中国现代农业生态化发展历程与政策导向

王 宝 义

(山东交通学院交通与物流工程学院，山东 济南 250357； 山东农业大学经济管理学院，山东 泰安 271018)

20世纪40年代，石油农业发端于美国，60年代被世界粮食首脑会议确定为农业现代化发展的必由之路，在世界范围内得到快速发展。中国的石油农业始于20世纪60年代，改革开放以来，得益于家庭联产承包责任制和市场经济体制改革的“制度红利”和农业科技进步的推动，获得飞速发展。然而，以“高投入、高产出”为特征的石油农业在获得农业产出不断提高的同时，其“逆生态化”的累积效应也日益显现，突出表现在资源过度消耗、环境污染加重、土壤地力破坏及食品安全危机等方面，石油农业逐渐被证实是一种不可持续的农业发展模式。在此背景下，农业生态化发展的呼声也日益高涨。农业生态化属于产业生态化范畴，是产业生态化在农业领域的引申和拓展，是一种高质量的发展模式。在抽象意义上，它是指农业发展利于生态的一般趋势，如农业生产中的资源节约、减肥减药、生态保育等；在具体意义上，它是指一切体现农业生态化发展特征的组织模式，如生态农业、循环农业、可持续农业等均可以视作农业生态化发展的具体模式。

近年来，农业生态化发展问题引起众多专家学者的关注，催生了大量研究成果。方淑荣等通过剖析中国农业生态化发展存在的主要问题，提出针对性发展策略[1]；秦守勤着重探讨了中国农业生态化立法问题[2]；伍国勇基于超循环经济视角系统研究了中国农业生态化的发展路径[3]。在农业生态转型研究方面，骆世明梳理了国外农业生态转型经验和中国法规基础，提出了构建农业生态转型政策法规体系的原则，同时在考察国外经验基础上，认为中国社会经济发展条件已接近并达到农业生态转型发展的拐点，进一步对农业生态转型态势和中国生态农业建设路径进行了探讨[4-5]；金书秦等基于新制度经济学理论框架，剖析中国农业面源污染成因，对农业绿色转型中的污染防治问题提出了建议[6]；邓心安等利用宏微观层面归纳与实证相结合的方式，探讨了农业形态演变与绿色转型的目标模式问题[7]；于法稳讨论了农业绿色转型发展生态补偿的必要性，提出了促进绿色转型生态补偿的对策建议[8]。

石油农业注定是一种不可持续的农业发展模式，生态化发展是现代农业发展的必然趋势。中国农业发展要依托现代化与生态化的结合，在改造石油农业、发展生态型农业中，实现发展模式的转变、发展质量的升级及发展效益的提高，在助力生态文明建设和乡村振兴战略的同时，提供更多优质生态产品。可见，现代农业生态化发展具有鲜明的时代意义。改革开放以来，在石油农业迈入发展“快车道”的同时，农业生态化发展理念也不断得到强化，一方面，源于20世纪80年代前后现代生态农业传入中国带来的理念冲击；另一方面，源于发达国家环境污染带来的警示作用及中国环境污染的现实，避免走“先污染、后治理”的道路。总体而言，农业生态化发展呈现明显的“倒逼”特征，其发展很大程度上依赖于政策所构筑的制度体系，这是引导农业生态化转型发展的基本力量。20世纪80年代以来，相关部门出台了一系列治理农业污染、发展生态型农业等促进农业生态化发展的政策措施，实施了一系列生态型农业建设工程，以此为主线，考察现代农业生态化发展历程和政策导向，对更好地认识和促进中国现代农业生态化发展，助力生态文明建设，实现人与自然和谐共生的现代化具有重要意义。基于此，本文拟结合中国现实情况，梳理现代农业生态化发展历程与政策导向，以期为更好地促进现代农业生态化发展提供借鉴。

一、现代农业生态化发展的历程分析

考察农业生态化发展的基本情况，中国推行的无公害农产品、绿色食品、有机食品的“三品”认证监管体系建设及生态农业规划发展与试点工程建设在一定程度上可以反映现代农业生态化发展的基本历程和取得的成效。

(一)“三品”农业发展历程分析

基于农产品质量安全视角，有关机构组织实施了农产品的认证监管体系建设，从供给侧促进了农业的生态化发展。

1.有机食品认证体系建设。20世纪90年代，中国开始推行有机食品认证工作。1994年，原国家环境保护局(以下简称“环保局”)牵头构建中国有机食品认证制度；1995年，环保局有机食品发展中心颁发第一张有机认证证书；2004年，环保局向国家认证认可监督管理委员会(以下简称“认证委”)移交有机食品认证管理职责，商务部等11个部门下发《关于积极推进有机食品产业发展的若干意见》以促进有机食品产业的发展；2005年前后，国家质量监督检验检疫总局(以下简称“质检总局”)、认证委先后发布《有机产品认证管理办法》《国家标准：有机产品》《有机产品认证实施规则》等规章制度，建立统一的认证标准(2011年先后进行了修订，建立了统一认证目录)。同时，为推动有机食品的发展，环保局自2003年开始了国家有机食品生产基地的建设工作，2003—2015年，共实施5批基地考核建设工作，176个基地先后通过考核及相应复核。

2.绿色食品认证体系建设。中国绿色食品的发展大致经历了“提出概念”“建立体系”“实施工程”“稳步推进”等过程，大致可分为3个阶段。(1)基础建设阶段(1990—1996年)。主要任务是设立机构、制定标准、推进认证工作。1990年，中国开始实施绿色食品工程；1993年，中国绿色食品发展中心加入有机农业运动国际联盟，当年，绿色食品工程认证产品127个，1993年达到217个，1995年达到263个，1996年达到289个。在此阶段，呈现认证产品数量高速增长、种植规模迅速扩大、产量增长速度很快、产品结构转变趋向明显、绿色食品县域发展趋势明显等特征。(2)加速发展阶段(1997—2003年)。在此阶段，绿色食品社会关注度大大提高，规模不断扩大。2003年底，全国绿色食品认证企业达到2047家，产品总数达到4030个，2003年全年绿色食品总产量达到3260万t。同时，绿色食品出口额持续高速增长，部分绿色食品集中产区逐渐形成，区域比较优势逐渐显现。(3)全面推进阶段(2004年至今)。在此阶段，绿色食品产业持续快速发展，市场化、国际化趋势更为明显[9-10]。2001—2015年，绿色食品企业和绿色食品数目年均分别增长8.5%和7.0%(表1)。“支持发展绿色食品”多次被列入中央一号文件，2016年，农业部印发《全国绿色食品产业发展规划纲要(2016—2020 年)》，进一步推动绿色食品产业的科学规划发展。

表1 2001—2015年中国绿色食品发展情况

3.无公害农产品认证体系建设。在党中央提出发展“高产、优质、高效、生态、安全”现代农业背景下，2001年，农业部提出无公害农产品概念，公布了第一批共计73项无公害农产品行业标准，包括蔬菜、水果、肉蛋奶等产地环境条件、生产技术规范、质量安全标准等。2002年，农业部推行“无公害食品行动计划”，选定北京、上海、天津、深圳进行试点，并与质检总局联合发布《无公害农产品管理办法》。在“无公害食品行动计划”指导下，先后有20多个省份自行制定标准，相继开展地方性无公害农产品认证工作。2003年，农业部和认证委发布《无公害农产品产地认定程序》《无公害农产品认证程序》，组建农产品质量安全中心，实现“统一标准、统一标志、统一程序、统一管理、统一监督”全国统一认证工作，并发布了相应的无公害农产品认证标志。无公害农产品对农产品的产地环境、生产过程、控制措施、可追溯等方面实施“从田间到餐桌”的全过程管理。经过10多年发展，无公害农产品已经成为中国农产品认证规模最大、品牌影响力最强的一种认证形式[11]。表2列出了2014—2016年无公害农产品的基本情况。截至2015年，无公害农产品产量约占同类农产品产量的12%，在“十二五”期间，无公害农产品年均增长8%左右，总抽检合格率高于98%[12]。

表2 2014—2016年无公害农产品的基本情况

注：数据来源于中国绿色食品发展中心；种植业、渔业总面积单位为万hm2，畜牧业总规模单位为万头、万只、万羽

(二)生态农业发展历程分析

自20世纪80年代以来，中国对生态农业发展进行了大量的理论研究和实践探索。总体来看，生态农业发展历程可以分为探索实验、扩大试点建设、持续稳定发展等3个阶段[13]。

1.探索实验阶段(1980—1992年)。20世纪80年代，生态农业被引入我国时，部分学者开始理论研究和实践倡导[14]。1982年，中国农业生态环境保护协会召开学术研讨会，并向主管部门提出发展生态农业的建议。同时，部分生态农业研究者及有关部门开始进行生态农业试验及实践工作。北京市环保局和沼气办公室选定北京大兴县留民营村开展生态农业试点，使该村成为全国第一个生态农业系统工程建设试点村(1986年被联合国环境规划署认定为中国生态农业第一村)；1983年，“生态农业”术语的提出者和实践倡导者西南农学院叶谦吉教授在重庆市选定58个农户开展生态农业户建设实验，重庆市科学技术委员会选定114个村进行“大足县南北山生态农业实验区”建设试点；1987年，江苏率先在大丰县开展生态县建设，此后部分地区陆续开展了“生态农业户”等试点工作，如山西闻喜县、辽宁大洼县、湖南南县等[5]。经过系列试点工作，中国建成了多类型的生态农业工程，摸索出多种有效的生态农业模式，同时有7个村被联合国环境规划署授予“全球500佳”称号[15]。

2.扩大试点建设阶段(1993—2000年)。近10年的生态农业试点工作取得良好成绩。据统计，1993年全国有250个县、10多个市区开展了生态农业建设工作，共形成了2000余个试点示范典型区域。在此基础上，1993年，农业部、国家计划委员会、科学技术委员会等7个部委(局)选择具有不同发展水平及资源环境状况、区域代表性强的51个县开展全国生态农业县试点工作，试点期为1994—1998年，累计投入60余亿元，形成一系列配套工程和技术及生态农业典型模式，试点建设取得良好成绩[15]。同时，1995年始，环保总局在全国范围内先后启动生态示范区建设工作。2000年，农业部、国家计划委员会、科学技术委员会等7个部委(局)召开第二次全国生态农业县建设工作会议，全面总结了首批生态农业试点县建设工作，同时部署了第二批50个生态农业试点县建设工作，建设期为2000—2003年，并提出要在全国大力推广和发展生态农业的任务[13-14]。

3.持续稳定发展阶段(2001年至今)。2004年，中央一号文件再次强调农业问题，至今除个别年份外，几乎都直接或间接强调发展生态农业，促进农业可持续发展问题。2002年，农业部面向全国征集了370种生态农业技术体系或模式，并遴选出十大类型重点推广。2005年，浙江省青田县稻鱼共生系统被联合国粮农组织确定为首批全球重要农业文化遗产保护试点，一定程度上表明中国生态农业建设工作得到国际社会的认可。2007年，农业部确定河北邯郸、山西晋城等10个市(自治州)开展循环农业示范市建设工作。2013年，农业部确定在辽宁、河南、湖北、广西、甘肃开展现代生态农业创新示范基地建设，着力构建生态农业创新技术发展孵化器[13-14]。2010年始，农业部开始组织实施国家现代农业示范区工程，至今已认定3批共计283个示范区，这些示范区成为农业生态化发展的重要载体。表3列出了示范区“三品”农业生产的基本情况。2014年，浙江省获批现代生态循环农业试点省建设，拉开生态农业试点省建设的序幕。

表3 2010—2016年国家现代农业示范区“三品”生产基本情况

数据来源：中国绿色食品发展中心

总体来看，围绕促进现代农业生态化发展，近年来国家不断加大农业资源保护和污染防治工作，取得积极成效。(1)构建由国家级、省级、地市级、县市级四级体系构成的农业环保体系。据农业部数据，截至2014年，已建成2个国家级、33个省级、300多个地级、1700多个县级农业环保站，农业环保体系成为环境监测和管理、污染防治的坚实力量。(2)加强耕地重金属污染及农田残膜污染防治工作。启动土壤重金属污染防治普查工作，建立监测预警机制，开展污染治理修复示范区建设及禁止生产区划分试点工作，在180个县推行废旧农膜回收利用清洁生产示范工程，初步构建地膜回收加工体系。(3)加强农业面源污染防控工作。建立较完备的农业面源污染检测网络，同时在太湖、巢湖等重点流域，建设面源污染综合防治示范区[16]。在试点建设方面，据农业部数据，截至2015年，已建成国家级生态农业示范县100多个，省级生态农业示范县500多个，生态农业示范点2000多处，循环农业示范市10个[17-18]。

二、现代农业生态化发展政策导向演变的背景分析

长期来看，政策总是呈现演化变迁特征。政策演变是一项复杂的系统工程，面临多重背景，受多种因素影响。结合中国现实情况，分析中国现代农业生态化发展政策导向演变的背景，以深化对政策导向演变的理解。

(一)发展理念的引导

农业生态化发展是经济生态化发展的重要组成部分，要将农业生态化发展政策导向的演变纳入总体发展背景下考察。改革开放以来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体、以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体、以胡锦涛同志为总书记的党中央和以习近平同志为核心的党中央秉承一定的生态化发展理念，为农业生态化发展政策制定及其导向演变预设了前提。以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体在以经济建设为中心的基础上，强调生态环境保护工作，提出生态发展思想，包括反对过量砍伐森林，倡导植树造林，于1984年将生态环境建设上升为基本国策；强调生态环境保护和开发的长期性和持续性；提出科技是第一生产力，强调依托科技的作用寻求中国特色发展之路；强调生态建设为社会经济服务的属性。20世纪90年代，随着人口、资源、环境问题的日益突出，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体明确提出了走可持续发展的道路，将发展明确释义为社会的全面进步，将环境保护视为经济和社会可持续发展的基础，努力实现经济建设与资源、环境的协调发展；强调保护生态环境就是保护生产力，将生态环境建设作为实现全面小康社会的重要保障，强调将生态环境建设纳入法制化、制度化轨道。以胡锦涛同志为总书记的党中央明确提出了科学发展观理念，强调以人为本，全面、协调、可持续发展的思想；强调提高经济增长的质量和效益，实现速度与结构、质量、效益的统一，经济发展与人口、资源、环境的协调；针对经济增长方式的转变，强调发展环保产业和循环经济；着力构建资源节约型和环境友好型“两型社会”，并将其放在工业化、现代化发展战略的突出位置；提出建设生态文明，实现人与自然的和谐相处[19]。党的十八大报告提出了包含生态文明建设在内的“五位一体”建设思路，生态文明建设也贯穿于以习近平同志为核心的党中央的一系列治国方略中；习近平提倡“绿水青山就是金山银山”的发展理念，强调像对待生命一样对待生态环境，当生态环境与经济社会发展产生冲突时，必须以前者为优先选择，强调实行最严格的生态环境保护制度；党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，绿色发展成为中国全局发展的重要理念；党的十九大报告提出牢固树立社会主义生态文明观，建设人与自然和谐共生的现代化，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

(二)国际社会的影响

20世纪70年代后期，发达国家石化工业高速发展带来的环境污染问题达到前所未有的程度，加强环境保护、拯救人类赖以生存的地球逐渐成为共识，各种以生态环境保护为目的的农业思潮兴起，如法国、德国、荷兰等国家纷纷开展有机农业运动，生态农业在世界范围内逐渐得到认可，90年代在各国获得较大程度的发展。中国出台的一系列农业生态环境防治政策很大程度是吸取发达国家的经验教训，避免走“先污染、后治理”的道路，而实施的一系列生态农业的发展规划则源于世界生态农业思潮的影响及国际社会对发展道路的重新认识。1992年，联合国在里约热内卢召开“环境与发展大会”，通过了以可持续发展为核心的《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等文件。在此背景下，中国制定了指引可持续发展的《中国21世纪议程》，党的十五大、十六大不断对可持续发展战略加码。20世纪90年代后，知识经济和循环经济成为国际社会发展的两大趋势，1998年，中国从德国引入循环经济理念，并逐渐将其纳入可持续发展、科学发展观之中。同时代，世界绿色贸易壁垒兴起，中国农产品频频成为绿色壁垒的阻挡对象，农业生态转型发展也成为规避绿色壁垒、发展农产品国际贸易的战略要求。2015年，巴黎气候变化大会召开，中国承诺2030年左右二氧化碳排放量达到峰值，单位GDP二氧化碳排放量较2005年下降60%～65%。伴随对国际社会的承诺，中国逐渐迈开减排增效，发展低碳经济的步伐。

(三)现实问题的呼吁

1998年，长江两岸遭遇百年不遇的特大洪水，促使人们进一步反思生态的重要性，类似社会问题和焦点事件不断影响生态化发展趋向。近年来，石油农业的弊端不断显现，转变农业发展方式，实现农业生态化转型发展的呼声也日益高涨。频频发生的食品安全事件不断挑动消费者神经，尽管大部分食品安全事件源于加工制造环节，但同时也引发了社会公众对石油农业过量使用化肥、农药等的担忧。同时，医疗统计数字也印证了过度化的石油农业产出品对人身体健康的危害，隐性食品安全问题已引起社会公众的普遍担忧。据中国人民大学发布的2015年中国发展信心调查报告，食品安全(14.5%)、看病(12.8%)、孩子上学(11.9%)位列民众生活最担心问题的前三位。食品安全问题与石油农业密切相关，而石油农业对环境的污染效应及带来的食品安全隐患又是导致病人大量增加的重要原因，因此，看病问题也与石油农业不无关系。石油农业“逆生态化”的弊端引起社会公众、社会舆论、社会团体等的广泛关注，为了规避风险，社会优势群体纷纷通过构建独特渠道保障自身利益，如以中产阶级为支撑的社区支持农业、以优势单位为支撑的绿色生产基地直供等。这些方式实质是优势群体“用脚投票”的自保，无缘于普通消费者，一定程度上会加重金字塔底层社会公众的担忧。石油农业过度发展造成的环境污染和食品安全隐患，一方面，引发社会公众、社会舆论、相关团体的密切关注，将农业生态化发展的压力不断传递给政策制定者；另一方面，石油农业负面效应“倒逼”的食品安全的社会需求引导利益集团进入农业生态化发展领域，不断向决策者寻求政策支持。

(四)社会基础的推动

社会消费是农业生态化发展的基础，消费者消费观念和支付能力的统一是驱动农业生态化发展的支撑要素。改革开放以来，中国经济获得高速发展，人民生活水平不断提高，消费升级趋势日益明显。一方面，人民消费观念和消费结构不断发生变化。从消费观念来看，人民逐渐由吃饱向吃好、吃得健康、吃得安全、吃得精致转变，人民对农业的低级功能追求(满足温饱)向多功能追求转变，如农业的旅游休闲功能、文化功能等，而农业多功能作用的发挥很大程度上要依赖生态化农业；从消费结构来看，蔬菜及肉蛋奶鱼等食品消费比例不断提高，所依托的食物链长度不断拉长，同时以石油农业为根基所产出的高等级食物的隐性食品安全问题也更为明显，如蔬菜尤其是反季节蔬菜问题较之于基础食物过度施肥、施药等问题更为严重，肉蛋奶鱼等高能级食物生产环节的食品安全隐患也更为明显，它们对生态化提出了更高的要求。另一方面，消费者的支付能力不断增强，为农业生态化发展提供了良好的条件。石油农业的高速发展得益于投入产出的比较优势，在当前价格机制和资源状况下，生态化农业要获得与石油农业同等产出，要投入更多资源，因此，生态食品较之普通食品往往贵几倍，甚至几十倍，若有效需求不足，会大大制约其发展。骆世明结合国际经验考察，认为中国社会经济发展条件已接近或达到农业生态转型发展的拐点[5]，意味着中国农业生态化发展的社会基础逐渐增强，农业生态化发展前景广阔。

总体而言，中国的现实状况决定了政府主导农业生态化发展政策导向演变的历程，中央领导集体的施政理念预设了演变的前提，政策导向演变的基础离不开社会经济条件，而国际影响和现实问题又以或主动或被动的方式影响政策演变的趋向和速度。同时，这四方面之间也存在影响关系。如施政理念除受到社会现实影响外，国际影响因素也会对其形成潜移默化的影响；当现实问题发生时，社会群体往往比照国际经验寻找政策样板，以其作为游说工具对政策演变发出诉求；现实问题影响消费趋向，如食品安全问题反向提升生态安全食品消费欲望，而社会基础又增强了问题产生时公众的反应程度，良好社会经济条件支撑下的支付意愿更在意食品安全问题，对政府决策产生更高的期望。

三、现代农业生态化发展的政策导向分析

结合中国农业生态化发展的现实和历程分析，现代农业生态化发展实际可分为两条主线：(1)对石油农业模式进行生态化修补或改造，如农业面源污染防控、测土配方施肥、减肥减药等；(2)生态型农业的鼓励发展，如生态农业示范建设等系列工程。本文以生态型农业为核心，同时结合上述两条主线考察农业生态化发展政策导向演变过程。

(一)现代农业生态化发展政策导向阶段分析

从生态化发展的模式和措施手段等方面进行考察，改革开放以来，农业生态化发展的政策导向大致可以划分为3个阶段：污染防治与生态农业、“两型”农业与循环农业(“两型”指资源节约型与环境保护型)、生态文明与绿色农业。

1.污染防治与生态农业推进阶段(2005年及之前)。该阶段以防治污染和发展生态农业为主题。虽然中国具有悠久的传统生态农业发展历史，但现代生态农业不同于传统生态农业，其发展起源于环境保护的压力。在此阶段，农业生态化发展政策围绕防治污染、保护生态环境、推动生态农业试点建设进行，呈现以下特点：(1)相关政策大多包含在以污染防治和环境保护为主题的文件中。此阶段发布了一系列污染防治和环境保护的政策文件，如国务院于1984—1998年印发的环境保护主题文件均强调生态农业的发展。(2)生态农业试点建设成为国家推进生态农业发展的主要方式和重要载体。1991年，“八五”计划纲要强调要搞好生态农业试点；1993年，全国生态农业县建设领导小组成立，并于1993年、2000年先后推行两批生态农业试点县建设工作；1994年，相关部门出台《全国生态农业建设技术规范》以促进生态农业建设向制度化、标准化转变。与此同时，在国家政策引导下，众多地区开展了不同层次的生态农业建设试点工作。(3)生态农业发展问题不断得到政策强化，逐渐成为农业生态化发展的基本要求。1996年，党的十四届五中全会强调积极发展生态农业，并将发展生态农业列入“九五” 计划；1997年，党的十五大报告提出发展生态农业。在国家政策引导下，地方政府也不断深化农业生态化发展战略，如浙江省于2005年明确提出发展“高效生态农业”战略，升级并强化生态农业发展地位。20世纪90年代，以食品安全为着力点，中国陆续推行“三品”农业认证管理体系建设工作，出台了一系列政策措施。

2.“两型”农业与循环农业推进阶段(2006—2014年)。2004年，中央一号文件再次强调“三农”问题。在此阶段，农业生态化发展的内涵和范围均得到扩展和提升，发展主线由强调污染防治提高到“两型”农业，由强调发展生态农业扩展到发展循环农业、生态农业等多种生态型农业模式上。总体上，政策呈现以下特点：(1)重视生态型农业技术的开发利用，将其作为促进农业生态化发展的重要基础。2006年，中央一号文件强调“大力开发节约资源和保护环境的农业技术”；2012年，进一步强调“构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系”。(2)农业可持续发展问题进一步得到重视。不但强调农业发展中的环境保护工作，而且重视资源节约工作，循环农业和生态农业成为重要载体。2006年，强调开发节能环保技术；2007年，中央一号文件要求提高农业可持续发展能力；2008年，提出加强农村节能减排工作，党的十七届三中全会将发展节约型农业与循环农业、生态农业相提并论，将建设资源节约型、环境友好型农业作为农业发展的重要目标；2014年，进一步提出建立农业可持续发展长效机制。(3)不断强化以保障农产品质量安全为目标的农业发展战略。2007年，中央一号文件强调“有条件的地方加快发展有机农业”；2009年，提出“支持建设绿色和有机农产品生产基地”；2014年，中央经济工作会议提出走“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路”，将产品安全与其他三类特征并列而提。此外，测土配方施肥政策也得到持续强化。2005年，中央一号文件提出推广测土配方施肥，随后农业部推行了测土配方施肥行动，并持续投入专项资金进行试点补贴；2010年，测土配方施肥工作进入常态化。同时，还进一步强化污染防控力度。如2013年国务院颁布了《畜禽规模养殖污染防治条例》，以环保制度促进畜禽产业生态化发展。

3.生态文明与绿色农业(2015年至今)。强调“加快发展资源节约型、环境友好型和生态保育型农业”的三型农业，走具有“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”四类特征的农业现代化道路，注重农业生态化发展的整体性和协调性，凸显绿色发展特征。在此阶段，农业生态化发展作为生态文明建设的重要组成部分，不断得到政策的强化，呈现出以下特点：(1)对关键农业化学制品实行总量控制。2015年，农业部印发化肥农药“双零增长”方案，对两种化学制品提出了总量控制目标和措施；2016年，《土壤污染防治行动计划》重申了“双零增长”目标，并对控制农业污染问题提出具体要求，同时新的《环境保护法》开始实施。(2)生态保育作为农业的重要功能被提出。这预示着农业生态化由被动发展向主动发展转变。《全国农业可持续发展规划(2015—2030年)》提出“三型农业”，进一步丰富了生态化农业的内涵。2016年，中央一号文件进一步强调“加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局”；2017年，中央一号文件从农业供给侧结构性改革视角重点强调了推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力 。(3)农业生态化发展更注重整体性和科学性，谋划发展、科学统筹、因地制宜成为其发展的基本思路。《全国农业可持续发展规划(2015—2030年)》提出促进农业可持续发展要“综合考虑各地农业资源承载力、环境容量、生态类型和发展基础等因素，确定不同区域的农业可持续发展方向和重点”。《全国种植业结构调整规划(2016—2020年)》对种植业结构调整与农业的可持续发展进行有效结合，《全国绿色食品产业发展规划纲要(2016—2020年)》从保障食品安全的角度对农业的绿色发展提出了要求，《农业环境突出问题治理总体规划(2014—2018年)》也将农业污染治理问题与农业生态化发展进行结合。2016年与2017年的中央一号文件还将农业生态化发展与推进农业供给侧结构性改革进行了结合。2018年的中央一号文件提出“以绿色发展引领乡村振兴”，推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局。(4)更加注重以市场为基础的长效机制建设。2016年，《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》提出“到2020年，基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制”。这将为农业生态化发展创造良好的制度环境，进一步奠定其发展的市场基础。

(二)农业生态化发展政策导向演变的特征分析

中国农业生态化发展政策导向在不同阶段呈现不同特征，主要概括为3个方面。

1.农业生态化发展的政策趋向逐渐由“倒逼式”向“主动式”迈进。农业生态化发展的动因或目的主要包括4个方面：污染防控、食品安全、资源节约、生态保育。污染防控、食品安全、资源节约是“倒逼式”动因，而生态保育是“主动式”动因。三类“倒逼式”动因，前两者的作用力较强，而后者的作用力较弱，这是因为农业生态化发展所强调的资源节约效应较之于石油农业并无绝对优势，石油资源及农业化学制品的节约使用在一定程度上会带来劳动力资源需求的增加以及产出效应的降低。中国现代农业生态化发展起源于环境污染带来的压力，污染防控是其发展的最初动力，也是最基本的动力，环保的公益性和外部性决定了在其治理过程中政府应承担责无旁贷的义务。食品安全是农业发展的基本要求，通过消费者诉求对政府决策施加压力，成为农业生态化发展的关键动力，两种作用力是推动政府促进农业生态化发展的直接动力。生态保育是农业的高级生态功能[19]，对生态保育功能的追求预示着对农业发展可持续本质的关注，是一种“主动式”的发展诉求。中国农业生态化发展的政策导向演变三阶段基本对应“污染防控、食品安全—污染防控、食品安全、资源节约—污染防控、食品安全、资源节约、生态保育”三阶段发展动因，呈现“倒逼”发展向“主动”发展的政策趋向。

2.农业生态化发展政策与国家经济社会发展基本政策具有较强的一致性。农业是与自然结合最为紧密的产业，也是国民经济的基础产业，现代农业的生态化发展是中国经济生态化发展的重要组成部分。中国经济生态化发展的基本政策同时也是引导农业生态化发展的基本方向，农业生态化发展的政策导向演变很大程度上源自于经济生态化发展政策的引导，农业生态化发展政策体系也是经济生态化发展政策体系的重要组成部分。对比农业生态化发展与经济生态化发展的政策措施，两者具有较强的一致性，表现在以下3个方面：(1)生态经济与生态农业的内涵具有一致性，生态农业是生态经济的重要组成部分，国家推广生态农业试点，同时也推广各类生态经济试点；(2)农业生态化发展内涵丰富，其发展政策涉及生态农业、循环农业、“两型”农业、可持续农业、绿色农业等模式，而经济生态化发展更是如此，且一些农业生态化发展的概念和模式来自经济领域的延伸，如“两型”农业、循环农业、农业可持续发展等；(3)农业生态化发展特征契合中国经济社会发展的基本理念，科学发展观指明了发展的基本方向，生态文明建设则为科学发展提供了体系保障，习近平新时代中国特色社会主义思想赋予其鲜明的时代意义和更丰富的内涵。

3.农业生态化发展政策不断升级、日趋科学。(1)政策的可操作性和实践性不断增强。其一，各类农业生态化发展试点不断推进，在国家试点政策的引导、推动及示范作用下，由上至下逐渐扩散，形成由点到面逐渐完善的网络体系。同时，农业生态化发展战略逐渐被地方认可和接受，上升为一些区域的经济发展基本战略。其二，政策体系不断完善，逐渐向具体环节、可操作性环节、关键环节延伸。如农业生态化发展政策逐渐由强调发展理念向创新和推广相关技术环节延伸，通过制定详细的农业化学制品减量使用目标及措施来实现总量调控，出台生态补偿制度来促进农业生态化现实发展等。(2)农业生态化发展的内涵和体系不断完善。农业生态化发展的目的是实现农业可持续发展，中国农业生态化发展的政策体系不断扩大，从强调生态农业试点和污染防控到农业生态化发展理念和多种生态化发展模式的结合，前者如可持续发展农业、“两型”农业，后者如生态农业、循环农业，乃至绿色农业、有机农业等。(3)系统发展、科学发展、因地制宜发展理念日渐增强。农业生态化发展被纳入相关法律法规中，被纳入国家经济社会发展的基本规划中，被纳入各类产业、区域经济发展以及各类专项规划中，逐渐形成规划引领、产业协同、因地制宜的发展特征。

四、总结与启示

改革开放以来，农业生态化经过几十年发展，已取得一定成效，逐步构建现代农业生态化发展的制度体系，形成不同阶段的政策导向，为其发展创造了良好条件。然而，与农业生态化发展要求相比较，现行的一些制度体系依然束缚其发展，如建立在家庭联产承包责任制上的小农经济对经济利益的“短视”追求，是导致农业生态环境问题的重要原因[20]，分散经营的小农作业模式破坏了农业生产的整体性和系统性，而自由放任的市场机制又漠视了农业生态化发展一定的公共性[21]。此外，一些农业发展的补贴政策也无助于农业生态化发展，如国家对化肥农药等的补贴政策，提高了农民使用石化资源的趋向。受限于现行市场机制的约束，农业生态化发展的制度不会自动形成。长期来看，政策导向的演变、制度体系的完善总是各方反复博弈的结果，其中，执政者的长期理性和民众的首创精神尤为重要[22]。农业的生态化发展代表了农业发展的未来方向，也是习近平新时代中国特色社会主义思想，建设生态文明，促进人与自然和谐共生的现代化建设的必然要求，政府应秉持可持续发展理念，不断出台系列政策，逐步构建完善的制度体系，为其发展创造良好条件。

结合当前现实情况，政府在出台政策构筑农业生态化发展制度体系时，一方面，通过财税体制提高石油农业的生产成本，引导石油农业向生态化趋向转变，如降低或取消化肥、农药等生产资料的补贴制度，进一步推广测土配方施肥，加大农业生态环境污染防控力度等；另一方面，鼓励生态化农业的发展，如加强对资源节约型、环境友好型技术的研发支持，鼓励生态化技术和生态型生产资料的应用，实施生态补偿制度和生态安全食品消费补贴制度等，逐渐提高农业生态化发展的比较优势。农业的生态化发展具有典型的“倒逼”特征，这决定在短期内政府主导农业生态化发展的现实。政府在促进农业生态化发展过程中，一方面，基于环境保护和食品安全，规制和减弱石油农业的“逆生态”负面效应；另一方面，通过鼓励农业生态化发展的试点项目来探索农业生态化发展的模式和道路。前者是以约束力为主的制度体系，后者虽体现出一定的引导特性，但总体而言政府直接干预程度较强，且涉及面相对较窄，示范引导效果相对较弱。长期来看，促进农业的生态化发展，政府必须着力构建“引导为主、规制为要”的引导性制度体系，通过政策导向的演进构建凸显农业生态化发展比较优势的制度体系，方能全面实现农业生态化转型，保障农业的可持续发展。另外，农业生态化发展受限于社会经济条件的制约，其全面发展受多重因素影响，中国现代农业生态化发展的政策演变历程实质是在现实压力和发展基础的矛盾平衡中不断推进的。以生态农业为例，现代生态农业是一种典型的农业生态化发展模式，20世纪80年代，中国政府出台了一系列生态农业的发展政策，且在全国范围内推行生态农业试点建设，但时至今日，生态农业依然徘徊在“小规模、低转换、微效益”阶段[23]。农业的生态化发展必须基于现实状况，在出台政策措施时既不能采取“掩耳盗铃”的逃避措施，也不可实行“以罚代管”的短视行为，必须基于农业发展基础和市场现实，统筹规划、协调发展，通过政策制定构筑制度体系，形成农业生态化发展的长效机制，奠定其发展的市场基础。

[参考文献]

[1]方淑荣,游珍,蒋慧,等.生态化:中国现代农业发展的必然选择[J].农业现代化研究,2010,31(1):43-46.

[2]秦守勤.我国农业生态化的法律制度完善探讨[J].农业经济,2013(7):6-8.

[3]伍国勇.农业生态化发展路径研究——基于超循环经济的视角[D].重庆：西南大学，2014.

[4]骆世明.构建我国农业生态转型的政策法规体系[J].生态学报,2015,35(6):2020-2027.

[5]骆世明.农业生态转型态势与中国生态农业建设路径[J].中国生态农业学报,2017,25(1):1-7.

[6]金书秦,沈贵银.中国农业面源污染的困境摆脱与绿色转型[J].改革,2013(5):79-87.

[7]邓心安,刘江.农业形态演变与绿色转型的目标模式[J].东北农业大学学报(社会科学版),2016,14(1):1-6.

[8]于法稳.中国农业绿色转型发展的生态补偿政策研究[J].生态经济,2017,33(3):14-18,23.

[9]张东晗,张东旭.中国绿色食品发展历程及市场分析[J].辽宁工学院学报,2004,6(1):21-22,71.

[10]韩杨.中国绿色食品产业演进及其阶段特征与发展战略[J].中国农村经济,2010(2):33-43.

[11]刘建华.无公害农产品标准化生产的理论与实践[D].北京:中国农业科学院,2010.

[12]刘新录.“十三五”我国无公害农产品及农产品地理标志发展目标及路径分析[J].农产品质量与安全,2016(2):7-10.

[13]孙建鸿.我国生态农业发展思想及实践研究[J].农业部管理干部学院学报,2014(4):36-40.

[14]李文华,刘某承,闵庆文.中国生态农业的发展与展望[J].资源科学,2010,32(6):1015-1021.

[15]李瑞农.我国50个生态农业试点县建设开始启动[N].中国环境报,1993-12-11(01).

[16]农业部新闻办公室.农业部举行新闻发布会，有关负责人解读浙江现代生态循环农业发展试点省建设等相关情况——推进现代生态循环农业,加快农业发展方式转变[EB/OL].(2015-01-06)[2017-12-12]. http://www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201501/t20150106_4324085.htm.

[17]于法稳.中国生态产业发展政策回顾及展望[J].社会科学家,2015(10):7-13.

[18]朱立志.“三型农业”是新时期农业的发展方向[J].理论探讨,2015(6):73-76.

[19]胡洪彬.从毛泽东到胡锦涛：生态环境建设思想60年[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版),2009,42(6):16-22.

[20]王跃生.家庭责任制、农户行为与农业中的环境生态问题[J].北京大学学报(哲学社会科学版),1999,36(3):44-51.

[21]张慧鹏.中国农业是如何走上石油化工道路的——农业生产方式转型的体制机制动力[J].开放时代,2016(3):176-189.

[22]李佐军.经济发展新动力是什么又在哪里[N].上海证券报,2015-11-06(A03).

[23]朱立志.对新时期我国生态农业建设的思考[J].中国科学院院刊,2013,28(3)：322-328.