“两权”抵押贷款问题透视与破解对策

曾智琳，刘 敬

(1.湖南师范大学商学院，长沙 410081；2.湖南师范大学商学院，长沙 410081)

一、引言

“两权”抵押贷款是指农民凭借农村土地的承包经营权和农民住房财产权向金融机构进行抵押贷款，由银行等金融机构向符合条件的承包商和住房所有人发放在约定期限内还本付息的贷款，从而缓解农民融资难的一项试点工作。在土地流转逐步完善的背景下，2015年青岛市、深圳市和重庆市率先开展农村“两权”确权颁证等工作，随后全国多地铺开试点区域。“两权”抵押在推动农村金融创新，促进农业现代化发展和推动农村产业结构的优化方面有着重要的意义。

国外利用地权进行抵押融资的模式相较于国内来说更为成熟，对土地产权抵押的研究呈现出系统化、普遍化以及成熟化的倾向。在地权融资可行性方面，Feder(1998)认为土地抵押使实际利率降低，从而促进农户投资。Coco(2000)提出抵押贷款是降低农村信用贷款配给程度的重要手段，有利于提高贷款总额。在地权融资限制因素方面，Behr et al(2011)提出在欠发达的经济体中银行对抵押物的要求更高，且土地抵押贷款的有效性受制于土地市场和司法系统。在融资模式方面，高勇(2015)提出国外土地产权抵押模式主要有 “土地银行制”、“民间合作型”、 “合作金融型”，在抵押贷款实践中大多以政府拨款或是发行土地债券等方式补充金融机构贷款资金。

地权融资在中国历史上源起已久，在金融工具缺失的传统社会，地权市场在一定程度上提供了满足农民融资需求的渠道。龙登高(2008)总结了我国清代主要的地权交易形式，包括“押”、“典”、“当”。龙登高、任志强(2010)将“押”定义为拥有土地产权的农户以土地产权或其收益作为担保来获取借贷，并以土地收益来还本付息，在此过程中地权不发生转移。龙登高、林展(2013)将“典”定义为土地收益与资本利息之间的交易。龙登高、温芳芳(2011)提出“当”是指以土地作为担保来获得贷款的土地抵押形式。

国内关于“两权”抵押贷款业务可行性的争论持续已久，黎翠梅(2007)则提出我国农村土地基本生活保障功能的不断弱化，为我国试点“两权”抵押贷款提供了可行性。姜新旺(2007)提出由于农业生产弱质性、农业相关保险的滞后性等农地经营权抵押贷款应该缓行。王浩(2016)通过陕宁两省农村“两权”抵押融资比较，总结了“关系主导型”、“资产主导型”两种模式，区别在于还款能力的保证不同。张迎春(2012)对成都市的调研分析了农村土地交易所在土地承包权抵押中的作用，房少坤(2015)提出应对农民住房和商品房抵押差别化对待。

本文选取了东中西部新沂市、桃江县、平罗县、嘉兴市、安康县五地进行深入调查挖掘，以期望通过对调研数据的分析，总结典型试点区域模式的优劣特点，设计发展路径让农村土地承包经营权和农民住房财产权成为农户握在手中的财富，帮助农户找到“点土成金”的“魔法棒”。

二、我国“两权”抵押贷款现状分析

目前全国已有多个省份启动了农村“两权”抵押贷款的试点工作(表1)。

由于农村住房所有权确权较晚，且在确权颁证过程中存在较多争议，暂时还存在较多的法律限制，所以相较农村土地承包经营权而言发展较缓慢，在各地推进也存在较多的限制。因此，本文将农村土地承包经营权与农民住房财产权分开进行现状分析。

表1 我国“两权”抵押政策典型示范区

资料来源：根据文献资料以及调研整理得出。

一般农户、专业大户、农民合作社是承包经营权抵押贷款的主要参与者，占全部贷款参与者的99.5%。单独以农村土地承包经营权抵押的贷款占36.82%，比例相对较低，其余63.18%的贷款均需附加其他抵押物或担保保证，由此看出金融机构对农村土地承包经营权依然存在风险担忧，在放贷时十分谨慎。农村住房所有权抵押贷款主要以专业大户和农民专业合作社成员为主，普通农户很少，一般用自主性农房进行抵押，贷款用途主要是购买农业生产资料或用于工商经营。

三、“两权”抵押贷款试点现状分析

(一)试点地区基本情况介绍

本文基于地域的广阔性和代表性、经济发展水平的层次性以及样本来源的多样性选取以下样本：江苏新沂市、湖南桃江县、宁夏平罗县的土地承包经营权抵押贷款以及浙江嘉兴市、陕西安康市农民住房财产权抵押贷款。

表2 五地情况比较一览表

资料来源： 根据五地2015年国民经济和社会发展公报整理。

(二)三地土地承包经营权抵押贷款对比分析

1.三地贷款现状对比

农村土地产权确权颁证是土地承包经营权抵押贷款试点政策向前推进的重要基石，土地权属是否明确直接影响到土地承包经营权抵押贷款的成功率。在最早开始确权颁证的平罗县，其土地承包经营权抵押贷款的贷款余额和贷款累计额明显高于在2015年开始进行确权颁证的桃江县，宁夏平罗县开展的农民承包土地经营权抵押贷款占全国的1.2%。同时，通过贷款户数与贷款总额的对比，新沂市每户贷款额明显高于平罗县，这与两地经济发展水平的层次不同有关。

表3 三地土地承包经营权抵押贷款现状对比

数据来源： 农村经济管理服务站文件(调研后更新)。

2.三地基本模式对比

江苏新沂市：以村委会为中介，由普通农户与村委会签订流转合同，实现土地向规模经营主体集中，规模经营主体持土地经营权证书、流转合同等到银行办理抵押贷款。

湖南桃江县：农村承包土地的经营权抵押贷款采取分户贷款和集中授信两种方式。归拢分散的土地以及协助金融机构评估土地价值的功能由土地交易中心承担。

宁夏平罗县：由涉农银行以依法拥有的“三权”及地上附着物为抵押向符合条件的自然人或组织发放贷款，由政府设立的风险基金提供贷款保障。

试点地区“两权”抵押贷款模式的最突出的区别在于是政府主导还是市场主导。新沂市和桃江县政府规范性文件与管理细则，由主办银行或者农村信用社来开办业务，同时成立政府下发层面的农地经营权流转中心，以解决抵押物流转和变现的问题。而平罗县是在村一级成立土地抵押合作社，农户以承包的土地面积入股到合作社，农民以其账面上经营权的标的额作为抵押以满足其信贷需求。在金融市场环境更优的新沂市，政府没有设立风险补偿基金，但桃江县和平罗县均设置了风险保障基金。

3.三地模式特点比较

小规模农户的贷款意愿能否得到重视与实现是影响“两权”抵押实施效果的重要因素。新沂模式显然有利于推动农业规模经营，但其对小规模农户的贷款意愿缺少重视，影响了农村金融广覆盖的目标。而平罗模式更注重小规模农户的贷款意愿，桃江模式是将两者结合起来，对于使得此政策惠及更多低收入、小规模的农户有重要意义。

表4 三地土地承包经营权抵押贷款模式对比

(三)两地农民住房财产权抵押贷款现状分析

1.两地贷款现状对比

嘉兴市农房财产抵押贷款余额较高的原因在于：首先该地农房价值市场化程度较高，其次农村信用环境较完善，商业性融资担保公司、政策性担保机构等组成的担保体系在推进“两权”抵押试点政策实施方面起到重要作用。农村住房只能在村集体内流转限制了农房的市场化，但各地在试点过程中都希望打破僵局，推动农房入市。

表5 两地农民住房财产权抵押贷款现状对比

数据来源： 根据调研所得数据整理。

2.两地基本模式对比

浙江嘉兴市：抵押人凭借产权证和证明材料向银行等金融机构申请抵押贷款，农房抵押贷款流程基本与城镇商品房的程序相同。

陕西安康市：县房管局对农村房屋产权进行确认发证，国土资源管理部门对地上建筑进行了再次登记确认，县公证部门进行公证登记，赋予抵押担保权利，承贷银行据此委托中介评估机构进行评估，并进行授信。

浙江嘉兴市农民住房财产权抵押流程相对简单，这与其“地随房走”的基本模式和良好的金融环境有关，而安康市更注重通过贷款流程的优化来防控金融机构的风险。

3.两地主要特点对比

表6 两地农民住房财产权抵押贷款特点对比

两地试点模式的区别主要在于风险控制的方式不同。浙江省大胆破法试点的行为使得浙江省农村住房市场化程度不断提高，银行等金融机构与政府的合作推动了价值评估机制的标准化。陕西安康市主要通过政府各部门的相互协调与合作，积极降低出现不良贷款的可能性。

(四)“两权”抵押贷款试点的数据特征

调查以农业经营主体为主，共在五个地区获得有效被调查样本1066个。以“两权”抵押政策试点实施为核心，调查内容包括“两权”抵押贷款试点过程中，农户家庭与农业经营主体的经营信息、融资意愿、融资需求等。

表7 经营主体家庭收入水平、结构及融资意愿

资料来源： 根据调研所得数据整理。

单纯依靠农业经营为保障的农户已经成为少数，土地经营权的保障性在农村已经大大降低，试点“两权”抵押政策，激活农村经营权的融资功能具有十分重要的意义。在家庭农业经营向非农业经营的转换过程中，东部地区速度更快，对土地的保障性要求更低。

从五地试点融资意愿看，东中部地区融资意愿较西部地区而言更高，与东部地区第二、三产业发达程度较高，西部地区土地条件限制有关。平均倾向为74.02%，即有74.02%的被调查主体愿意进行“两权”抵押贷款融资。但地域间融资意愿存在差异，融资意愿最高的浙江嘉兴市和江苏新沂市分别达78.0%和77.5%，最低的宁夏平罗县有69.1%。

四、“两权”抵押贷款面临的障碍与约束

(一)“两权”抵押贷款主体面临的障碍

1.农民主体面临的障碍

由表8可见农村社会保障水平的高低直接影响到农民土地流转及抵押贷款的积极性。社会保障水平越高，农民宅基地保障性和土地承包经营权保障性就越低，农民抵押贷款的积极性就越高。除了农民的普遍还贷压力外，缺少担保品难贷款也制约着农民贷款。“两权”价值难确定、抵押物难处置、担保机制不完善等使金融机构出于盈利性、安全性的原则严格控制贷款发放额度和比例，进一步抬高了“两权”抵押贷款的门槛，普通农户或真正需要贷款的农民难以单独凭借“两权”实现贷款。

表8 经营权抵押贷款或规模经营时面临困难

资料来源： 根据调研所得数据整理。

2.金融机构的障碍

抵押物难处置，且缺乏科学准确的农地价值评估机制。农村土地流转中自发性较强，私下协议转让后未改名的现象普遍，导致银行无法准确及时界定土地的权属。金融机构的积极性和专业性尚未调动起来。西部地区主要由农村信用合作社承担“两权”抵押贷款业务，中部地区有政府设立的风险补偿基金和信托流转公司，东部地区存在许多的抵押担保公司等金融机构协助贷款。主要是因为“两权”抵押贷款收益低与金融机构逐利性之间的矛盾降低了放款积极性。

3.服务中介的障碍

中介服务缺乏创新，有待完善。由于没有形成高效率的土地流转和租赁市场，导致土地流转的供求信息缺少及时的沟通，抵押贷款面临很大的困难。担保机制不完善也是阻碍金融机构扩展贷款业务积极性的因素。在没有附加担保品的情况下，信用社面临出现不良贷款的风险很大，然而真正需要融资的农民往往缺少资产担保品。

(二)地域分布的约束

命题1：经济发展水平的层次不同引起农民贷款意愿的不同，约束了“两权”抵押政策的有效性。地域差异引起的产业发展结构、经济发展方式、政策扶持力度等的差异以及经济发展水平的不同层次使不同地区农民贷款意愿不同，对“两权”抵押政策在全国各地间的普遍推行和实施水平的均衡化带来了极大的困难，不利于“两权”抵押政策的实施。

表9 不同地区农户参与“两权”抵押贷款意愿

资料来源： 根据调研所得数据整理。

命题2：农村信用环境完善程度的差异引起土地保障程度的不同，约束了“两权”抵押政策的有效性。地域差异引起的自然条件、就业结构、工资水平、土地思想的差异尤其是农村信用环境的差异使得不同地区的农民与土地的依存度呈现出较大的差异。不同地区的农民使用经营权和住房所有权融资的意愿与其与土地的联系紧密程度存在很大联系。由于西部地区自然环境不利，农民未来收入不稳定，使得西部地区风险承担能力极弱。而东部地区的农户更容易整合资源进行农业规模化经营，降低农业经营的成本。这要求“两权”抵押政策在不同地区激活农民融资意愿时必须因地制宜。

表10 家庭收入的主要来源

资料来源： 根据调研所得数据整理。

命题3：农村产业结构的差异引起农民贷款原因的不同，约束了“两权”抵押政策的有效性。由于各地产业结构的差异，第二、第三产业发达程度均不相同，这直接影响到农村剩余劳动力的转移方向和农户通过抵押贷款获得融资后的投资方式。第二、第三产业较发达的地区农户融资后投资渠道更加广阔。而不同的贷款原因需要金融机构有充分多样的业务种类，但是对贷款的金额和方式不同的要求给业务种类的完善带来了极大的困难，进而影响“两权”抵押政策在不同地区的有效性不同。

表11 愿意进行土地承包经营权抵押贷款的原因

表12 不愿意进行“两权”抵押贷款的原因

资料来源： 根据调研所得数据整理。

(三)农户规模的约束

命题4：农户对政策认知程度的差异引起农户融资意愿的不同，约束了“两权”抵押政策的有效性。

表13 不同规模农户对“两权抵押贷款”融资意愿和政策了解程度

不同规模的农户对政策的认知程度存在明显的差异。不同规模的农户对政策的理解程度不同，为“两权”抵押帮助不同规模的农户解决融资问题以及激活不同规模的农村资本创造了一个难题。在访谈中我们也发现农户对政策的认知程度与农民的土地思想也有密切的关系，较为开放的土地思想可以推动该项政策实施的进程。同时，农村有威望的农户在“两权”抵押政策的宣传上有十分重要的作用。

命题5：农户风险承担能力的差异引起农户融资需求的不同，约束了“两权”抵押政策的有效性。

被调查的普通农户融资需求集中分布于5万元以下占83%，少数分布于5万～10万元，家庭农场的融资需求根据其规模的不同主要分布在5万～50万元，农民合作社成员的融资需求呈现出两部分分化的特点，融资需求为5万元以下的占27%，融资需求为10万～50万元的占63%，农村产业化龙头企业贷款需求全部分布于50万以上。

农户的规模不同直接影响其未来收入的稳定性和偿债能力的差异。普通农户承担风险的能力不足，缺少规模化的土地，而农场经营规模越大，风险承担能力越高，融资需求越大。农民合作社为需要贷款的农民提供风险担保也对合作社成员贷款需求有影响。产业化龙头企业在进行规模化经营时有更多的便利，融资需求最多。不同规模农户融资需求的差异使得有效控制风险的同时公正评估不同层次抵押物价值成为承贷金融机构面临的技术难题。

命题6：农户的劳动技能水平差异引起农户贷款用途的不同，约束了“两权”抵押政策的有效性。不同规模农户受教育程度、农民劳动技能的差异使得农户获得融资后的贷款用途有明显的差异。贷款用途的差异使得金融机构的风险管理程序面临挑战，有效地对不同的贷款用途进行风险评估，以解决“两权”抵押试点中的融资问题，从而加快产业结构发展的约束。

表14 不同规模农户对贷款用途交叉表

资料来源： 根据调研所得数据整理。

五、基本结论与对策建议

(一)基本结论

第一，农村土地承包经营权和农民住房财产权的确权颁证工作是推进“两权”抵押贷款的基础。只有明确土地权属关系，才可能存在完善的农村土地产权流转市场，才能推动土地承包经营权和农民住房财产权的市场化，帮助农户获得融资，激活农村发展的内生推动力。

第二，试点地区主要存在两种“两权”抵押贷款模式。一种是政府主导型，由政府出台规范文件与管理细则，并成立流转中心。另一种是市场主导型，由农民因为自己的信贷需求而在村集体中设立抵押协会。两种模式的选择受当地的农村信用环境和农民贷款意愿影响。

第三，“两权”抵押贷款中农民、金融机构均面临着难题。农民因为其未来收入的不稳定性以及缺少附加担保物难以贷到款。金融机构不愿意贷款的原因主要有抵押物难以评估和难以流通变现。

第四，地域分布对“两权”抵押贷款有效性的约束主要体现在：经济发展水平越高的地区，多方因素使得农户贷款意愿更高；农村信用环境越好的地区，土地保障程度降低，农户的风险承担能力越强；第二、第三产业发达水平更高的地方，农户通过抵押贷贷款获得融资后的投资渠道更宽。此结论的政策含义在于“两权”抵押政策在不同地区的实施必须因地制宜，体现个体创新意识。

第五，农户规模对“两权”抵押贷款有效性的约束主要体现在：农户对政策的认知程度越高，农户的融资意愿更强；农户风险承担能力越强，农户的融资需求更强烈；农户的劳动技能越多元，农户贷款用途越多。此结论的政策含义在于培养农户多元化的劳动技能、提高农户受教育程度是推动“两权”抵押贷款实施的重要动力。

(二)对策建议

1.解决全面推行难题

第一，完善市场功能，提高土地盈利性。发挥全国性土地流转平台的优势，在政企合作或补贴等方式保证土地流转中介公司盈利性的条件下，建立真正能够扩大“两权”抵押物变现的渠道，降低金融机构“两权”抵押贷款业务的风险。本文初步探索其流程，将某些地区不良贷款中的抵押物带入全国流转市场，不仅有利于需要土地的农户得到心仪的土地，而且可以使银行处置抵押物变得更加容易。

图1 土流网-银行-保险公司合作流程图

第二，健全风险机制，减少贷款不良率。通过保险公司设立针对金融机构的保险业务，并对“两权”抵押贷款保险业务的流程进行初步探索。“两权”抵押贷款保险业务即针对“两权”抵押贷款出现的不良贷款风险，金融机构可以向政府购买保险，如果出现不良贷款，则给予金融机构的风险补偿金额由金融机构的保险金额大小所决定，如果在保险期内未出现不良贷款，则将保费补充至政府设立的风险补偿基金中。应该鼓励和引导担保机构积极开展“两权”抵押贷款的相关衍生担保业务，促进“两权”抵押贷款业务的可持续性发展。探索建立“两权”抵押资产政府回购托底制度。对于无法通过市场流通转让的抵押物，由政府对抵押产权进行收购，提高抵押物的处置效率。

图2 “两权”抵押贷款业务保险业务流程图

第三，改善评估机制，鼓励模式多样化。各地试点文件中对“两权”抵押价值评估十分简单。规定评估的基本原则为农村土地承包经营权价值为土地年平均净收益乘以剩余经营期限。鉴于农村基层组织了解当地“两权”的真实归属，农村有威望的农户在协调乡村范围内的各方利益中可以发挥重要的作用，应该充分发挥其在“两权”抵押资产评估中的作用。

2.因地制宜激活资本

第一，明晰农地分区，推进农房市场化。借鉴发达国家制定农地分区法。应该明确按照集体土地用途将农村土地划分为宅基地和农业性用地，禁止农业用地向非农建设用地的转化，同时允许符合政府的土地划分规则的宅基地使用权自由交易，使农村住房与城市商品房一样通过市场配置来实现增值，保障农民在宅基地方面拥有市民一样平等的法律地位和发展权利，这样才能增强“两权”抵押贷款的活力，促进贷款增加，唤醒农村“沉睡资本”。

第二，明确保障强弱，促进制度灵活化。在宅基地保障功能较弱的地区取消对宅基地流转的限制，从而促进宅基地的市场化，保证农民对宅基地使用权以及住房财产权的充分物权。在经济欠发达地区，农村社会保障制度不健全，宅基地流转可能使得农民无家可归。在欠发达地区并不应该为了确保宅基地的保障功能而完全禁止宅基地流转，而应该取消流转宅基地后不允许再申请宅基地的规定，对于确实存在经济困难，无法购买商品房的农民要提供帮助。

3、破解农户规模约束

创新贷款用途，提高结构优化程度。政府应该鼓励或协助抵押人扩大“两权”抵押贷款用途，对通过“两权”抵押贷款从事第二、第三产业的经营者提供帮助，促进产业结构优化升级，推动中西部地区实体经济的发展，在新农村建设中通过加大对“三农”的金融支持力度，缩小城乡差距。

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