农产品税制：对两个关键群体的管理缺失

吴希娟

许多人并不知道，云南省国税局在2017年7月12日发布过一个与农产品收购有关的公告（简称《4号公告》）①。4号公告发布后引起相关企业、部门较为激烈的争论，故在该公告拟实施的同一日，即行发布另一公告对4号公告全文废止。一个省级地方法规完全没有得以实施即行废止，是极少见的。时至2018年4月24日，云南省国税再度发布内容相对简单得多但具有延续和承接作用的5公告②， 该公告已于2018年6月1日开始实施。

自我国发票体制建立以来，虚开发票逃避增值税、企业所得税缴纳义务的问题就自始存在，农业企业也不例外。相对于其他行业，农产品收购企业的不同之处在于采购发票是企业自行开具的，而不是从销售方取得的。进、销发票都由企业自行开具，就为虚开发票提供了更为便宜的实施路径。近年在云南省内出现的多起虚开农产品发票的涉税案件，是4号公告出台的直接背景。

廢止的4号公告包含一系列严格条款，如：直接面对农户采购；采购业务必须取得每个交易农户身份证信息、地址、联系电话；金额在1万元以上的需要通过银行转账结算；发票领用份数严格要求……等等。公告所涉全部内容均在相关税法文件或其他省份的地方法规中可以找到，并非云南首创，该公告实际是仅起重申明确之作用。4号公告试图通过这一系列的条款去要求、引导、鼓励和规范农产品收购企业向农户直接采购，但因忽略了对一些现实问题的考虑，难以施行，造成抵触，在所难免，后行废止，也属必然。

税制的制订向来是复杂和矛盾的，想要用一个好坏是非的简单方式去评定它难符实际。我们已无需纠缠于相关争论本身，本文也无法涉及税制顶层构架、经济增长等各种复杂问题的论证，而只想就被税制长期忽略了的几个关键事实作些有益的探讨。

一、 只有较少量的农产品采购是通过农户直接实现，全部索要农户信息难以做到

在如云南多山、小规模种植的地区，农户小散的特点决定了向农户收购业务金额小但笔数多。在我们调研的收购业务中，千元以下的小额交易约占直接收购业务（仅指向农户的收购）笔数的80%以上。农业企业直接面对小散农户收购是高成本而难以负担的，特别是规模型农业企业，要想通过直接面对个体小散农户实现采购供货以支撑其基本的销售规模是不可能的。

我们曾做过一个简单的计算来推演企业在农产品采购业务中的经济性考量和决断：以一个年采购1亿元规模的入门级农产品批发企业来说，平均采购单价2元/公斤，年采购需求约5万吨，每日采购136吨，每个采购员每日平均完成2吨采购，那么企业至少要配置70个采购员；载重3吨小货车至少20台。70个采购员和20台车相对一个购销刚过亿元规模的农产品批发企业来说是难以支撑的，故大多企业不会普遍采用面向农户的直接收购方式。

普通企业因既无公权力也少公信力，要在非常简单微小的日常收购业务中逐笔索取农户信息无疑困难重重、不切实际和无法实施。向农户索取相关信息，特别是身份信息，大多不愿提供。很多农户直接质问信息的用途和安全，而企业无法提供任何保障，所做的解释也就缺乏基本的说服力。这样，因取得信息不全，原始的收购单据并不能据实入账。收购企业之所以仍然坚持与一定农户进行交易的原因有二：一是应付税局检查；二是收集农户信息。不管是哪个原因，均背离了企业正常经营的初衷。

二、中间采购才是大多数农企货源的主要支撑，但这种交易不被认可

在农产品收购环节发挥积极作用的还有一个重要群体，这个在农户与企业之间的中间群体，云南多叫小贩，东北称经纪人，广西湖南称代理或代办。他们二三成组、走乡串户，负责组织当地农产品货源。这才是规模农企收购的主力，只有通过这种方式，规模企业才有可能获得充足货源，特别在云南、广西、贵州等山多地散的地区尤其如此。为维系企业的基本生产需求，小贩采购发展成了大多数农企无法替代的重要供货渠道。但因小贩作为中间人，不属于税制中“农业生产者”的采购对象，并不被税制认可，该类业务仍然无法在企业账面中反映。

三、以“改单”来迎合税制，使企业账务受到全盘置疑

无论是对农户的收购还是向小贩的采购，所取得的单据均难以符合税制要求而无法据实入账。向农户的收购，取得的大量信息不全的 “残单”不能入账；向小贩的采购，因采购对象不是直接农业生产者，依然无法入账。这样一来，企业所取得的原始收购单据几乎全部都需要重新改上一遍。农户的单据多是“并单”，小贩的单据又是“拆单”，两类单据都要改。这种改单的业务有很多讲究和技术，比如单个农户单笔金额不能过高、同一农户在一定时期内合计金额也不能过高、该农户所在地是否出产收购品等等。由于改单的数量较大，往往需要安排专人操作，已俨然发展出一个从未听说、尚未命名、也恐怕是永不命名的“专业”。这种把真的改成假的，才是符合税制要求的，这便是在农产品收购行业中延续多年的现实状况。这种改单行为的后果是，企业发现，既然真的都变成了假的，再虚构一些出来，税局同样也是很难查证。部分不安份的企业就演变成了倒票企业，既有倒票收入，还会有政府的补贴，确乎比自己收购销售更能创造利润，事情就走向了反面。

四、 现行税制缺乏对两个真正供货源头的管控

面对真正供货源头——农户和小贩这两个在农产品供货环节的关键群体，或许出于管理难度更大的原因，税制无奈地但不一定是负责任地选择了放弃或回避。对上述两个供货源头，管理、引导和规范的有效机制和政策从未建立和出现过。完全忽视和遗忘这两个群体在农产品采收环节的功能、作用、特点和问题，使得相关税收政策的制订缺乏适用性的现实基础。转而，对相对管理容易的企业实施一系列规范要求，就难以落到实处。良好经营环境的营造和合法交易习惯的培育一定是有具有公权力的政府部门才能做好的事，想要通过企业进行行业规范化的改造是不切实际、适得其反的。对于农产品发票问题，不从供货源头去规范和管理很难找到解决办法，恐怕很难制订出适用的税收政策。

税制对两个供货源头管理的缺失、企业改单的错误操作方式，是构建农产品收购行业乱象的关键事实。对税制的研究、政策的订制，当然脱不开经济环境这个关键因素。计划经济体制下统购统销的经济背景早已远去，依然沿袭原来的基本结构，管理起来自然捉襟见肘，很多情形下，旧瓶不一定能装新酒。

“籍敛中则庶民附”，是两千多年前诸候国吸引民众的方式，“敛”指的是税收。这句话在现在看来，也不失为招商引资政策的一项参考。目前的经济形势，无疑比以前更加需要宽松的政策。当然，要很好地实现这一点，也就有赖地方领导的集体智慧去思量、权衡和把握了。（作者单位为云南省移民开发技术服务中心）