加拿大国库现金管理对我国的借鉴与启示

一、研究背景

近年来，随着我国财政收入大幅增长，沉淀在各级国库的资金规模不断扩大，各级政府开展国库现金管理的愿望日益迫切。加拿大国库现金管理经过近30多年的发展实践，已逐步形成较为成熟、完善的现金管理制度。为此，本文对加拿大国库现金管理的先进做法进行了仔细梳理和比较分析，以期为我国国库现金管理的开展提供有益借鉴。

二、加拿大国库现金管理的主要做法

（一）管理目标清楚明晰。加拿大国库现金管理的核心目标是确保政府拥有足够的现金余额来满足日常的政府开支，并保持一定的流动性，最终实现现金持有成本最小化、有效管理风险、高效率和低成本融资的目的。

（二）基本原则全面准确

1、透明性和规律性原则。政府应以透明和可预测的方式开展现金计划，并定期与主要市场参与者进行磋商，以确保经销商和投资者对加拿大货币市场的完整性和吸引力。

2、审慎性原则。现金管理活动应考虑不确定性因素的出现，在日常和应急需求情况下，始终保持拥有适量保证金。

3、成本效益性原则。现金管理活动应使纳税人的净成本最小化。

（三）机构设置规范合理

1、现金管理委员会(FMC)负责管理债务发行、现金管理、外汇管理和风险控制等活动的所有业务。

2、现金管理协调委员会(FMCC)负责为FMC提供与现金管理，国内债务以及涉及国内外货币相关问题的政策建议。

3、国内债务和现金管理工作组(DDCM WG)的职责是讨论、更新、实施国内债务，现金活动及发展政策建议。

（四）操作工具丰富多样

1、定期存款拍卖，是加拿大国库现金管理最为常用和有效的工具。自1999年2月大额支付系统（Large Value Transfer System，LVTS）上线以来，由加拿大银行进行拍卖管控，通过每天两次（上午、下午）拍卖对国库现金余额进行分配。

2、短期国库券，是从面值折扣出售的短期证券，其目标是为了追求降低整体债务成本，到期期限有3个月（实际为98天），6个月（182天）和1年（364天），其相对拍卖金额约为50/25/25的比率，参与者是政府证券分销商。它的拍卖规模一般不得超过十亿，然而在实践中可更灵活，常规上涨至15亿美元或下调至20亿美元。

3、现金管理券，是一种灵活的短期国库券，它可以在任何工作日发行，通常期限在3天到1个半月。现金管理券是短期国库券的补充，使国库现金管理人员在现金需求高峰来临之前灵活地进行预防性融资。其发行灵活、贴近实际需求，需要付息的时间也短，能有效降低库存平均余额。

4、现金管理债券买回，在基准债券大量到期之前使用，可以平滑国库的现金支付需求,其对象为一年半以内即将到期的基准债券。

（五）与货币政策有效协调

在国库现金管理与货币政策操作协调配合方面，加拿大银行通过直接清算会员的清算账户余额来影响清算会员的资金需求,进而影响隔夜利率水平；在与货币政策执行协调配合方面，加拿大银行通过引入LVTS来影响系统成员的资金结算，进而控制隔夜利率的操作区间，通过这一操作，纠正隔夜利率偏差，中和政府部门资金流动，辅助货币政策的执行。

三、我国国库现金管理开展情况

（一）中央国库现金管理。2004年8月20日，财政部以混合式招标方式提前兑付三期记账式国债，这是财政部首次以市场化方式赎回国债，是中央国库现金管理的初步尝试。2005年2月，国务院正式批准由财政部会同人民银行开展中央国库现金管理。2006年12月6日，人民银行采取单一价格招标方式实施了操作金额200亿元，期限3个月的第一期中央国库现金管理商业银行定期存款操作。近年来，中央国库定期存款操作规模逐年扩大，操作频率稳中有升，定期存款余额稳中有升，滚动操作态势逐步显现。

（二）地方国库现金管理。2014年12月，地方国库现金管理试点工作从北京、上海、广东、黑龙江、湖北、深圳等6个地区开始。从试点情况看，地方国库现金管理有效降低了财政部门在人民银行开立的国库单一账户余额，提高了资金使用效益。

近年来，我国中央及地方国库现金管理在统一管理框架下加速推进，主要操作要素基本相同，但也存在着一定的差异。

（三）我国国库现金管理的主要做法

1、从国库现金管理的目标来看，以实现国库现金余额最小化和投资收益最大化为目标，其本质是在低成本、低风险的基础上实现现金管理的高效率。

2、从国库机构及账户设置来看，我国的国库单一账户管理体系和现代化信息支付系统已基本建立，但仍有财政资金分散在商业银行的专户，没有集中到国库中来，在一定程度上影响资金管理的有效性。

3、从操作方式和管理模式等制度要素来看，我国国库现金管理由于发展历史较短，管理机制和操作方式都比较简单。中央国库现金管理由财政部与人民银行按照“三台原则”共同参与、公共管理，主要操作方式为国库现金商业银行定期存款。但由于操作方向单一、操作间隔长、操作规模小等特点，影响国库资金的运作效率。

4、从现金流预测来看，目前我国已对中央国库现金余额进行了按季分月预测，基本上能够满足现阶段我国国库现金管理的需要，但鉴于国库收支活动每天都会发生，为尽可能地减少闲置资金，国库现金余额逐日预测迫在眉睫。

5、从货币政策的协调来看，我国货币市场不够完善，与货币政策协调难度较大。加之，预算管理、国债管理的相对滞后也影响了国库现金管理的发展。

四、对我国国库现金管理的几点启示

（一）进一步推进国库单一账户制度改革。我国现行的现金管理方式并非真正意义的国库单一账户制度，实质是“国库单一账户”加“财政专户”。分散的国库资金使现金管理这一最重要的国库功能难以发挥作用。今后一段时期，要以壮士断腕的决心和勇气，在清理商业银行违规财政专户上下大工夫、花大力气、求大成效，实现财政资金“颗粒归库”，加强国库集中支付建设，积极推进国库单一账户制度改革取得实效。

（二）进一步丰富国库现金管理操作工具。目前，我国国库现金管理操作工具主要为1年期以内的商业银行定期存款。今后，要在提高操作工作的丰富性上下工夫，大胆尝试期限不同的操作工具，比如可转让的大额定期存单、协议存款、活期存款等，进一步提高地方国库现金管理操作工作的选择范围；同时，依据安全性、流动性、收益性的管理目标，将国库资金划分为短期和中长期两部分，分别设定可投资的金融工具范围及投资比例，提高闲置资金的管理效率。

（三）进一步提高国库库存余额预测的准确性。我国开展国库现金管理，大部分是根据自身经验和历史数据的统计分析，运用定性或者定量的手段开展国库现金流预测。为此，作为基层央行国库部门要善于借“外”力。努力加强与政府、财政、税务等部门之间的沟通协调，构建起财、税、银、海关等部门常态化的综合信息共享机制；要敢于发“内”力。在加强对现有国库部门人员业务培训的基础上，把综合性人才向国库部门倾斜，进一步夯实国库队伍建设。

（四）进一步推动金融市场蓬勃发展。一方面，要加大货币市场、债券市场、同业拆借市场、利率市场等金融市场的培育力度，逐步构建功能完善的、有特色的金融市场体系；另一方面，要扩大地方国库现金管理对商业银行抵押品的选择范围，除国债和地方政府债券外，可考虑将一些信用等级较高的银行产品也作为抵押物。