生态城市综合评价指标体系的设计与应用——以福建省九地市为例

王 璞,邱怡慧,郑逸芳

(福建农林大学公共管理学院; 福建农林大学可持续发展研究所,福建 福州350002)

现代城市是人类优秀物质文明和精神文明的聚合载体，但又是工业化进程中资源浪费、生态破坏、人口剧增等问题的集中写照。经济发展带来的生态环境破坏不可避免地制约着城市的全面可持续发展。因此，探索新型城市发展模式，就成为城市建设规划不可或缺的一环。在此背景下，不少专家学者陆续提出了城市建设的低碳生态发展方向。从全球范围来看，生态城市的理念被广泛应用于具体的研究与实践当中，取得了较为良好的成效。目前，我国也在按照绿色发展和生态城市建设的理念努力打造具有地域特色的生态城市，生态城市逐步成为未来城市建设的一大主流[1]。

目前，针对生态城市评价指标体系的相关研究和实践较多集中于国家和国际层面上。其中，部分发达国家于20世纪末相继构建了较为系统的城市可持续发展指标体系。如英国政府以13个模块为基础，制定了146项可持续发展指标[2]。在中国，生态城市这一概念在近几年也引起社会各界的广泛关注，并对此进行了深入的研究和考察，取得了阶段性成效。本文以生态城市建设为背景，归纳和梳理国内外现有研究成果，致力于构建新型生态城市评价指标体系和综合评价模型，并以福建省九地市的生态城市建设情况为具体的运用实例，以期为进一步完善我国生态城市建设提供坚实的理论和实践基础。

一、生态城市综合评价模型的理论基础

党的十八大明确提出通过建构政治、经济、文化、社会、生态等各要素密切协调与配合的有机整体来推动社会主义建设，其中顺利推进生态建设是各项事业取得成功的重大基础和保障。因此，生态城市的规划与建设只有在坚持“五位一体”这一整体布局的基础上才能取得城市人居环境的优化发展、多元化发展和可持续发展。同时，进行城市的生态化调控和规划还需要坚持“五律协同”理论，即城市的生态化建设过程中通常要受到自然、经济、生态、技术、社会规律的影响。此外，在对生态城市建设水平评价的过程中也要兼顾系统论的观点，在把握整体的基础上，综合协调城市复合结构中各子系统之间的关系。

综上，根据我国“五位一体”的总体和战略布局，结合“五律协同”理论的中心思想和系统论的观点，本研究提出了生态城市建设“五位一体”的发展评价体系，认为“经济、环境、社会、文化、制度”等方面是制约生态城市发展的核心要素。用函数概念模型表示如图1。

图1 生态城市建设“五位一体”发展评价体系

生态城市建设“五位一体”发展评价体系中各子系统的涵义如下：

1.经济系统：指在生态体系有限的承载能力和范围内，运用生态学的相关理论和技术改变人类的生产和消费方式，挖掘一切可供利用的资源潜力，在实现价值创造与转化的基础上发展兼具高生态效益和高经济效益的产业[3]。

2.社会系统：指人类社会和自然环境相互作用的一种良性状态，以实现社会发展与民生改善的协同为目标。

3.环境系统：指对水、土壤、空气和生物等自然资源(或再生自然资源)的保护、改良与合理开发利用从而达到某种生态化、绿色化的效果。

4.文化系统：人类从工业文明逐步过渡到现代文明的过程中实现了人与自然、社会三者和谐相处及相关绿色发展知识和经验等文化的积累和沉淀。

5.制度系统：在环境保护理念和目标的指导下，由政府等相关权威部门颁布的有利于进行生态建设的制度规范。

二、生态城市建设水平评价指标体系的构建

生态城市评价是建构规划生态城市必不可少的前期准备过程，而生态城市评价中最为核心的内容是设计指标体系[4]。本研究所构建的评价指标体系是在“五律协同”论和“五位一体”布局的指导下，借鉴当前学界关于生态城市评价指标体系的相关研究成果和实践，从经济系统、社会系统、环境系统、制度系统和文化系统等重要组成部分中筛选出一定的指标，建构和分析生态城市的指标体系。

(一)指标体系构建原则

1.综合性：在综合考虑生态城市建构理念的前提下，选取能够全面而直观反映城市生态效能、生态结构、生态层级布局及其内部协调性的相关指标。

2.代表性：社会经济和生态环境发展程度在互相影响情况不断加深，因此，生态城市建设评价指标体系也需要根据现实的要求来筛选新的、有高度概括性的指标。

3.层次性：要求所选取的相关指标能够满足不同的评价目标和不同程度的评价需要。

4.实操性：评价体系中的具体指标要尽量地保证数据的可获得性和易量化性。

(二)生态城市建设评价指标体系

生态城市建设是一个动态、复杂的过程，涵盖了多种功能、结构与层次内容，其构建体系较为庞大，因此，对其进行评价必须兼顾其内在的构成要素，且应结合地域特色展开。因此，在听取专家建议的基础上，借鉴相关研究成果，根据指标设计的基本准则，结合生态城市的建设理念和基本要素，筛选出“经济效益、能源消耗、资源循环、生态保护、社会发展、民生保障、环保意识、文化构建、政策落实、依法行政”等10项二级指标及37个具体的核算衡量指标[5]。采取层次分析法与专家咨询相结合的方式，赋予各指标相应的权重，具体计算过程如下：

1.在查阅生态城市建设相关资料的前提下，将彼此相关的各项指标按照其性质的不同由上至下划分为5个部分，基于PSR模型构建出评价指标体系模型。

2.根据指标体系模型，综合专家意见，建立成对比较矩阵。从所构建的层次结构模型的第二层开始一直到最下层，对隶属于或影响上层每一元素的同层元素采用1～9比较尺度和成对比较法来构造成对比较矩阵。比较第i个元素与第j个元素相对于上一层某元素的重要性时则可以通过运用相对权重aij来描述。假设共有n个元素进行对比，则A=(aij)n×n构成成对比较矩阵。在矩阵中aij的取值可按下列标度赋值。aij在1～9及其倒数之中进行取值。

aij=1，元素i与元素j重要程度一致；

aij=3，元素i比元素j略重要；

aij=5，元素i比元素j重要；

aij=7，元素i比元素j重要得多；

aij=9，元素i比元素j极其重要；

aij=2n，(n=1,2,3,4)，元素i与j的重要性介于aij= 2n-1与aij= 2n+1之间；

通过上述步骤，确定福建省生态城市建设水平指标体系各级指标的相对权重(表1)。

三、福建省生态城市建设评价的实证分析

(一)福建省生态城市建设概况

2014年，福建省成为全国首个生态文明试验区，对其继续开展生态建设工作提出了更高的要求。面对全新的战略布局和全新的发展形势，迫切需要运用新办法和新路径来解决新问题，实现新目标[6]。为此，福建省进一步加强了环境工作的相关部署，着力推进环境管理方式的转型，加大了实施重大环境工程项目的力度，为打造具有福建特色的新型、友好、环保、绿色、科学的发展道路作出了重要的努力，有效实现了城区生态环境和人居环境的改善与转型。

与此同时，福建省各地市也积极配合中央和上级的指示，提出了各自的生态规划和环境目标，采取了一系列有力举措，致力于解决经济发展带来的生态环境破坏问题，在绿色、环保的出发点上探寻城市更好、更科学的可持续发展道路。生态城市建设的相关理念也因此逐步彰显于福建各地市建设之中。目前，福州和泉州正积极地筹备“国际花园城市”，厦门也正努力实现建成“海湾型生态城市”的目标[7]。近年来，福建省不断完善顶层设计和配套基础设施，在探索生态城市建设的各项有利体制机制上作出了重大贡献，为福建省作为全国生态文明建设的“领头者”和“先行者”夯实了实践基础。

(二)数据来源与处理

本研究基于福建省2015年统计年鉴和环境质量公报等相关文件资料，根据上述所构建的生态城市建设评价指标体系，对所收集的数据和信息进行整理后得到了福建省九地市各项指标的原始数据。为了消除量纲对计算结果的影响，使不同层次的指标间具有相对可比性，需要对原始数据进行无量纲化处理。本研究选取了极差法对原始数据进行无量纲化处理，具体如下：对于正指标，采用公式yij=(xij-minxij)/(maxxij-minxij)；对于负指标，采用公式yij=(maxxij-xij)/(maxxij-minxij)。其中，xij代表原始值，yij表示处理后得到的值，maxxij表示某一指标中的最大值，minxij表示某一指标中的最小值。

(三)福建省生态城市建设水平评价

1.评价标准:为了更加明确地评价福建省九地市的城市生态化发展水平，根据福建省九地市的实际情况，本研究在李海龙等人相关研究成果的基础上，建立了福建省生态城市建设水平分级评价标准[8]。分值区间在0和1之间，分值越高则说明生态城市建设水平越高。0～0.4表明生态城市建设还处于筹划阶段(分值0.4代表处于筹划阶段)；0.4～0.6表明该城市的生态化建设刚进入初始阶段(分值0.6代表初始阶段)；0.6～0.8表明生态城市建设已经进入了中级阶段(分值0.8代表中级阶段)；0.8～1.0表明其建设水平进入了高级阶段。

表1 生态城市建设评价指标体系及指标权重

图2 福建省九地市生态城市综合评价图

根据图2的综合评价对比结果，分析如下：(1)结合表3可知，福建省九地市的生态城市建设多处于准备阶段，仅福州和厦门的城市生态化建设水平相对较高，其中作为福建省行政中心的福州处于初始阶段，而厦门由于其经济实力高于省内其他地市，其生态城市建设和规划也相对于其他地区更为完善，处于中级阶段。(2)分别从5个子系统的角度，对九地市的城市生态化建设水平进行比较。在经济系统上，厦门、福州由于其经济发展整体实力较高，绿色化发展进程较快，生态经济的建设水平处于较高的位置，而三明、南平两市的经济发展水平较为落后，生态建设步伐缓慢，因而生态经济的建设水平较低。在环境系统上，像龙岩、南平这样的山区城市，由于其植被覆盖率高，工业基地较少，人口密度较小，因此生态环境相对较好；厦门由于其人口密度大，植被覆盖率低进而造成生态建设水平的落后；而宁德则是因水污染严重导致其生态环境相对较差。在社会系统上，厦门、福州由于其经济基础较为雄厚，人民生活水平普遍较高，社会系统的发展也相对较好，而漳州、南平的经济基础较为薄弱，在社会保障方面存在着明显的不足，造成其生态社会发展程度较低。在文化系统上，福州、厦门因为其前期的政治和经济基础较为扎实，在生态文化建设方面能够领先于全省，而龙岩、泉州则是由于着重发展当地经济，忽略了对其生态文化的建设，因而其数值相对较低。在制度系统上，厦门、漳州对于其城市的生态化建设都有明确的愿景和政策规划，生态制度建设水平相对较高，而福州、莆田在城市生态化规划过程中缺乏综合性考虑，造成其生态制度建设滞后[9]。(3)从5个子系统上看，九地市在经济系统、环境系统、社会系统、文化系统和制度系统上的发展差异分别为0.191、0.061、0.112、0.108、0.096，即九地市由于各自的建设基础和经济后备潜力的不同、民生保障的差异以及各地对于生态文明建设规划和生态理念重视程度的不一，导致其经济、社会和文化系统发展程度不一致。

四、提升福建省九地市生态城市建设水平的路径选择

(一)健全生态保护与生态补偿机制

健全生态保护补偿机制是调动各方积极性，保护生态环境，平衡福建省各地市生态发展水平的重要手段。(1)福建省各地市应积极推进区域生态保护补偿机制的组织建设与制度建设，加强部门之间的协同合作，密切配合，实现资源的优化组合，建立跨行政区域生态保护补偿协商联席工作制度、追踪考核制度以及环境利益共享机制，强化省内各地市对各领域生态补偿工作的统筹与整合，共同推进生态补偿的规范化与有序化。另外，各地市应将健全生态保护补偿机制作为推进国家生态文明试验区建设的重要内容，列入重要议事日程，重点明确补偿的目标和责任，拓宽补偿范围，丰富补偿形式，在实际中积极探索并提出科学合理的生态补偿办法，不断提高生态补偿的综合成效，努力缩小区域生态化发展的差距。(2)应着重围绕生态保护补偿机制中的重要议题和排查监管漏洞，开展地方立法工作研究，进一步明确和细化生态保护补偿的对象、原则、方式，利益相关主体的权利与义务关系，奖惩措施等内容。研究制定流域生态补偿条例、公益林保护条例等相关专项法律规定，修订完善现有的环境保护规范，为在全省范围内逐步推进相关领域的生态保护补偿机制提供相应的法律支撑。(3)应不断加强政策宣传与引导工作。在全省各地市中广泛开展生态保护补偿的政策解读工作，大力宣传全省各地市中生态保护补偿工作的先进经验与工作成果，并对群众反馈的意见或问题进行及时回应。努力发挥新闻媒体的舆论推广作用，并通过典型报道、地市间交流洽谈会等多种形式，引导全省树立保护环境、人人有责的意识，在此基础上凝聚各方力量，积极营造良好的环保氛围，共同推进生态补偿工作的有效开展，协同提高地区之间的生态化发展水平，实现福建省九地市生态城市建设的目标。

(二)提升合作与协同发展能力

在开展生态城市建设过程中，应坚持全局、系统的眼光统筹城市规划、建设和管理，预防和严控错误的发展理念和方式，在实现环境保护目标的基础上，促进好经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的协调同步[10]。同时，生态城市建设是一个庞大的复合工程，需要在其结构、功能和布局上体现出生态、可持续的根本原则，体现人与自然和谐相处、人与现代文明高度融合、自然与经济相得益彰及人的自由和全面发展的基本理念，因此，在对城市的空间环境、产业格局以及各类公共设施和建筑进行规划时必须有整体的构思与设计，在兼顾可持续、科学发展的基础上尽可能地满足城市多功能和多主体的需求。鉴于此，要大力提升福建省九地市的生态城市建设水平，至少应做如下几方面工作：(1)立足于各地市的发展现实，在详细考察的基础上开展广泛、充分的论证，借鉴和学习发达国家关于城乡统筹协调、城市生态化建设的理论和模式，密切配合我国新型城镇和特色城镇建设的相关政策方案，消除行政区划中的障碍和界限，有序推进和落实各项建设任务，从而不断提升福建省九地市生态城市规划和建设的成效[11]。(2)把经济社会发展的新理念、新思想融入城市规划中去，尊重自然，尊重群众需要，着力构建人与自然和谐共处的城市发展环境。从全省及区域发展的角度来考虑所处城市的发展，按照主体功能区建设的要求，根据资源环境承载力和发展潜力，明确各自的功能定位，逐步形成各具特色的区域生态建设格局[12]。同时，各区域需要协调合作，融合各区域生态文明建设的发展力量以形成整体合力，最终推动福建省建设“生态省”战略目标的实现。在实际建设过程中，由于各区域发展程度不一致，在经济、社会、文化、制度与环境发展中存在一定的差距。为此，应进一步加深区域之间的战略合作，创造跨区域的建设资源条件的优势互补，弥补区域之间发展不协调的弊端，从而提高整体建设质量。(3)加强政策引导，建立健全城市生态管理体系。福建省各地市政府应自觉将城市生态化和经济的生态化建设置于重要地位，在提升城市建设的绿色储备的同时，加大环保立法和执法的力度，建立健全一整套有效的环保监督机制体制和长效管理机制；另外，还应努力转变环境管理的观念和方式，确保各项生态政策的可操作性、长效性和科学性，从而不断提升福建省九地市生态化建设的监管水平。

(三)发挥地区产业布局与产业经济优势

由于自然地理位置、历史条件的差异，各地市在生态城市建设的5个子系统的构建方面有着自身的建设和发展潜力，各地市的产业优势也不尽相同。如厦门的航空服务业、福州的制造业、南平地区的林业、宁德地区的水产养殖业等。各地市应在清楚认识到自身在生态城市建设中的经济发展优势的同时，意识到自身建设的短板。产业关系到一个城市的发展潜力和整体发展目标，是城市建设和发展的重要保障。如今，我们所处的时代是一个各方面正在急剧发生变革、城市间竞争压力不断加大的时代，即便是拥有相近地缘位置、性质和产业化水平的城市，其内部产业结构也可能会有较为明显的区别。对于福建而言，21世纪中叶是实现生态城市现代化建设的关键时期，必将面临着全新的考验，因而福建省应以生态文明试验区建设的大背景为契机，努力进行传统产业的现代化和生态化转型，完成新型的工业化任务，同时应加大科技和环保投入力度，着力发展高新绿色技术产业，赶上全球技术革命的先进浪潮。为实现这两大战略任务，关键在于充分改造和挖掘自身的传统产业，使其在面对新一轮竞争中获得“重生”。一些经济基础较为雄厚的地市应该有选择、有重点地建设新型生态产业孵化基地，鼓励其与高校合作，实现理念和技术的创新，从而占领高新技术发展的制高点。此外，随着国家生态文明建设的有序推进，绿色产业逐渐成为新世纪的主导产业，有效实现绿色发展，成为福建省近期工作部署的重点。因此，在对城市的产业结构进行调整和改革的过程中，福建省各地市都应该利用当地的特色人才资源、环境资源，结合当地的优势产业，依托广阔的国内外市场和便利的线上线下服务，发展适销对路的高科技生态绿色产品；同时，应在严把产品质量关的基础上加强品牌建设、服务建设和信誉体系建设，全面推广优势产业扶持政策，树立典型，努力突破自身建设的局限，不断提升福建省各地市的产业竞争力，最终达到经济与生态协调同步、可持续发展的良好局面。

(四)树立环保与绿色发展理念

生态环境的质量是制约城市长远发展的重要因素，有效的环境保护方式是协调生态、促进经济综合健康发展的关键所在。因此，必须贯彻落实绿色发展理念，增强基层民众的环保意识。要推动城市生态建设的有序进行，就必须使公众能够意识到自己对环境应有的责任和义务，转变传统的生产、生活和消费方式，使环保的理念贯穿于人类的各种行为当中，进而内化于城市生态系统的方方面面，促进生态城市的高水平运作。因此，福建省各地市的党员领导干部和人民群众应该广泛、深入地学习党的十八届五中全会精神，以及关于生态文明建设、生态文明体制改革和福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见等重要文件精神，密切结合福建省各地市的实际情况，在实践中不断加以贯彻和落实。应让市民走出家门和社区，亲身体验优美环境所带来的心灵感受和好处，从而在全市乃至全省营造出一种人人重视环保、爱护环境、讲究公德、愿意为环境作出贡献的良好社会风尚；同时，还应引导社会组织尤其是社区服务组织发挥重要作用，使与生态城市建设的相关政策和法律规范深入到群众的生活当中；还应积极开展各项教育活动来呼吁社会各界积极参与到生态城市建设的队伍中来，提高公众的生态保护意识和绿色发展的观念，努力探索全民参与的生态城市建设的新型模式。

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