环阿尔泰山跨国旅游合作机制构建研究

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(新疆财经大学 旅游学院,新疆 乌鲁木齐 830012)

一、引 言

2015年8月，在新疆乌鲁木齐市举办了第三届丝绸之路经济带环阿尔泰山次区域经济合作国际论坛，来自中国、俄罗斯、哈萨克斯坦和蒙古国的参会代表就发展环阿尔泰山跨国旅游合作进行了探讨①资料来源：环阿尔泰山次区域经济合作国际论坛在乌鲁木齐召开[EB/OL]. 中国日报网，2016-09-18.。环阿尔泰山区域是亚洲大陆腹地有名的“湿岛”，素有“天然基因库”的美誉，该地区集原始生态、自然风光和历史人文、古代遗迹与民族风情于一体，区域内相邻国家的旅游资源不仅具有较高的相似性和联系性，而且具有较高的游憩观赏价值、历史文化价值，资源单体规模和体量较大，形态和结构保持完整，在世界范围内具有较高的知名度和影响力，具备发展观光游览、休闲度假、运动健身、科考科普、美食购物、医疗康体等旅游产品的优越条件。②资料来源：环阿尔泰山跨境游将推开百亿元市场大门[EB/OL].新疆天山网.2015-10-12.当前，中、俄、哈、蒙四国都处于社会经济快速发展和产业结构优化调整的关键时期，都面临着和平共处、政治稳定、经济发展、社会和谐、文化繁荣、民生改善的历史重任，依托“丝绸之路经济带”建设的机遇期，推进四国在能源、贸易、生态、旅游、教育、医疗等领域的务实合作，打造区域利益共同体和命运共同体，符合四国的共同价值取向。因此，从理论、政策和实务操作等角度深入研究环阿尔泰山跨国旅游合作机制与政策体系具有重要的理论价值和现实意义。

国外学术界应用公共治理理论对相邻国家之间双边或多边区域旅游合作动机、范围、途径以及模式进行了系统的研究。其中，区域旅游合作动机主要包括旅游资源共享(Ghimire K. B.,2001)、旅游项目共建(Tosun C.等，1996)、跨区域问题解决(Reid L.J.等，2008)和内在价值驱动(De Araujo L.M.,2002)等方面；区域旅游合作范围主要集中在旅游联合营销与管理、旅游项目规划与发展、旅游政策制定与战略调整等方面；合作途径主要包括联合集资、项目竞标、线路开发、教育培训、数据共享、基础设施建设和旅游环境保护等几个方面(Ioanides D.等，2006)； 跨境旅游合作模式大体分为五类：即项目驱动型合作模式、必须性合作模式、象征性合作模式、建立长期组织的合作模式以及建立沟通平台的合作模式(Alan Clarke，2012)。国内学者运用复杂网络理论(尚雪梅、王国强，2010)、空间区位理论(王辉、刘敬华、杨兆萍，2004)、非对称进化博弈论(单婷婷、史安娜，2013)、国际关系与地缘政治理论(夏友照，2011)对旅游合作与竞争、旅游合作结构模式、旅游合作经济效用以及跨境旅游合作区等方面作了实证研究。然而，在中国、俄罗斯、哈萨克斯坦和蒙古四国边境地区建设国际旅游合作区，并使其成为国际性旅游目的地，是中、俄、哈、蒙四国前所未有的开创性工作。因此，从理论与实践的结合上探索这四国旅游合作机制与政策体系成为学界和实际参与部门亟需研究的重要课题。本文在阐明环阿尔泰山跨国旅游合作的内涵及理论依据的基础上，提出了中、俄、哈、蒙四国环阿尔泰山跨国旅游合作机制的设想。

二、环阿尔泰山跨国旅游合作的内涵与理论依据

(一)环阿尔泰山跨国旅游合作的内涵

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出“开放是国家繁荣发展的必由之路”，要求“形成各有侧重的对外开放基地”，“提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平”。③资料来源：中国将从六个方面开创对外开放新局面[EB/OL].中国新闻网，2015-11-03.跨国旅游是边境地区实施产业调整、经济合作、贸易往来、文化交流、固边富民的一项重要优势产业。阿尔泰山地处亚欧大陆腹心，地缘优势明显，拥有天然的口岸资源优势，是丝绸之路经济带沿线国家开展合作的重点区域。2016年4月，新疆维吾尔自治区旅游局在北京发布了“中俄哈蒙，四国六方”环阿尔泰山跨境游线路：乌鲁木齐—塔克什肯口岸—雅仁特口岸—科布多—大洋湖—乌列盖—塔尚塔—奇彼特—别洛库里哈—新西伯利亚—巴尔瑙尔—塞米—乌斯卡缅—斋桑县—吉木乃口岸—乌鲁木齐。该线路涵盖了阿尔泰山沿线的自然风光、人文景观、丝路文化、城市风貌等旅游资源，首次形成了国内与亚欧各国跨境旅游精品线路。环阿尔泰山跨境旅游线路的开通将在更大范围内连点成线，连线成网，以提高丝绸之路旅游产品的整体吸引力和市场竞争力。④资料来源：2016年新疆丝绸之路跨境自驾旅游线路发布会在京举行[EB/OL].新疆维吾尔自治区旅游局新浪微博，2016-04-20.

环阿尔泰山区域是亚欧大陆的政治、经济和文化汇集地。在漫漫历史长河中，居住在阿尔泰山区域的居民在这条古丝绸之路上积累了深厚的社会人文渊源。时至今日，民族相连、风俗相近、文化相通，形成了多元文明、包容互鉴、和谐共存的独特人文氛围。环阿尔泰山跨国旅游合作是以中、俄、哈、蒙四国旅游项目共建为合作基础、以旅游体验服务为主导功能、以旅游产业要素为发展动力来构建四国边境多边合作关系。环阿尔泰山跨国旅游合作的内涵特征表现为以下几个方面：一是跨越国界，即中、俄、哈、蒙四国在环阿尔泰山区域遵循平等协商和主权尊重的原则，按照四国共同协定的规则进行开发与管理，践行国际旅游合作的新典范；二是旅游主导，即中、俄、哈、蒙四国以发展边境旅游贸易、异域风情体验、康体健身疗养、边境口岸观光等为主要功能构造旅游产业链和培育旅游经济；三是产业集聚，即通过开展跨国旅游活动，打造“吃、住、行、游、购、娱”的基础产业效应，拓展“商、养、学、闲、情、奇”旅游新六要素的集聚效应；四是自由流动，即打破由于国家经济体制和外交策略差异而导致的服务贸易壁垒，倡导自由贸易政策和旅游产业要素自由流动。上述特征将使环阿尔泰山区域跨国旅游合作具有独特的竞争优势，有利于游客在特定地理单元内获得多国自然景观与人文风情的旅游体验。

(二)环阿尔泰山跨国旅游合作的理论依据

1.从经济学角度分析。次区域经济合作是地理空间相近的国家间或国家各地区之间，基于主权平等、互惠互利、互联互通、优势互补、风险共担、利益共享的原则在相关领域开展的社会经济协作活动。环阿尔泰山跨国旅游合作就是要在中、俄、哈、蒙四国边境交界区域内实现旅游资源整体开发、客源市场四国互送、基础设施四国共享、生产要素自由流动、旅游服务合理配置，最终在环阿尔泰山区域实现旅游产业发展的“帕累托最优”。中、俄、哈、蒙四国依托阿尔泰山不可分割的旅游资源整体性特征，通过跨国旅游线路的科学开发和旅游产业的深度合作，一方面有利于探索边境地区旅游服务贸易的优化路径和开发模式，建立政治互信、睦邻互信、开放互信的务实合作机制；另一方面可促进边境地区，特别是社会发展落后，经济发展水平缓慢的边境小城镇地区产业结构的改变、就业规模的扩大、收入水平的提高，改善原本地缘经济不利状况(李飞，2013)。跨国旅游合作是经济全球化和一体化在旅游服务贸易领域的一种产业融合与创新的新途径，旅游业传统的六要素“吃、住、行、游、购、娱”精辟概括了旅游活动与商业服务的关系，而旅游业新的六要素“商、养、学、闲、情、奇”更能带来跨国旅游服务贸易的繁荣。2014年，环阿尔泰山区域的中国阿勒泰地区、俄罗斯阿尔泰边疆区、阿尔泰共和国、哈萨克斯坦东哈州共计接待游客约700万人次，四国六方合作开发，将共同拥有1000万人次的潜在客源市场⑤资料来源：四国六方跨境旅游“钱景”超百亿[EB/OL].微信公众平台，2015-08-15.。2015年，中国阿勒泰地区全年接待游客量突破700万人次，同比增长49%，收入达53亿元，同比增长54%。⑥资料来源：新疆阿勒泰地区打造“滑雪胜地” 2015年游客将突破700万人次[EB/OL].中国青年网，2015-11-27.“十三五”期间，随着“丝绸之路旅游年”系列活动的进一步开展，环阿尔泰山跨国旅游的务实推进将增强丝绸之路国际旅游品牌的吸引力和市场竞争力，也将成为丝绸之路旅游国际品牌建设的一个新起点。

2.从国际关系角度分析。跨国旅游合作属于国际经济在旅游服务贸易领域的延伸和拓展，其发展程度、形式必然受到国际关系最直接、最明显的影响。世界上任何国家边境地区都是国家安全的基本屏障，对国家主权、核心地区具有保护和缓冲作用(王亚宁，2010)。所以，在两个或者两个以上主权国边界地区开展跨国旅游活动，显然会受到两国政治关系、经济关系、地理条件、文化特性等因素的制约。当相邻国家之间的关系出现紧张态势时，跨国旅游首当其冲受到影响，甚至国内的边境旅游也会受到不同程度的影响。国际关系变幻莫测，变好与变坏都是各种力量博弈和均衡的结果，但这种过程是漫长而又敏感的，即使双边和多边主权国家之间关系呈现向好修复的态势，但在较长一段时间内仍然会保持一定程度的警惕和戒备，而涉及到人员流动的边境贸易和跨国旅游活动更是需要具备各种条件，才有可能在试探中逐步进行。由此可见，国际关系对跨国旅游活动的影响急速而深远。

在充分利用地缘政治优势和睦邻友好国际关系推动跨国旅游发展的同时，边境地区需要注重产业结构的优化和多种产业形态的培育，以预防过度依赖旅游业而带来的产业“断崖式滑坡”的潜在风险。近年来，中国与环阿尔泰山相邻国家外交形势良好，双边及多边经贸与旅游业合作发展迅速，这为环阿尔泰山跨国旅游合作奠定了坚实的基础。虽然受各国经济发展水平、基础设施建设与宏观经济政策等因素的制约，中、俄、哈、蒙四国尚未形成系统的跨国旅游合作机制，旅游经济区域化、一体化程度还比较低，但是中、俄、哈、蒙四国近年来旅游合作仍有所发展，表现为双边或者多边旅游合作协议或协定的签定(见表1)。

表1 中、俄、蒙、哈四国参与旅游合作的相关协议或协定

资料来源：笔者根据网络公开资料整理。

3.从社会学角度分析。环阿尔泰山区域跨境民族现象非常显著，2011年《新疆统计年鉴》资料显示，中国新疆俄罗斯族人口1.17万人、哈萨克族人口151.48万人、蒙古族人口17.96万人。此外，俄罗斯境内有哈萨克族人口居住，蒙古国境内有哈萨克族和俄罗斯族人口居住，哈萨克族境内有俄罗斯族人口居住。中国阿勒泰地区位于中国新疆北部，边境线长1205千米，西北与哈萨克斯坦、俄罗斯相连，东北与蒙古国接壤，总面积11.80万平方千米，边境地区居住着俄罗斯族、哈萨克族和蒙古族等众多的少数民族居民。旅游业的发展促进了边境地区社会经济的繁荣，边境地区的跨境民族居民享受到了旅游业带来的经济增长的利益，当地科学文化有了进步等，这些因素成为促进其进一步发展的动力要素。但跨国旅游业的发展也是一把“双刃剑”，大量国内外游客的涌入使得原本环境安静、生活简单的地区变得嘈杂、拥挤，甚至一部分旅游目的地原本良好的原始生态环境遭到破坏，人文景观也受到严重影响。此外，民族团结、社会治安、文化变迁、伦理道德、民俗民风、跨国婚姻、赌博色情等社会问题也是跨国旅游合作需要格外关注的焦点。跨国旅游合作是边境旅游发展的阶段性产物，可突破区域分割、政策障碍、要素限制，是实现“资源共享、线路共建、市场共拓、客源互派、信息互通、互利互惠、多方共赢”的“国际旅游合作示范区”的重要举措。跨国旅游合作需要相邻国家间高层对接、资源整合、优势互补，一些重要的政策和措施需要两国政府或多国政府协商和签署，并由设立的相关机构负责实施和监管。

三、环阿尔泰山跨国旅游合作机制构建

(一)构建环阿尔泰山跨国旅游合作多层次对话磋商机制

环阿尔泰山成员国应严格遵守《上海合作组织成立宣言》和《上海合作组织宪章》的宗旨和原则，继续完善和加强上海合作组织框架下的中国与俄、哈、蒙三国在国家层面上的对话机制。2014年9月，中、蒙、俄三国率先通过国家“元首会晤”的形式加强国家之间的高层沟通，这种形式有利于维护和巩固双边和多边政治互信、经济贸易和文化交流。中、俄、哈、蒙四国可通过“上合组织”框架下举行元首定期会晤机制、副外长级磋商机制、经贸部长会晤机制、经贸高官委员会、旅游部长会议和专业工作组等多层对话机制，就环阿尔泰山区域跨国旅游合作中四国共同关心的重大问题进行磋商，对合作中普遍存在的矛盾和不利因素交换看法并达成共识，从战略层面引导跨国旅游合作的务实推进，展示各国合作的坚固性和稳定性。在充分交流的基础上，建立和完善旨在推进跨国旅游全面合作的多部门对话渠道，提出进一步开展具体旅游项目的设想和建议，从执行和技术层面保持密切沟通，积极拓宽现有的合作领域，为中长期旅游合作发展指明方向和目标。通过项目合作推动立法机关、政党、社会团体和非政府组织开展交流与合作，促进环阿尔泰山区域跨国旅游合作向纵深化发展，签署落实一系列大型旅游开发项目合作协议，促进环阿尔泰山区域内资源、人才、资本、信息的流通与合作。

(二)构建环阿尔泰山跨国旅游合作争端协商解决机制

环阿尔泰山跨国旅游合作是边境跨境旅游和国际旅游合作的新载体，旅游线路的拟定、运行模式的选择、管理方法的优化、服务标准的制定等还处于探索阶段，阿尔泰山边境地区社会经济发展滞后、旅游基础设施匮乏，由于政治体制、经济发展、历史文化、法律制度、标准体系不同，环阿尔泰山跨国旅游合作的开展必将受到以上诸多因素的影响。此外，还面临外汇准入、银团贷款、股权融资、跨境承包、环境保护、税收贸易和劳动用工等方面的法律风险。因此，构建环阿尔泰山跨国旅游合作争端协商机制是务实推进环阿尔泰山跨国旅游合作的制度保障。构建环阿尔泰山跨国旅游合作机制要充分考虑法律依据及其适用范围，逐步建立和完善以法律为导向的、程序严密的争端解决机制。具体包括：第一，制度保障。即遵循WTO规则和各国国内法原则，参照国际惯例和旅游贸易习惯，在环阿尔泰山跨国旅游合作机制下制定和订立跨国旅游合作争端解决协议，使其成为争端解决的法律依据和制度保障；第二，组织机构，建立专门的机构负责解决成员国之间的争端问题，负责监督、解释环阿尔泰山跨国旅游合作的各项协定，负责解决协议执行过程中的争议；第三，争端解决的程序和裁决执行，即尽快促成中、俄、哈、蒙四国达成“环阿尔泰山跨国旅游合作框架协议”，通过附件的形式规定灵活的争端解决方式。

(三)构建环阿尔泰山跨国旅游规划合作与标准统一机制

环阿尔泰山跨国旅游合作开发需要通盘考虑，整合资源，将环阿尔泰山跨国旅游合作区作为一个整体的地理单元进行评估和规划。中、俄、哈、蒙四国适时组织生态、环境、地理、民俗、旅游等学科的专家和学者，在实地考察、调查访谈、意见交流的基础上，考虑“环阿尔泰山经济合作”战略、多边和双边开放态势、地缘政治格局以及相邻边境地区社会经济发展情况，借鉴欧洲阿尔卑斯山跨境旅游合作模式，编制具有前瞻性、科学性、整体性和操作性的跨国旅游合作区发展规划，制定环阿尔泰山区域跨国旅游建设的战略部署、总体思路、空间布局、发展目标和主要任务，遴选一批依托环阿尔泰山区域山地综合自然景观而打造的优先热点项目，推出环阿尔泰山区域跨国生态旅游热线，提出跨国旅游合作区发展的保障措施和行动计划，以指导跨国旅游合作区具体工作的务实推进，避免各国重复投资、项目雷同、低水平建设。同时，组织专家提前研究编制《环阿尔泰山跨国旅游合作区建设指南》，筹建“环阿尔泰山跨国旅游合作区标准化工作协调推进委员会”，积极推动中、俄、哈、蒙四国制定有关环阿尔泰山跨国旅游标准化发展政策文件、标准化体系以及旅游标准人才培训制度，联合制定《环阿尔泰山跨国旅游合作区建设标准》、《环阿尔泰山跨国旅游合作区服务规范》等旅游设施建设与旅游服务规范等标准体系，明确各成员国创新旅游标准化工作的运行机制、监督机制和协商解决机制，提升环阿尔泰山跨国旅游产业素质和旅游服务质量，打造世界级品牌旅游目的地。

(四)构建环阿尔泰山跨国旅游合作初级执行机制

执行机制，是指关于执行的各项制度及方式方法的体系，包括关于协调执行的机构、执行的程序与规则，执行的评审与纠错等内容。构建环阿尔泰山跨国旅游合作初级执行机制必须坚持开放包容、互利共赢、和平合作、行之有效的原则。初级执行机制需要先行成立中、俄、哈、蒙四国部长级和地方政府两级联合协调委员会，委员会由各国高层代表或指定的官员组成；联合协调委员会的职能包括：监督协定的执行，解释协定的规定，解决协定执行过程中可能产生的争议，拟定协定内容的增补及修正等；设置监督、评审、指导协定执行的机制，以及这些机制运行的程序与方法；具体落实和执行协定的措施和方法。由于环阿尔泰山区域分属中、俄、哈、蒙四国，在产业政策沟通、旅游产品开发、跨国线路畅通、旅游宣传推介等方面还存在一些制约因素，因此，环阿尔泰山跨国旅游合作执行机制的构建仍应采用“框架协定+议定书+附件”渐行渐进的路径。这种渐进式路径就是部长级联合协调委员会先以框架协议的方式将具有原则性的共同目标确定下来，然后地方政府级的联合协调委员会继续就具体事项进行协调和设计，再以协定书或者附件的方式将协调及设计结果纳入已有的框架协议，从而形成初级合作执行机制。

(五)构建环阿尔泰山跨国旅游合作信息交流机制

环阿尔泰山区域设立中、俄、哈、蒙四国旅游合作信息交流机构的成员应由四国派出的工作人员共同组成，并且负责定期提供成员方有关旅游发展领域法律法规的变更以及投资环境和具体项目的信息。环阿尔泰山区域内各国签署信息交流多边协议，保证区域旅游发展经济信息交流的规范性、真实性和完整性，最大限度地减少由于相互信息封锁而导致的合作风险。建设阿尔泰山区域经济合作信息网站，与报纸、广播、电视、网络等立体化宣传网络系统共同形成旅游供需、项目合作等信息交流的有效平台，并与区域政府、旅游企业密切协调，建立旅游联合营销长效机制。通过广告策划、节事营销、网络媒介营销和内部互助营销等联合模式，推动跨国旅游整体优势的发挥和区域旅游形象的塑造。构建环阿尔泰山经济合作信息咨询处，职能部门由标准计量认证委员会、出入境检验检疫机构等组成。定期举办环阿尔泰山跨国旅游合作交流会，通过创新的理念和思维，扎实推进环阿尔泰山跨国旅游合作的广度和深度，把我国边境地区发展与沿线国家发展结合起来，赋予古丝绸之路新的时代内涵。

四、结语

本文以中国、俄罗斯、哈萨克斯坦和蒙古四国所在的环阿尔泰山交界区域为研究单元，在对国内外跨国旅游合作相关文献分析的基础上，基于国家“十三五”规划中有关“边境旅游合作区”、“跨境经济合作区发展”的战略思想，从跨国旅游合作的本质内涵和理论依据视角对环阿尔泰山跨国旅游合作的意义和价值进行了探讨，并尝试从对话磋商、争端协商、规划合作、标准统一、协调执行、信息交流等层面提出环阿尔泰山跨国旅游合作机制的构建思路，以期为建立环阿尔泰山跨国旅游实验区提供相关政策性建议，同时也为跨国旅游合作区的深入研究起到“抛砖引玉”的作用。

环阿尔泰山跨国旅游合作是在“共建丝绸之路经济带”倡议的大背景下，为了切实扩大对外开放领域、促进区域经济一体化的务实推进而提出的战略设想。有关跨国旅游合作实验区的空间规划、运作模式、风险评估、利益均衡、制度建设、法律保障等更具体的内容需随着合作的深入进行跟踪动态研究。

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