地缘政治视角下美国的哈萨克斯坦援助政策

宋 斌

陆权论地缘政治学者视中亚地区为世界“心脏地带”，它是欧亚大陆的交通枢纽，控制中亚地区起着平衡和制约周边如中国、俄罗斯和伊朗等大国的作用。然而冷战后，美国的战略重点部署在欧洲、亚太、中东、东欧等地区，中亚由于文化多元、人口构成复杂等原因很长一段时间内在美国的对外战略中处于边缘和从属地位。“9·11”事件后，中亚的地缘战略地位随着美国反恐的不断推进而提升。美国通过援助培育中亚亲西方的政治力量拉拢中亚国家，不断向中亚国家渗透，获取美国战略利益。美国通过页岩气革命减少了对中亚等海外产油国的依赖，加上美国战略调整和经济下滑，使得美国对中亚的影响力及在美国战略中的地位都有所下减，美国曾经高调推出的“新丝绸之路”战略也很少再被提及。从目前的美国外交现状分析，特朗普政府将会沿用奥巴马政府时期的中亚收缩战略。然而这并不意味着美国放弃中亚,为了防止中俄填补美国战略收缩留下的真空，美国在战略收缩的同时会不断推进与中亚国家的伙伴关系。

哈萨克斯坦社会稳定，能源矿产资源丰富，不仅拥有世界排名第九的国土面积、兼具中亚和里海地区的双重地缘战略位置，还是原苏联经济发展最成功的国家之一。美国希望以援助为手段加强与哈萨克斯坦的伙伴关系，巩固美国在中亚地区的地缘政治利益和影响力。本文结合美国对哈国援助的历史演变，重点分析美国在中亚战略收缩背景下对哈国援助的动因及其影响。

一、美国对哈萨克斯坦援助政策演变

从美国对哈国援助的整体走势来看，可以分为三个时期：1993～1996年、1997～2004年和2005年至今。

(一)美国用援助换取哈萨克斯坦的无核化(1993～1996)

苏联解体时，继承了苏联7.6%核力量的哈萨克斯坦与乌克兰和白俄罗斯拒绝将本国境内的核武器控制权移交给俄罗斯，分别宣布对本国境内的核武器拥有主权。继美、俄、乌克兰之后，哈萨克斯坦成为世界第四核大国，拥有的核力量超过英法中三国核力量之和。*何玉阳：《哈萨克斯坦弃核的理性分析》，《东南大学学报》(哲学社会科学版)2010年第6期。

美国政府认为，如果哈萨克斯坦拥有核武器会导致核扩散、影响地区安全，主张哈萨克斯坦无核化、最终使俄罗斯取代苏联成为唯一核大国的核政策。1991年11月，美国会通过“纳恩·卢格计划”(合作削减威胁法案)，授权总统有权使用国防部拨款5亿美元用于援助原苏联国家，其中，4亿元用于拆除苏联核武器和生化武器、1亿美元用于紧急食物和药品等人道主义援助。

根据“纳恩·卢格计划”，1993年12月美国和哈萨克斯坦签署了一项总额为8 500万美元援助执行协议，用于国家出口管制、政府间通信链接、材料的管制和计算、战略核运载工具拆除和对紧急状况的反应等方面；1994年3月，签订一项总额为1 500万美元的援助附加协定，用于援助哈国防转民用。*⑤ Kimberly A. Zeuli and Vernon W. Ruttan,U.S. Assistance to the Former Soviet Empire:Rationale for Foreign Aid,The Journal of Developing Areas,1996,30(4),p.511,p.514.“纳恩·卢格计划”的目的是为了消除原苏联国家核危害。该计划使哈萨克斯坦这个苏联解体后出现的核大国实现了无核化，完成了境内所有进攻性战略武器的销毁工作：运送1 400件战略核武器至俄罗斯(包括104枚SS-18洲际弹道导弹)、销毁147个导弹发射井及其建筑物、关闭194处地下核试验隧道、拆除7架重型轰炸机、40架被运往俄罗斯。“纳恩·卢格计划”在哈萨克斯坦用于销毁核项目的开支总计9 830万美元。*Cristina-Astrid Chuen,Emily Ewell Daughtry,Nuclear Weapons,Fissile Material,and Export Controls in the Former Soviet Union,Nuclear Status Report,2001,(6),p.51.

苏联解体后，哈萨克斯坦社会经济秩序动荡，人民生活状况恶化。为巩固冷战成果、确保哈萨克斯坦主权独立和稳定，美国对哈拨款实施人道主义经济援助；待局势稍稳，美对哈经济援助的重点转向推动哈经济制度改革与发展。此阶段是美国20世纪90年代对哈萨克斯坦经济援助最多的时期，总额达3.4亿美元，其中1994年美国对哈的经济援助额为1.8亿美元。

(二)美国对哈萨克斯坦援助低迷期(1997～2005)

“9·11”事件之前，中亚不是美国战略重点关注地区，在美国的全球战略中长期处于被忽略的地位。*程毅：《大国角逐与中亚战略走势》，《国际政治研究》2005年第3期。1996年，最后一颗核弹头从哈境内运出，使哈实现了无核化；此后，哈重新回到美国国家利益的边缘位置，美国对哈萨克斯坦援助的动力随着其威胁的减少而减低。1997年，美国开始大幅减少对哈援助，当年援助额仅为1 600万美元，不到1996年的五分之一。此后，美国对哈援助进入低速发展时期。1997～2005年所有年份的援助都在1亿美元以下。

上世纪90年代美国经济不景气，对外援助政策调整也是其减少对哈援助数额的重要原因。当时，美国内出现反对对外经济援助声音和新孤立主义诉求，要求政府关注国内经济问题，不要过多干涉海外事务。克林顿政府为促进经济发展调整了对外政策，强调促进国内经济发展，为此减少援助计划项目，对外经济关系转向贸易和投资领域。⑤克林顿政府把对外援助作为财政紧缩的重点对象，90年代中期援助总额只有130多亿美元，降到了历史最低点。*娄亚萍：《战后美国对外经济援助》，2010年复旦大学博士学位论文，第35页。在此背景下，处于美国战略边缘的哈萨克斯坦在90年代中后期接受美国援助的数额很少。

“9·11”事件后，哈萨克斯坦支持美国领导的反恐战争，成为反恐“前线国家”。为此，美国在2002年和2003年分别向哈提供了5 200万美元和9 200万美元的援助。在2003年的援助中，4 920万美元用于安全方面。*王桂芳：《中亚的战略格局与中国安全》，北京：军事科学出版社，2004年，第80页。2003年上半年，美与哈签订6项为哈提供军事装备的协议；9月，美哈签订为期5年的军事合作协议：美国保障哈萨克斯坦的能源安全，帮助哈改造阿特劳基地，在该基地设立供美哈用于联合反恐训练的军事训练中心。2002年和2003年美国为哈萨克斯坦提供的军事教育和训练费用分别达58.3万美元和100万美元。*苏晓宇：《美国对中亚军事战略研究》，2008年外交学院博士学位论文，第69页。

上世纪90年代中后期，美国对中亚援助大部分是在“支持自由法案”项目下开展的。由于哈萨克斯坦是中亚首批开始国内改革的国家，受援份额比较多。这个阶段美国提供给哈经济援助5.7亿美元。“9·11”事件后美国增加了对中亚的经济援助，但是哈萨克斯坦受援份额变化不大，这与哈实行的平衡外交政策有关。哈对美国反恐提供有限度的支持并反对美国在哈驻军，哈向美军及其反恐联盟提供飞越领空权和部分机场的使用权，且严格限制美军使用机场的条件，只允许其在突发事故或需要加油时使用这些机场。为此哈美关系不断降温，美国遂转向为美军提供帮助最大的乌兹别克斯坦。乌兹别克斯坦成为美国中亚反恐的首选“军事支点”，从此成为美国在中亚援助最多的国家——2002年经济援助1.4亿美元，是对哈援助7 000万美元的2倍。

(三)美国对哈萨克斯坦援助快速增长时期(2005年以后)

2005年3月，吉尔吉斯斯坦发生“郁金香革命”；5月，乌兹别克斯坦的安集延事件引发地区动荡，由于美国的推波助澜使得中亚国家在动荡中遭受重大损失，因此美国受到中亚国家的反感和警惕。在“颜色革命”影响下，2005年11月，美国驻乌兹别克斯坦的汉纳巴德军事基地被乌政府关闭；吉尔吉斯斯坦也抬高了美国驻军玛纳斯军事基地的要价，直至2014年6月关闭玛纳斯美军基地。而美哈关系因“颜色革命”后美乌关系破裂得到了快速升温，哈萨克斯坦成为美国在中亚地区的重要“伙伴”。2006年以后，哈萨克斯坦再次成为美国在中亚地区援助最多的国家。2010年，美对哈的援助总额为3.6亿美元，约占其中亚援助总额6.5亿美元的一半。

二、美国对哈萨克斯坦援助的规模、目标和领域

美国从1993年开始对哈援助，由图2可以看出：截至1994年美国已经向哈萨克斯坦援助了27亿美元，是中亚五国中受援最多的国家，占美国对中亚总援助量的39%。图1表明：1993年以来，美国对哈萨克斯坦的援助2010年总量最多，达3.6亿美元；援助超过2亿美元的还有1994年2.2亿美元和2011年2亿美元，和2010年一起位列援助数量的前三名；而援助最少的年份出现在1997年(仅为1 600万美元)，是2010年援助量的二十分之一。

图1 1993～2014年美国对哈萨克斯坦经济、军事援助额(以2014年美元计)*文中除去标注的数据，都引自图1。

根据奥巴马政府的国会国外行动预算理由表述，援助哈萨克斯坦的战略目标是确保哈萨克斯坦的稳定、安全和民主，让其成为尊重国际准则的、繁荣的伙伴，从而提高哈的市场化和法制化水平，成为地区领导者。美国政府断言哈萨克斯坦自1991年独立后在美国政府帮助下获得很大发展，也在不断实现美国设想的目标。从2014年开始，美国对哈萨克斯坦的援助重点是：帮助哈萨克斯坦成为美国更加强大的伙伴，让其在地区安全和经济一体化中发挥更大作用。*United States Department of State,Fact Sheet:Foreign Operations Assistance,(2015-12-13)(2016-08-9),http://www.state.gov/p/eur/rls/fs/2015/255709.htm.

图2 1992～2014年美国对中亚五国经济与军事援助统计图(以2014年美元计)*原始数据取自U.S. Overseas Loans and Grants (Greenbook)，图表由作者整理制成(http://explorer.usaid.gov/reports-greenbook.html)。

美国对哈援助领域包括“和平与安全”“公正和民主地治理”“投资于人民”和“经济增长”等四项。(1)“和平与安全”援助。帮助哈萨克斯坦维护地区稳定和安全，防止大规模杀伤性武器扩散；援助其开展反恐、打击毒品犯罪和跨国犯罪方面的行动。具体措施包括：援助反恐快速反应部队和整修直升飞机。在打击毒品犯罪立法和现场鉴定毒品犯罪方面，培训警察、法官和检察官；提供便携式避难设备、违禁品检测试剂盒和X射线设备，帮助边境警卫打击地区恐怖主义威胁(包括大规模杀伤性武器材料转移)；为警犬训练中心开发新的可供选择的训练指导手册，以打击不断增加的毒品犯罪。(2)“公正与民主地治理”援助。提高哈萨克斯坦法制、人权、政治经济和善治水平。具体措施包括：在商业法方面培训法官，开展知识产权保护知识竞赛以及与最高法院和司法研究所签订合作协议；为政治党派在技术平台开发、基层组织管理和有效利用新技术等方面举办开放式培训班；援助独立媒体，包括向哈萨克斯坦电视台提供产品援助。(3)“投资于人民”援助。投资哈萨克斯坦人民卫生和教育事业发展。具体措施包括：援助指导针对艾滋病和肺结核感染高危人群的宣传和教育活动；建议政府提高针对艾滋病和肺结核耐药性的政府有效管理。(4)“经济增长”援助。推动哈萨克斯坦经济政策改革，为推动经济增长的各个部门提供援助。具体措施包括：培育公私合作模式作为改善教育和其他公共建设的手段；为业务监管机构提供简化创业程序的建议；在开展创业课程指导方面培训教师；为农民和大学教授提供农业交流的机会，鼓励受益人返回哈萨克斯坦社区分享他们的经验等。*U.S. Department of State,Congressional Budget Justification for Foreign Operations,Annex:Regional Perspectives, (2013-5-17)(2016-08-9),(560) http://www.state.gov/p/eur/rls/fs/167305.htm.

三、美国对哈萨克斯坦援助的地缘政治利益诉求

汉斯·摩根索曾指出：“无论什么形式的对外援助本质都是政治性的，主要目标都是在促进和保护本国的国家利益。”*Hans Morgenthau,A Political Theory of Foreign Aid,American Political Science Review,1962,(6),p.301.美国对哈萨克斯坦的援助调整服务于美国中亚安全利益，美国对哈萨克斯坦在战略上需求越大、援助的门槛越低、援助的金额也越多。美国对哈援助涵盖了其对哈政策的主要领域，反映了美对哈政策及两国关系的亲疏和走向。

(一)发挥哈萨克斯坦中亚地缘战略支点作用

苏联解体后，俄罗斯因力量薄弱而战略收缩，为美国重塑中亚格局提供难得的机遇。在大国地缘战略角逐中，中亚被美国当作一个应具有两重功能的必要环节:一是调控一个业已失败了的前超级强国，使之无望卷土重来；二是对付一个很可能崛起的未来超级强国，预防它侵蚀或冲击美国的显著优势。*时殷弘：《当今中亚大国政治：出自中国视角的评估》，《国际经济评论》2003年第7/8期。阿富汗战争让美国深刻认识到中亚地缘战略的重要性，加大了对中亚的援助力度。“颜色革命”后美国出台了“大中亚计划”、减低了“民主改造”调门，援助重点转向推动中亚和南亚的经济整合。2011年，美国出台“新丝绸之路”计划，利用阿富汗在沟通地区交通和贸易中的地理优势，强调发挥其在中亚、南亚以及周边国家经济联系中的中心作用。“新丝绸之路”战略在相当大程度上受地缘政治思维的主导，它的地缘政治目标是防止中亚完全被俄罗斯和中国控制、经济目标是使中亚国家不会对俄罗斯和中国形成依赖。*赵华胜：《美国新丝绸之路战略探析》，《新疆师范大学学报》2012年第6期。

哈萨克斯坦在中亚国家中不仅国土面积最大、资源丰富，且经济发达、政治稳定，有着重要的地缘政治地位，成为中亚“牵一发而动全身”的“支轴国家”*杨恕、郭旭岗：《美国对哈萨克斯坦公共外交述评》，《俄罗斯东欧中亚研究》2015年第3期。。从哈独立之日起，美国就利用包括援助在内的各种手段发展与哈的关系，培育哈的亲美倾向。2005年以后，美国加大了对哈萨克斯坦的援助力度，哈在美国战略版图中重要性显著提高。在《2006年丝绸之路战略法案》中，根据对美国中亚战略意义的不同，对中亚国家分别予以定位：土库曼斯坦和乌兹别克斯坦被定位为需要美国致力于推进民主的严重侵犯人权的国家，与吉尔吉斯斯坦的关系定位为“很重要”，与哈萨克斯坦的关系则被定义为“极为重要”；对于美国和塔吉克斯坦的关系定位，该法案未专文阐述。*转引自曾向红：《重塑中亚地缘政治环境：2005年以来美国中亚政策的调整》，《外交评论》2008年第6期。

(二)军事渗透、应对地区安全威胁

哈萨克斯坦是美国中亚安全战略棋盘上的潜在战略支点。冷战后，美国利用苏联解体后力量比较薄弱的机会，通过为哈萨克斯坦的无核化提供援助，消除了美国遭受核扩散的威胁，让其有机会开展联合军事演习等军事合作，以此不断在军事上介入中亚事务。

“9·11”事件以后，美国通过援助反恐军事行动加强了与哈国和其他中亚国家的密切合作，并通过驻军在中亚站稳了脚跟。正如布热津斯基表述的，莫斯科首次很不情愿地对这一现实表示默认，原苏联加盟共和国中的乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦和吉尔吉斯斯坦等国很容易以联合反恐斗争为名和欧洲大西洋联盟发展更密切的安全关系。*布热津斯基：《大抉择》，王振西，等译，北京：新华出版社，2005年，第108页。

“颜色革命”后，美国援助培育哈萨克斯坦亲美力量，发挥哈在地区事务中的作用，维护美国的安全利益，实现反恐战争利益最大化；同时通过援助，打击哈境内的恐怖组织，防范中亚国家转型期有可能出现的混乱对美国及其盟国造成威胁，以此确立美国在中亚的绝对主导地位。

哈萨克斯坦常被西方指责为是一个集权的“独裁民主”国家。从国家安全利益角度出发，美国甚至会向“集权”政府妥协。比如，美国国会提出禁止2013年度拨款援助哈萨克斯坦，除非国务卿能提前6个月提供哈萨克斯坦显著地改善了人权的记录，最终国务卿以国家安全为由劝阻国会放弃了禁令。2005年以来，国务卿就一直向国会报告哈萨克斯坦在人权改善方面已经明显失败，出于国家安全利益考虑，需要放弃对哈萨克斯援助的限制。*Jim Nichol,Kazakhstan:Recent Developments and U.S. Interests CRS Report for Congress.

(三)获得更多投资、贸易和开采能源的机会

从长远看，美国帮助哈萨克斯坦推动经济制度改革，将哈纳入西方的市场民主体系，为以后更大规模的投资和获取更多的经济利益打下基础。美国援助哈获益主要包括贸易、投资和能源开发等领域，其中能源开发是重点领域。哈萨克斯坦能源资源丰富，石油和天然气探明储量分别是45亿吨和5.9万亿立方米。*王沛：《中亚五国》，乌鲁木齐：新疆人民出版社，2006年，第9页。美国雪佛龙公司占有50%权益的田吉兹雪佛龙公司是哈萨克斯坦最大的石油开采企业之一，开采量占哈石油开采总量的近33%，居首位。*蒋小林：《哈萨克斯坦石油天然气蕴藏、开采和投资情况》，(2013-10-23)(2016-08-18).http://www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/jlyd/201310/20131000361911.shtml。美国通过援助向哈输入资本、知识和技术，不仅可以获得经济收益，而且可以增加哈萨克斯坦对美国的经济依赖。

(四)推行美国民主，提升美国国家形象

人道主义援助在美国援助项目中争议最少，它不仅能在受援国而且能在美国国内树立良好的国家形象，起到积累和发挥国家软实力的作用。美国援助哈萨克斯坦农业和社会发展，并帮助其应对全球问题的挑战，从而在哈国人民心中树立了负责任的大国形象。美国一直把推行民主作为外交政策的手段，认为推行民主、建立美国式的政治经济模式，就能够建立美国主导的世界秩序。1989 年柏林墙倒塌，美国学者福山发表“历史终结论”；1991年苏联解体，似乎再次验证了他的论断，历史终结论与民主和平论在美国受到吹捧。2005年，“颜色革命”后，美国吸取教训放弃向哈强力推进民主的做法，尝试采取绕过哈国政府支持非政府组织开展西式教育活动等比较温和的手段推进民主。美国的这种做法引起了哈萨克斯坦的警惕，哈对美实施援助的非政府组织(NGO)和执行援助的国内非政府组织(LNGO)采取了一些限制措施，制定了针对西方非政府组织的法律，加强了监督，取消了它们在哈的一些活动和项目。这些措施大大限制了美国非政府组织在哈的活动能力，减少了美国利用民主援助对哈政权稳定和国家安全的影响。

四、美国援助对哈萨克斯坦的影响

美国援助对哈萨克斯坦政治、经济和社会事业的发展起到一定的促进作用，有利于消除极端主义势力滋生蔓延的社会土壤，客观上促进了哈国的安全稳定，使其获得了更多参与国际事务和发展的机会。哈萨克斯坦作为苏联继承国直接参加欧安会，1994年加入北约“和平伙伴关系计划”，2010年首次担任欧安组织轮值主席国，2017年6月世博会在哈萨克斯坦阿斯塔纳举办。2013年7月在华盛顿举办的美哈战略伙伴关系委员会第二次会议上，美国承诺将帮助哈萨克斯坦获得WTO成员资格，扩大在哈的贸易与投资。*U.S. Department of State,Office of the Spokesperson,Joint Statement of Second Kazakhstan-United States Strategic Partnership Dialogue,July 10,2013.经过美哈双方共同努力，哈萨克斯坦于2015年7月27日成为世界贸易组织第162个成员国。

哈国虽然获益于美国援助，但不可能采取完全倒向美国的一边倒战略。为了获取美国更多援助，哈方曾一度将对外关系的重心偏向美国，然而其很快就认识到这样的做法不妥。一方面，哈作为原苏联的加盟共和国，独立以后在政治、经济、文化体制、风俗习惯和大众心理等诸多方面和俄罗斯保持密切联系；另一方面，哈萨克斯坦执行平衡外交政策，哈美过分靠近会加剧俄美在哈势力范围的争夺，这势必造成哈萨克斯坦乃至中亚地区的不稳定。

援助让哈对美产生一定程度上的依赖，为了获取更多美国援助，哈萨克斯坦也相应地调整了内外政策。

首先，哈国在国际外交事务中支持美国。2004年后驻伊拉克盟军纷纷撤离，意大利和澳大利亚等国相继打算撤军，驻伊联军面临瓦解。2005年9月哈总统宣布哈军队不打算撤出伊拉克，成为美国的坚定支持者；此外，哈国通过与美国多次会谈后表示，在阿富汗问题上，哈愿意配合美国的重建工作并发挥积极作用。哈萨克斯坦支持美国“大中亚计划”，外长托卡耶夫参加美国在阿富汗召开的“大中亚伙伴关系、贸易和发展会议”时表示，将阿富汗列入“大中亚”有利于阿富汗及整个中南亚地区的发展，哈愿为该计划的实施做出贡献。*③ 陈立：《美哈关系的演变及未来发展前景》，《亚非纵横》2008年第6期。

其次，哈国支持美国反恐行动。在上世纪90年代哈美军事合作的重点是实现哈无核化和在北约“和平伙伴关系计划”框架下开展联合军演等军事合作。“9·11”事件后，哈萨克斯坦表示愿意以各种可能的方式支持美军反恐行动。*郑羽主编：《既非盟友，也非敌人》，北京：世界知识出版社，2006年，第667页。2003年9月，美哈签订了一份为期5年、并且续签延续至2012年的军事合作协议，内容包括发展维和部队、发展防空能力和加强里海地区的安全措施。2010年10月，哈萨克斯坦和北约签订4名哈萨克斯坦军官入驻阿富汗维和部队总部的协议，2011年5月哈议会通过这项协议。2012年哈容许美国驻阿富汗维和部队(ISAF)铁路运输物资过境，5月北约秘书长拉斯姆森宣布哈萨克斯坦同意北约部队从阿富汗撤军物资通过哈境内；6月中旬在讨论阿富汗问题的“伊斯坦布尔进程”会议上，哈萨克斯坦承诺在2014年以后将为阿富汗战后贸易、教育和灾难管理等方面提供援助。③

再次，哈国推动国内政治改革。为了向着美国期待的方向做出努力，哈在独立后采取了一系列政治改革措施：实施政治民主化、经济自由化、保障人权、打击腐败和有组织犯罪。为保障政治民主，采取总统、议会和司法相独立的政治制度，实行多党制；在选举的公正性和可信度问题上，纳扎尔巴耶夫总统承认存在问题，表示要增强选举的公正性和可信度；哈国为保障公民权利将公平选举和言论自由写入宪法，并将监狱系统由内务部转至司法部以改善人权状况；在惩治腐败方面，哈国在独联体国家中率先通过《反腐败法》，举办各种讲座、咨询和培训，向商人、公务员讲解拒绝腐败的好处。*阿曼基利迪·塔热诺夫：《哈萨克斯坦担任欧安组织轮值主席国的前景》，《现代国际关系》2006年第4期。

总之，美国对哈萨克斯坦的援助在一定程度上满足了美国的利益预期，同时哈方也通过搭美国的“便车”获得了发展。然而，美国希望通过援助哈萨克斯坦使其疏远俄罗斯的目的很难达到。美国的援助虽然很有诱惑力，但是哈方在和美国保持紧密关系的同时，也将感受到来自俄罗斯的压力。为了避免与美国结盟激怒俄罗斯，威胁自身的生存、发展与声誉，至少在名义上，中亚国家选择的是一种与美国和俄罗斯保持等距离的多边平衡外交政策。*曾向红：《美国对中亚事务的介入及中亚国家的应对》，《国际政治研究》2015年第3期。哈萨克斯坦的多元对外政策客观上削弱了美国援助政策的效力，也让美哈关系及美对哈的援助政策存在很大变数。