事业单位现行人事争议处理的逻辑悖论及改革思路

刘大卫

（华东师范大学社会发展学院, 上海 200241）

1 引言

在人们的印象中各级企业一直是劳动争议的“高发地段”, 然而近些年来事业单位职工维权现象也不断涌现,2009 年12月浙江工商大学法学院1名教师为2500元年终奖按程序提出异议维权; 上海理工大学的罗某, 在2011年合同到期后学校对其进行考核, 通知对其转岗续聘或附条件地终止聘任合同, 罗某不同意学校意见, 对学校提起了一系列诉讼, 甚至最终将上海市人力资源和社会保障局告上了法庭。公立医院的人事争议也是层出不穷, 如2013年王甲与上海肺科医院关于培训费的人事争议、2015年张克忠诉大连大学附属新华医院人事争议案等典型案件。上述众多人事争议案件的发生绝非偶然现象, 随着事业单位彻底打破“铁饭碗”逐步走向市场化, 更多的事业编制的人员有可能由于种种原因需要进入劳动力市场, 更多的纠纷和争议会被激发出来, 事业单位终将面临巨大的压力。人力资源和社会保障部专家表示目前高校在编教职工有233万余人, 公立医院在编人数800多万人, 对于这部分在编事业单位人员, 具体做法将实行实名统计, 之后随自然减员, 逐步收回编制。1http://www.southmoney.com/touzilicai/qita/201602/494069_3.html 事业单位改革最新消息2016: 人社部研究取消高校和医院编制由于根深蒂固的“稳定”观念, 事业单位的在编人员较之市场化程度较高的企业劳动者对于市场化的接受程度可能较弱, 一旦推向市场有可能采取更加“激进”的反抗动作, 因此提前做好防范工作, 防微杜渐积极应对有可能出现的危机尤为重要。

2014年7月1日起施行的《事业单位人事管理条例》（以下简称“《条例》”）第三十七条规定“事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的, 依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称“《调仲法》”）等有关规定处理。”实际上2008年5月1日起施行的《调仲法》仅在其五十二条中明确了“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的, 依照本法执行; 法律、行政法规或者国务院另有规定的, 依照其规定。”该条规定是对应《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称“《劳动合同法》”）中第二条第二款规定的“国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者, 订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同, 依照本法执行”, 即该条款是针对与事业单位订立劳动合同建立劳动关系的有关人员（如劳务派遣制员工等）, 而非事业单位在编人员。鉴于《条例》进一步的明确,于是事业单位事业编制工作人员与单位发生人事争议, 也同样适用《调仲法》。对于《调仲法》没有相关规定的内容, 可以适用第三十七条中所规定的“等有关规定”处理,其中包括全国性的和地方性的相关规定。现行相关规定中,颇具争议的是国办发[2002]35号文《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（以下简称“《意见》”）是否在《条例》施行后依然有效？地方性规定在《条例》施行后, 对于《条例》中尚未明确规定的, 是否尚存在补充完善功能？上述内容, 均未见诸于相关的文字, 也鲜见权威有权机构的解释。2009年颁布、2017年重新修订颁布的《劳动人事争议仲裁办案规则》（中华人民共和国人保部第33号令, 以下简称“《办案规则》”）则是对于提起仲裁的人事争议案件办案规则进行了规定, 而对于人事争议全程的解决路径并没有明确的规定, 事业单位人力资源管理逐步趋于市场化已经是一股潮流, 因此人事争议的救济措施必须到位, 否则会引发一系列的矛盾和风险, 甚至有可能引发群体性事件,这也正是本文的研究意义所在。

2 文献综述

《意见》第七条第二款规定“为妥善处理人员聘用工作中出现的各种问题, 及时化解矛盾, 维护聘用单位和受聘人员双方的合法权益, 要建立和完善事业单位人事争议仲裁制度, 及时公正合理地处理、裁决人员聘用中的争议问题。受聘人员与聘用单位在公开招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辞聘、未聘安置等问题上发生争议的, 当事人可以申请当地人事争议仲裁委员会仲裁。仲裁结果对争议双方具有约束力。”藉此可知,人事争议主要处理的纠纷集中在招聘录用、合同期限、考核、解除安置等四大方面。但上述《意见》既不是法律法规,也不是行政规章, 仅仅是一个带有指导性质的指导意见,能否具有法律效力尚有待进一步探讨。即便有法律效力,也由于《条例》的颁布施行, 使得该文件的法律效力必须遵循“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”的原则而退位。根据《条例》的规定, 并参照《调仲法》第二条的规定,可以将人事仲裁的内容调整为“（一）因确认人事关系发生的争议; （二）因订立、履行、变更、解除和终止聘用合同发生的争议; （三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议; （四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及工作保护发生的争议; （五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议; （六）法律、法规规定的其他人事争议。”2《劳动争议调解仲裁法》第二条规定“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议, 适用本法: (一)因确认劳动关系发生的争议; (二)因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议; (三)因除名、辞退和辞职、离职发生的争议; (四)因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议; (五)因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议; (六)法律、法规规定的其他劳动争议。”由于相关的内容发生了重大调整, 因此《条例》颁布之前的各类研究结论由于研究内容的调整而过时; 另外相对文献较少是因为人事争议较之劳动争议案件数量少很多, 社会危害性较小, 加上之前规定也不甚明确所致。

已有的研究主要集中在下列方面:

第一、组织雇员说, 即认为依据《条例》规定聘用制成为事业单位人事管理的主导法律机制。事业单位人事管理在编人员适用 《条例》, 非在编人员适用《劳动合同法》,这样就实现了从封闭的等级从属的行政制管理转向开放的协商合同的公益制管理（于安, 2014）。也有学者认为事业单位教师的“评价—解聘”存在一定的问题, 针对教师产生的人事争议, 应当采取组织谈判, 成立独立的教师争议谈判组织而非由教师个人申诉（王强, 2015）。

第二、法律规范说, 即认为处理劳动人事争议的法律缺失, 应当加快制定相关法律。尽快出台有关事业单位人事争议处理的实体规范, 明确事业单位各类争议的性质及界定标准, 明确事业单位人事争议的受案范围和法律适用（金志峰, 2016）。有学者认为应当加强人事仲裁和诉讼方面的衔接, 而现有法律规定则模糊不清（张冬梅, 2015）。还有学者认为高校管理中存在着自制规章制度不合法或适用不当、权力行使程序不规范、忽视积极履行信息公开法定义务等问题（申素平, 郝盼盼, 2017）。

第三、民主治理说, 即主张发挥职代会、工会、纪检部门的作用。高校加强人事劳动争议调解委员会的工作,充分发挥它们的职能, 主动做好校内调解工作通过工会和高校劳动人事争议调解委员会, 及时化解劳动人事管理中存在的矛和争议, 是维护高校和教职工双方面的合法权益,达成争议双方共赢的最佳渠道（施节敏, 2014）。也有学者指出解决事业单位和教师之间的争议, 必须立足现代大学制度, 坚持法治原则, 对不涉及身份改变的惩戒行为争议,应明确规定纳入受理范围, 减少法院自由裁量空间; 应参照用人单位内部规章可以作为裁判依据的规定, 通过附带审理实现对校规的监控; 对规章以及其他行政规范性文件的适用应进行必要限制, 经审查合法有效的仅可作为裁判说理的依据（高延坤, 2017）。

3 事业单位人事争议处理的路径

3.1 人事争议处理现行的路径

一旦事业单位职工与执业单位发生争议, 解决纷争通常主要有四大途径:

第一、复核, 申诉、再申诉。中共中央组织部、人力资源社会保障部联合发文（人社部发〔2014〕45号）《事业单位工作人员申诉规定》（以下简称“《申述规定》”）中第十一条“事业单位工作人员对涉及本人的下列人事处理不服, 可以申请复核或者提出申诉、再申诉: （一）处分;（二）清退违规进人; （三）撤销奖励; （四）考核定为基本合格或者不合格; （五）未按国家规定确定或者扣减工资福利待遇; （六）法律、法规、规章规定可以提出申诉的其他人事处理。”《申诉规定》是作为《条例》颁布的配套文件, 且相关部门认为可以起到调解、仲裁、诉讼所无法替代的功能, 才会存在既有司法解决人事纷争的途径之后再出台相关的“复核、申诉再申诉”的人事纠纷解决办法。

第二、调解。依据《条例》和《调仲法》的规定, 即事业单位职工与学校发生人事争议纠纷, 当事人可以向调解组织申请居间协调解决纷争的一种方式。根据《调仲法》的第十条规定, 可以将相关人事争议内容调整为“发生人事争议, 当事人可以到下列调解组织申请调解: （一）事业单位人事争议调解委员会; （二）依法设立的基层人民调解组织; （三）在乡镇、街道设立的具有人事争议调解职能的组织。”3《劳动争议调解仲裁法》第十条规定“发生劳动争议, 当事人可以到下列调解组织申请调解: (一)企业劳动争议调解委员会; (二)依法设立的基层人民调解组织; (三)在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。”其实在“调解”之前, 《调仲法》还规定了一种可供选择的“协商”途径, 即劳动者与用人单位可以就某项争议达成和解协议, 且规定了“协商不成”可以申请“调解”,4《劳动争议调解仲裁法》第四条规定“第四条 发生劳动争议, 劳动者可以与用人单位协商, 也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商, 达成和解协议。”第五条规定“发生劳动争议, 当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的, 可以向调解组织申请调解; 不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的, 可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁; 对仲裁裁决不服的,除本法另有规定的外, 可以向人民法院提起诉讼。”但“协商”对于事业单位而言几乎没有可能, 甚至连通过中间机构“调解”似乎也很难成就, 原因就在于《事业单位登记管理暂行条例》规定“事业单位是指国家为了社会公益目的, 由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的, 从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”事业单位的公法法人性质直接决定了事业单位与其职工之间的人事关系并非平等主体之间的关系（李建忠 , 2014）。

第三、仲裁。根据《调仲法》第五条的规定“不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的, 可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”《办案规则》第二条第三项明确规定《办案规则》适用于“事业单位与其建立人事关系的工作人员之间因终止人事关系以及履行聘用合同发生的争议”。

第四、诉讼。根据《调仲法》第五条的规定“对仲裁裁决不服的, 除本法另有规定的外, 可以向人民法院提起诉讼。”这里所谓的“另有规定”是指《调仲法》中有关“一裁终局”的规定。5《劳动争议调解仲裁法》第四十七条 下列劳动争议, 除本法另有规定的外,仲裁裁决为终局裁决, 裁决书自作出之日起发生法律效力: (一)追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金, 不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议; (二)因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议。一般情况下, 仲裁后当事人不服裁决, 可以向法院提起诉讼, 适用《民事诉讼法》的有关规定,因此该争议处理程序即为“一裁二审”制度。

上述人事争议处理程序, 现行的“一裁二审”的争议解决途径虽然遭到很多诟病, 但较之原先的“人事仲裁+行政诉讼”的人事争议处理程序已经大大前进了一步。6参见最高人民法院法释[2003]13号《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》。

3.2 人事争议借鉴劳动争议处理模式存在的困惑

人事争议较之劳动争议存在三个显著差异: 一是人事争议和劳动争议整体方面存在差异, 不能同等对待。例如主体平等性差异、举证责任要求差异、保密要求差异, 强制任务规定差异等诸多方面, 如果强行规定人事争议的处理严格按照《调仲法》, 则存在对事业单位工作展开的诸多不利。事业单位工作人员其职责具有“公职”属性, “与一般劳动关系仅直接涉及平等双方利益不同, 事业单位人员聘用还直接关系到公共利益, 并遵循公益优先原则”（李建忠, 2014）, 在特殊情况下必须服从组织的安排, 事业单位的教师, 由于受到学期教学任务、科研任务等限制, 所以不能任意辞职走人, 简单将事业单位人事争议直接纳入《调仲法》解决的途径, 似非明智之举, 将事业单位与教职工之间的人事争议不分青红皂白全部纳入其中, 更是立法中的败笔。二是人事仲裁和劳动仲裁内容存在差异, 不能以偏概全。《调仲法》规定“因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议”均可作为劳动仲裁的内容,人事仲裁则不尽然。《办案规则》明确只受理两类仲裁, 即“事业单位与其建立人事关系的工作人员之间因终止人事关系以及履行聘用合同发生的争议” 。三是劳动标准方面企业与事业单位存在差异, 不能一概而论。《调仲法》规定“因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及工作保护发生的争议”可以作为仲裁内容, 但是由于事业单位在执行国家委托的任务以及公共职责过程中, 很有可能在工作时间、休息休假等方面更加弹性和灵活, 也许会有一定程度的抢险抢救任务导致超时工作, 很难概括而论作为仲裁内容加以维权, 且不同的行业地区差异颇大, 不能照搬企业的工时制度7我国的工时制度主要包括标准工时、不定时工时、综合计算工时等, 笔者建议事业单位工作人员一律实行不定时工时制度, 基于其工作的特殊性以及录用人员的素质要求。。

4 裁审衔接中出现的问题

现行的劳动人事争议解决机制为“一裁二审”, 过去在劳动争议处理过程中的痼疾必定在劳动人事争议并轨审理后同步存在。第一、时效规定互不统一的问题, 即如果人事争议依照《调仲法》则其仲裁一般时效为一年, 但是民事诉讼时效为二年, 仲裁和民事诉讼时效的不一致, 会使得事业单位无所适从; 第二、一裁终局是否适用的问题;第三、裁审结果衔接出现真空的问题, 如最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（法释[2001]14号, 以下简称“《司法解释》”）中第十七条规定“劳动争议仲裁委员会作出仲裁裁决后, 当事人对裁决中的部分事项不服, 依法向人民法院起诉的, 劳动争议仲裁裁决不发生法律效力”。但实际情况却要比司法解释所规定的情形复杂得多, 并非一句“劳动争议仲裁裁决不发生法律效力”可以了事, 实际情况可能包括下列情形: 一方当事人不服裁决而向法院起诉, 法院驳回原告的诉讼后仲裁结果是否立即生效？当事人对仲裁裁决中的部分事项不服,仲裁裁决对于其他部分的效力问题？当事人对仲裁裁决不服向人民法院起诉后又撤诉的, 仲裁裁决的效力问题？第四、裁审证据规则不同, 《调仲法》规定仲裁的证据规则为“发生劳动争议, 当事人对自己提出的主张, 有责任提供证据。与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的,用人单位应当提供; 用人单位不提供的, 应当承担不利后果”。而诉讼阶段的证据规则除了按照民事诉讼证据规则之外, 《司法解释》第十三条规定“因用人单位作出的开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生的劳动争议, 用人单位负举证责任”。可以发现, 仲裁举证责任基本采用的是举证责任专属,而诉讼证据规则是则适用部分案件举证责任倒置, 因此针对部分案件有可能因为仲裁和诉讼证据规则的不一致导致裁审结果大相径庭（刘大卫, 2013）。因此适用于劳动争议处理的相关规则完全照搬到人事争议处理, 必定会引起巨大的混乱。

5 逻辑悖论引发的困惑

正如博登海默（1987）所言, “正义具有一张普洛透斯似的脸, 变幻无穷, 随时可呈不同的形状, 并具有极不相同的面貌”。所有的解决事业单位人事争议的法律、行政法规、司法解释等都貌似是合理的和有价值的, 但是堆放在一起则出现了互相矛盾甚至是不可调和的逻辑矛盾, 会使人无所适从。试比较下列人事仲裁的内容（见表1）。

《条例》规定人事争议发生, 依据《调仲法》处理, 而国务院的《意见》和人保部的《劳动人事争议仲裁办案规则》中关于人事争议案件的内容, 也即受理案件的范围各不相同, 无论是仲裁机构、事业单位以及事业单位工作人员都会心存疑惑。而随着事业单位市场化程度的不断加强,事业单位人事争议将会不断涌现, 加快人事争议的专门法律法规的制定即为关键, 作为事业单位中的重头事业单位作为争议的集中表现地, 目前主要的困惑集中于:

第一、《条例》一共44条, 涉及8大部分, 其中关于人事争议处理的仅4条规定, 显得过于粗糙。鉴于事业单位改革的不断深化, 相当部分的事业单位肯定会按照《劳动合同法》采纳市场化管理模式, 另有一部分参照公务员的管理模式进行调整, 但是事业单位在我国有着举足轻重的地位, 因此单纯依赖《调仲法》解决事业单位的人事争议似乎难以全部完成使命。

第二、现行的《调仲法》实际上并没有把人事争议完全纳入其中, 从法律条文中看不到一点打算介入和处理人事纷争的意思, 原《调仲法》第五十二条仅仅是调整与事业单位建立劳动关系的部分员工, 如事业单位的劳务派遣制员工等, 于是在事业单位中也出现了一部分非事业编制的教职工, 而如今《条例》强行规定必须依据《调仲法》处理人事纷争, 实在是勉为其难, 存在诸多不清不明难以处置和应对之处, 亟待进一步修订该法加以完善。

第三、人力资源和社会保障部最新修订的《办案规则》作为《条例》的配套文件处理人事争议, 依然是使人云里雾里。《办案规则》仅处理“事业单位与其建立人事关系的工作人员之间因终止人事关系以及履行聘用合同发生的争议”, 事业单位考核机制的加强, 势必对于不胜任工作的教职员工实施转岗乃至解除, 转岗可以纳入“履行聘用合同发生的争议”, 但是解除人事关系的争议如何解决？是否解除也属于“终止”的一种？8通读《办案规则》可以发现相关条文中间充斥了“拼凑”的感觉, 存在各种概念混用的现象。

表1 内容比较

6 出路与思路

第一、应当尽快出台一部《人事争议处理法》, 过渡期可以通过制订《人事争议处理办法》先行解决不断涌现的人事争议。事业单位作为有别于政府部门, 也有别于企业的一种特殊的机构, 有着“公”的属性和价值, 其承担了相当部分的国家和行政机关授权委托的功能, 因此, 将其争议完全纳入《劳动争议调解仲裁法》处理似有不妥。无论是事业单位的教师和公立医院的医生, 都必须承担一定的公共价值的工作, 比如教师被派遣到艰苦地区的教学援助、医生在危机时刻去传染病高发区等都是富有一定的公共使命, 完全强调按照市场化的模式运作, 也会损害事业单位成立的初衷和价值。

第二、根据事业单位的性质, 针对事业单位的某些特殊性专门制定几条相应的条款, 同时民办院校在这几个方面可以参考施行。高等院校有着和一般的其他事业单位（如科研机构）不同的特性, 比如教学有连贯性, 某个教师不能随意辞职, 教师的职业道德和操守要求教师在一门课结束、学期结束时才能离职, 同时即便在离职后依然存在将科研任务进一步完成、指导的本科生、研究生能够顺利毕业等聘用合同后义务。其他的事业单位如公办医院的医生也有某些特殊性, 因此在相关的法律法规中, 规定不同的事业单位的特殊性是必须的, 也是可行的, 更是进一步完善处理人事纠纷的重要依据。

第三、《办案规则》应当把解除聘用合同纳入其争议受理范围。如前文所述, 《办案规则》没有将聘用合同的解除纳入其受理范围, 应当属于一个不小的“疏漏”, 今后事业单位的人事纠纷可能更多会涌现在解聘事件上, 因此解聘的问题不解决, 人事争议的主要纷争实际是没有得到应有的处理。随着今后“名校效应”的进一步凸显, 部分事业单位可能由于生源问题、教育质量问题等出现新一轮的“关停并转”, 届时伴随着会出现大量的解聘引发的矛盾和纠纷, 甚至是群体性事件, 因此及时完善立法已成当务之急。

当然修订法律需要一定的时间, 也需要有成熟的契机,“人事争议仲裁制度的缺陷并不等于该制度没有相应的程序价值”（郑尚元, 2007）。因此最为可行的方法是由人力资源和社会保障部门制定一部相关的专门处理人事争议的实施办法, 作为配套文件尽快出台, 以澄清人事争议过程中的疑惑和缺陷, 弥补实践中的漏洞。

7 结论

事业单位中的事业单位已经发生了重大变化, 再也不是封闭的传统意义上的“铁板一块”的组织, 因此随着聘用制度的不断推进, 大量事业单位的职工有可能被逐步释放进入劳动力市场, 必定会引发一系列的关于聘用合同的订立、解除、变更、终止的纠纷, 因此加强人事争议处理机制, 提升事业单位的应对能力, 已是必由之路。而目前既有的事业单位人事争议处理机制既薄弱又粗糙, 如果从劳资博弈的视角分析, 简直是“不堪一击”, 当人事争议大量发生的时候, 事业单位与其职工对立对簿公堂, 将会使得仲裁机构、事业单位和职工无所适从, 如果处理不当,极有可能引发维权的群体性事件。因此未雨绸缪, 及时出台相关的法律文件, 做好预警和预案工作, 已是刻不容缓。

参考文献

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