变量冗余检验。序列相关检验证实仅存在一阶序列相关，不存在二阶序列相关，自然也就消除了高阶序列相关的担忧。工具变量检验证实不存在冗余。

表4中因变量的一阶滞后变量显著且数值较大，证明了本实证检验模型采用动态面板模型进行广义矩估计的合理性（后续表格同，不再赘述）。对这类模型中存在滞后因变量，且回归系数数值较大的估计模型，也可以采用Pooled OLS或Fixed Effects方法进行估计，但二者的估计是有偏的，Pooled OLS会高估真实值，而Fixed Effects会低估真实值[51]。虽然如此，本文作者也采用了Pooled OLS和Fixed Effects方法进行了回归，结论没有方向性差异。

表4中的回归结果得出了非常有趣的结论。与已有的研究一致[1，35-36]，官员更替当年，区域地区生产总值和第二产业增加值增长率都会获得一个额外的显著增长，但后者显著高于前者。区域内官员更替会提高当年第二产业增加值增长率4.47个百分点，但对地区生产总值增长率的贡献僅有1.12%。更有意思的是，从官员更替次年开始，官员更替对区域地区生产总值的促进效应开始下滑，并在第三年进一步转为负值，拖累区域经济增长速度0.06%。按照样本城市平均地区生产总值增长率13.58%计算，官员更替第三年区域地区生产总值增长率会偏低0.86%，这一巨大的数值并不令人意外，已有的类似研究也得出了相似的结论。徐现祥和王贤斌[52]的研究发现，京官挂职会使辖区经济增长率降低0.5～1个百分点。本研究的结论暗示，虽然存在经济增长竞标赛的纵向竞争，频繁的官员更替从中长期看可能阻碍区域经济的增长。

表4的数据还显示，官员更替的第二年虽然地区生产总值增长效应转为负值，但第二产业增加值增长率促进效应还是保持为正，尽管数值大幅减小。到第三年，官员更替的第二产业增加值增长率系数转为负值。整体看，官员任职前两年第二产业增加值增长率系数都高于地区生产总值增长率系数，显示官员更替的短期经济效果主要是依靠刺激第二产业发展取得的。

控制变量回归系数全部在统计上高度显著，且系数符号符合预期，证实本研究采用的控制变量的合理性。对外开放对区域高耗能产业比重负相关，符合学者们关于中国在国际贸易中不存在“污染避难所”现象的研究结论[2]。区域人均地区生产总值、第二产业比重与高耗能产业比重正相关，区域经济增长速度回归系数也显著为正，这在重化工业发展阶段是一个合理的结论[18]。区域财政压力会促使地方政府发展高耗能产业，这也符合“财政分权”理论的研究成果[7-8，21]。与CD函数预测一致，从业人员增长率与经济增长率正相关，尤其是与第二产业增长率显著正相关。固定资产投资增长率与经济增长率正相关，且回归系数数值较大，显示中国经济增长中投资推动的重要性。

4.2 乡土官员对区域高能耗产业发展的影响

乡土官员对区域高能耗产业发展影响实证研究结果见表5。模型合理性检验与表4相似，不再赘述。

官员更替及其来源变动的基准比较对象是当年无官员的更替。如前文所述，区域产业能耗结构调整涉及固定资产投资，周期较长，很难想象官员来源更替的效果当年就能在产业能耗结构上得到反映。表5中模型7和模型8分别是官员更替当期和滞后一期的区域高耗能产业比重回归结果。模型7的结果显示，无论何种情况，官员更替的当年效应在统计上都不显著。模型8滞后一期的回归结果类似，但统计上10%显著支持官员来源无变动的官员更替会推高区域高耗能产业的比重。表5中所有的实证检验结果一致支持，当不存在官员来源的差异，仅仅是官员更替就会推动区域高耗能产业的增长，这与表4中的实证研究结果相一致。证实区域经济增长竞标赛不仅发生在不同区域之间，也发生在同一区域不同阶段的官员之间，为赢得竞争，在2000—2014年中国重化产业高增长阶段，超越的方式就是大力发展高耗能产业[5，33]。本文的发现支撑了吴培才和王忠[34]的研究结论：官员的更替，哪怕是没有发生官员来源的变化，也会造成区域环境质量的短期恶化。

模型9是官员更替滞后两期的高耗能产业比重回归结果。模型9的结论证实，官员更替中的来源差异确实会影响区域的产业发展路径，虽然这一影响需要较长的传导时间。具体到本研究，官员从乡土官员向外来官员的转变会导致统计上不显著的高耗能产业比重的下降，而从外来官员向乡土官员的转变会在1%统计显著水平提升区域的高耗能产业的比重。我国新世纪以来前10年正处于快速工业化的高耗能产业高增长阶段，虽然其发展会导致较高的碳排放、空气污染等资源环境代价，但环境污染的负外部性特征使其在更大的空间范围被承担，而经济发展的收益仅在区域内分享，技术密集、资本密集的高耗能产业的受益群体更加窄小。经典的集体行动理论证实，成本外溢、收益内敛的计划更容易促成集体行动[53]。由于建立利益网络、分享高耗能产业发展利益的便利性，乡土官员面临的正式规制与非正式规制的激励相容会驱使其偏重高耗能产业的发展，证实了前文的研究假说1。

4.3 乡土官员产业路径影响的激励稳定性

随着经济发展水平的提高以及环境污染的加重，我国逐步认识到环境保护的重要性以及官员考核激励在促进环境保护中的作用，国务院先后颁布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定（国发[2005]39 号）》和《关于印发节能减排综合工作方案的通知（国发[2007]15 号）》等文件，制定并修缮多部国家级环保相关法律法规，明确将环境保护纳入干部晋升考核中。因此，在本研究时间区间内，环境保护在不同阶段干部考核体系中的作用可能呈现阶段性的差异，已有的研究也注意到这一点[17]。为考察环保考核的阶段性差异对本研究官员来源与区域经济发展路径的影响，本研究将样本阶段分为2000—2007年和2008—2014年两个子样本分别进行实证检验，结果如表6中的模型10和模型11。

模型10和模型11的检验结果显示，2007年以来环境保护重要性提升在本研究中呈现出差别性的效果。首先，当不存在官员来源变化时，2007年之前，官员上任后会推动区域高耗能产业的发展以促进区域经济增长，这一结论在10%统计水平上显著。但2007之后，官员来源无差异变动对区域高耗能产业影响的回归系数不仅数值大幅下降，且在统计上不再显著，说明中央政府的正式环境规制开始对官员的执政行为产生影响。中央政府正式环境规制发挥作用更显著的证据来自异地化官员更替，与熊波[39]、陈雪梅和王志勇[40]的研究结论相似，本文发现官员异地化更替有助于降低区域高耗能产业的比重，但实证研究证实，这一作用在2007年之前仅在10%统计显著水平显著，2007年之后才在统计上达到1%显著水平。

考虑本文的关注焦点，官员乡土化的高耗能产业效应，当将研究样本划分为前后两个不同的阶段后，实证研究验证了研究假说2，乡土官员的高能耗产业促进效应在正式规制变化背景下具有稳定性。相比2007年以前的回归系数，2007年之后的数值有了显著的上升，暗示当中央政府严格了正式环境规制后，官员乡土化会更大促进区域高耗能产业的发展。产生这一结果可能的原因有两个，一是虽然中央政府的环境规制提升了其环境污染成本，但对乡土官员来说也可能非对称地提高其发展高耗能产业的收益，譬如非乡土官员达成“政企合谋”的难度上升等；第二个解释是技术上的，由于阶段性划分，样本被分为两个样本池，地方官员更替不是每年都发生，所以两个样本池涵盖的城市可能出现差异，导致回归结果的数值差异。虽然存在数值差异，但表6中所有回归结果都稳健地证实了本研究的假说2，即乡土官员可能因为天赋优势，更容易促成“政企结合”，促进高耗能产业的发展，而且这一效应具有外部环境变动时的稳定性，当正式环境规制发生重大变化时，依旧保持显著影响，甚至还有一定程度的扩张。

4.4 乡土官员影响区域高能耗产业机制

至此本文已经验证了乡土化官员会在“金山银山”和“绿水青山”中选择“金山银山”，推动能加快区域地区生产总值增长的高耗能产业的发展。但是，这一研究结论会带来另一个疑惑，即乡土官员对高耗能发展路径选择的长期动态个人福利可能为负。当乡土化官员选择高耗能产业发展路径，产生的环境污染不仅会空间溢出，也会造成本地的环境破坏，官员及其家族的乡土声誉会受损。对此，本文的猜测是乡土官员的本地利益并非体现、或主要体现于官声，而是体现为和地方利益集团的合作。根据费孝通[46]的乡土中国及其变迁理论，随着市场经济的深入人心，交通通讯技术的发展，国人的生活空间已经突破了传统的乡土范围，不再拘泥于传统的宗族乡土声誉[54]。乡土官员相对外地官员更容易从人脉、文脉、甚至血脉等方面与本地利益集团达成一致，而根据集体行动理论，较小的利益群体更容易形成一致行动关系[53]。这一解释，不仅可以得到经济学研究结论的支持，如前文综述的龙硕和胡军[41]的研究、张俊和钟春平[42]的研究、梁平汉和高楠[43]的研究等，还可以得到社会学研究结论的支持[48-49]。

为验证这一猜测，本研究引入市场化指数指标以探讨其对乡土官员区域产业路径效应的影响。樊纲和王小鲁等编制的的市场化指数由于其综合性在国内外研究中较多地被运用于衡量区域的市场化发展水平，但在本研究中，引用樊纲等编制的市场化指数有两个问题，一是时间序列连续性，二是空间层次差异问题。

樊纲等《中国市场化指数：各地区市场化相对进程2011年报告》的市场化指数从1997—2009年，王小鲁等《中国分省份市场化指数报告（2016）》的市场化指数从2008—2014年，且二者口径和数值有较大差异。本研究的时间序列从2000—2014年，需要拼接两套市场化指数。本研究的解决方法是首先比较了樊纲等[55]和王小鲁等[56]的市场化指数，发现二者相关系数高达97.88%，据此采用最小二乘方法使用王小鲁等[56]指数对樊纲等[55]指数进行回归和预测以获得完整可比的2000—2014年市场化指数。具体如方程（3），其中i和t分别代表省份和年份。

空间层次差异主要是市场化指数以省为单位，而本研究以地级及以上城市为样本。由于无法获得城市层面的市场化指数，我们只能采用省际市场化数据。虽然可能损失样本的细微特征，但中国确实存在以省为基础的“诸侯经济”现象，治理机制与本研究的理论基础接近，因此理论上可以接受。

表7是引入市场化指数与官员更替变量交叉效应的实证结果，与稳定性研究一致，不仅研究了全过程样本，也分别讨论了两个不同历史时期的样本。结果显示，当引入市场化指数后，无变化更替TR_1和外地化更替TR_2的交叉效应统计显著性下降，而市场化指数在全样本和2008—2014年样本中都高度显著，证明市场化环境与本研究探讨的官员来源非正式规制之间存在相关性。

表7揭示的核心问题是不同市场化水平区域官员本地化对当地能耗产业结构影响的差异，可表达为方程（4）：

根据模型12，β1+β2TR_3=-0.0249+0.1219=0.097>0，即市场化水平越高的地区，乡土官员对区域高能耗产业的推动作用越强，验证了研究假说3。和稳定性研究的结论一致，表7的数据显示，2008年以来，乡土官员的高能耗产业推动效应愈加壮大，根据模型14和方程（4）计算的综合市场化指数系数高达0.110 9。表7的回归结果证实了本节前文的猜测，在市场化水平较高的区域，乡土官员比较不注重自身和家族的乡土声誉，会发展高能耗产业以推动区域经济增长，这可能是市场化水平较高的地区也是人口流动较多的地区，乡土官员及其家族的流动性加大，也可能是由于市场化推动了传统伦理的转型，当旧的基于“熟人”的社会治理规范被削弱、新的基于“陌生人”的市场和法律信用社会治理规范还没有完整建立起来的原因，值得进一步研究。

4.5 稳健性检验

乡土官员定义是本研究的核心，因为其直接影响区域利益集团或政企勾结形成的难易程度。为检验定义对结论的影响，采用 “出生地为本省，且上一届任期也在本市”和“出生地为本省”两种定义的乡土官员开展稳健性检验。最终的检验结果显示结论基本一致，证明本文研究结论具有较强的稳健性（限于篇幅，检验结果略，可供索取）。

5 结论与讨论

在区域经济增长与社会发展中，政府规制的作用日益引起重视。尤其在中國，政府具有强大的资源整合能力，实际主导区域的发展。现有研究主要关注了法律法规，以及各类中央政府政策的区域治理作用，包括近年来引起高度重视的“政治集权，经济分权”对区域经济、社会和环境的影响。根据新制度经济学的规制理论，规制不仅包括现有研究关注的正式规制，还包括非正式规制，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。与正式规制相比，非正式规制范围更广、文化扎根更深，影响更为深远。只有当非正式规制需要强制执行时，才可能通过强制性制度变迁或者诱导式制度变迁从隐形转化为显性的正式规制。由此可见，与正式规制相比，非正式规制更具有基础性，其作用应引起高度重视。

非正式規制内涵及其丰富，本文考察了官员来源对区域高耗能产业发展的影响。在我国，县乡两级政府主要官员执行严格的“异地为官”正式规制，但在更高层级，这一用人原则就处于模糊化的非正式规制范畴，受中央-地方利益博弈影响。与外来官员相比，乡土官员更关注区域利益，同时也更容易与区域利益集团形成“政企合谋”。高耗能产业的污染外溢和收益分配对象集中特征降低了“政企合谋”的集体行动成本。本文采用官员更替后继任官员的执政效果，以消除官员晋升与高耗能产业发展的内生性。实证研究发现：一是乡土化官员会显著促进区域高耗能产业的发展，而且这一效果具有时间上的稳定性。随着经济增长的环境代价上升，2005年以来我国逐步将区域环境保护纳入对地方政府政绩的考核中。2007年前后，地方政府官员更替后的环境执政行为出现了显著的差异，在官员来源无差异情况下，早期继任者为在经济增长竞争中获胜会促进高耗能产业的发展，但这一行为在2007年以后不再显著。相反，官员外地化对本地高耗能产业的负面影响在2007年以后变得显著。引起注意的是，官员乡土化对高耗能产业的推动在2007年前后都高度显著，证明与正式规制激励相比，非正式规制的激励更为强大和具有稳定性，为实现低碳、绿色发展，正式规制和非正式规制必须相互协同，缺一不可。二是乡土官员对区域高耗能产业的促进效应在不同市场化发展水平区域而有所不同，市场化发展水平越高的地区，乡土化官员的促进效应越大。这一发现显示，传统上认为乡土化官员会造福乡里、重视环境的想法之所以与现实研究结果相悖，是因为市场化或者社会发展已经改变了官员行为的外部环境。市场化越高的地区，往往也是人口迁移最容易的地区。此外，市场化越高的地区，往往也是传统的“熟人”社会治理结构最薄弱，基于法律、信用体系的“陌生人”社会治理结构发育最完善的地区。当“官声”不再成为约束，而乡土化又带来边际沟通、协调优势时，本研究中的乡土化官员高能耗产业发展路径就自然出现了。

本文的研究仅是非正式规制的产业结构与环境影响研究的冰山一角，后续研究方向可引入社会学研究中的“潜规则”观念，探讨社会潜规则所代表的非正式规制的治理效果，比如政府换届对上一届政府重点发展产业或产业园区环境规制的影响等。

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