“银保合并”有助于推进金融监管统筹协调

蕊红

3月13日，经十三届全国人大一次会议审议的《国务院机构改革方案》提出，将银监会、保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会。同时，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。这是继国务院金融稳定发展委员会设立之后的又一重大金融监管框架调整举措，对防范系统性风险、支持中国金融市场稳健发展都将起到重要支撑作用。

金融监管体制改革蹄疾步稳

目前，由于中国金融业出现了混业经营加速发展的趋势，分业监管已经跟不上混业经营的需要，如果不改变分业监管模式，就会制约金融业进一步发展。而在混业经营中，银行和保险融合比较深。有关专家表示，此次“银保合并”的背后，是金融监管从管机构转变为管市场，是从过去的分业经营、分业监管，向分业监管和统一监管相结合的方向发展。专家指出，随着中国市场经济的发展，金融混业经营的趋势日益凸显。银行业和保险业有不少类似之处，银行也是保险资金的重要投资标的。以往银行业和保险业分开监管，既存在部分领域重叠监管，也存在部分领域监管空白的问题。

上述原因，不仅不利于金融监管效率的提高，也不利于金融风险的防范。尤其是在目前中国通过严监管等举措打好防范重大金融风险攻坚战的背景下，合并银监会和保监会的重大举措，将更好地覆盖监管空白、降低沟通成本，从而将提高监管效率，进一步促进银行及保险业的健康发展。

事实上，以1992年10月国务院证券委和证监会成立为标志，中国金融监管体制逐步从大一统的混业监管向分业监管转变。随着2003年4月银监会挂牌成立，中国现行“一行三会”分业监管体制正式成型。回首这一改革过程，很大程度是人民银行金融监管职能不断细化和拆分的过程。在当年交叉型金融业务及非持牌金融机构有限的环境下，这种以牌照管理为主的机构监管模式，在监管效率和监管成本方面有较为明显的优势。近年来随着金融创新和交叉型金融业务逐渐增多，特别是以P2P为代表的互联网金融行业急速膨胀，金融业实质性走向混业经营模式，对分业监管体制带来重大挑战。一方面，随着各类金融机构业务综合化、多元化发展，分业监管模式在面对跨市场、跨行业业务时，不可避免地存在真空地带，不仅为监管套利提供空间，更增加了风险跨市场、跨行业传染的潜在可能。另一方面，在分业监管模式下，一行三会的沟通成本相对较高，面对突发风险事件，无法及时有效地形成监管合力。

金融是实体经济的血脉，金融安全是国家安全的重要组成部分。去年金融稳定发展委员会的成立，为监管机构从更高层级填补跨行业监管漏洞，强化监管有效性提供了平台。而今年银监会和保监会的合并，无疑进一步体现了加强监管协调性，构建统一监管体制的政策思路。

新机构有利于维护金融稳定

近年来，决策层已充分意识到现行监管框架存在不适应中国金融业发展的体制性矛盾，并着手进行改革。2012年，第四次全国金融工作会议指出“要加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险”；2013年，国务院设立金融监管协调部际联席会议；2015年，新华社刊发《习近平：关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》指出：“要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线”；2017年，国务院设立金融稳定发展委员会，统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调。

今年两会上，机构改革方案决定组建中国银行保险监督管理委员会，可谓再次迈出了建立统筹协调的金融监管体系重要的第一步。有关专家表示，过去的分业监管模式有效改善了中国金融业发展相对滞后的状况，促进了金融机构的发展，推动了金融市场与国际接轨的进程。但在不同类型的金融业务快速发展和日益融合的大背景下，分业监管难免产生业务监管的模糊地带，尤其是对于部分创新型业务的多头监管容易引发监管套利，导致风险隐匿或放大。

所以说，积极推进银行与保险监管的跨行业整合，既符合中国金融市场发展实际的要求，也有利于未来中国金融行业的健康发展。现阶段，银行与保险监管的整合难度相对较小，更有利于市场的平稳过渡。与资本市场业务相比，保险的业务功能相对单一，风险管理的方法和要求与银行也有一定的相似之处。而长期以来，保险业务与银行业务合作密切，在监管合作上也有较好的基础，因此银监会和保监会的合并相对而言较为便利，对市场的直接影响也相对有限。

从机构管理的角度看，银监会与保监会合并，将促进金融机构管理有效性的提升，有助于控制系统性金融风险。中国大型系统重要性金融机构主要集中于银行和保险领域，且银行已经成为保险资金的重要投资标的。因此，在制定相关机构的监管标准时，由统一监管部门加以推进，可以将风险控制要求更好地协调统一起来，这对加强骨干金融机构的管理，进而对保证金融稳定和防范系统性金融风险起到至关重要的作用。

银保监管双剑合一步入新时代

国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富表示：“银监会、保监会职责整合的好处在于，将外部沟通协调转化为内部的部门间沟通协调，有利于解决统筹协调金融发展、填补监管真空、加强监管的有效性、兼顾金融的包容性发展和市场力量均衡等问题。央行统领拟订银保法规和审慎监管制度职责，有助于减少信息重复收集和系统重复建设等问题，并降低监管成本。”对此有关人士也表示，此次两会合并，意味着未来中国金融监管将会向更好的方向前进，银保监管金融双剑合一，将会促使中国金融业步入新的时代。

对于银监会与保监会合并后的工作开展，中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军认为，还需要职责更加明确、功能定位更加清晰，对不同领域的风险要做到能够完全覆盖的总体思路。本着这样的思路，来搭建监管的组织架构、配置资源，既考虑到微观层面的风险，也考慮宏观层面的风险，同时符合金融业健康发展的要求，让金融业更高效地支持经济发展。

“毫无疑问，未来监管要达到的目标是，做到金融监管的全覆盖，不留死角。”中国社科院金融研究所研究员尹中立强调，经过机构改革之后，这个目标一定是要做到监管的全覆盖，但是能不能做到有效的全覆盖还是要时间来检验。而在业内人士看来，未来金融领域的竞争也将更加激烈。把不好的竞争渠道堵住，更多的机构会按照公平地、对金融消费者更加有利的方式来相互竞争。促使金融机构不断改善产品设计，向着提高金融消费者的福利方向去努力，而不是在监管方面打主意。

实际上，银监会和保监会合并并未大超市场预期，但对于改革方案中提出的“将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责，均划入中国人民银行”这一说法，有关人士颇为疑惑。对此，有关专家指出，之所以要将制定法律法规、监管制度等划归央行，是出于分离监管与发展的职能，这也是第五次全国金融工作会议上提出的要求。中国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险，身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。

为此，国务委员王勇表示，金融是现代经济的核心，必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线，才能有效保证国家金融的安全。