坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境

张云飞

由于制度问题和法治问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，因此，在推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化的过程中，生态文明制度建设问题和生态文明法治建设问题成为习近平生态文明思想的重要议题。2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，必须“用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线”。这里，他将“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”作为新时代推进生态文明建设必须坚持的基本原则之一。今天，只有科学把握这一原则，切实推进生态文明制度建设和生态文明法治建设，才能为我国的社会主义生态文明建设提供切实可行的制度保障。

坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的理论依据

坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，既是实现国家治理现代化的重要课题，也是加强生态环境保护的重要任务。

马克思主义国家职能理论的具体运用。在马克思主义看来，作为政治上层建筑的重要组成部分的国家，具有政治统治和社会管理的双重职能。在阶级社会中，政治统治职能居于主导地位，社会管理职能居于附属地位。随着无产阶级专政的建立和完善，国家的政治职能将逐步消失，社会管理职能将成为全社会的公共职能。例如，恩格斯在《共产主义原理》中提出，必须拆毁一切不合卫生条件的、建筑得很坏的住宅和市区，在国有土地上建筑大厦以作为公民公社的公共住宅。马克思在《哥达纲领批判》中提出，在工人的分配问题上不能实行“不折不扣的劳动所得”，而应当在社会总产品中扣除应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。同样，由于“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，因此，生态文明理应成为国家的社会管理的重要职能。习近平总书记指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”因此，推动国家治理体系和治理能力的现代化自然包括推动生态文明领域的国家治理体系和治理能力的现代化。这是坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的科学的理论依据。

自然界生态环境阈值规律的实际运用。在无限的宇宙中，物质可利用的性质和方面是无限的，科学技术进步的可能和前景是无限的。但是，现代科学技术的发展日益揭示出，地球只是茫茫宇宙中的一个小小的村落。在一定的时空范围内，人类所面对的自然的性质和范围是极其有限的。尤其是，地球的承载能力、涵容能力和自我净化的能力是有限的，存在着生态阈值和环境阈值，构成了对人类行为和社会行为的限制和制约。这是客观存在的自然规律。正如习近平总书记引用白居易的话所说的那样，“天育物有时，地生财有限，而人之欲无极。以有时有限奉无极之欲，而法制不生其间，则必物暴殄而财乏用矣。”显然，人类在与自然的交往中始终存在着生态环境底线和生态环境红线。既然如此，人类行为必须要有底线思维和红线思维，必须坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，切不可越雷池半步。否则，我们就会遭受大自然的报复和惩罚。这就是我们坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的可靠的科学依据。

可见，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，不仅是必要的，而且是可行的。习近平总书记将“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”作为新时代推进生态文明建设必须坚持的基本原则，具有重大的意义和价值。

坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的提出过程

为了切实解决我国存在的生态破坏和环境污染成本低而生态环境治理成本高、惩处生态破坏和环境污染力度小而生态环境损失大的问题，在带领中国人民推进社会主义生态文明理论创新、实践创新和制度创新的过程中，习近平总书记反复强调，必须坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境。

在将生态文明纳入到“五位一体”中国特色社会主义总体布局的同时，党的十八大报告提出，保护生态环境必须依靠制度，要完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度，必须加强生态文明制度建设。在推动贯彻和落实党的十八大精神的过程中，习近平总书记十分重视生态文明制度建设和法治建设。2013年5月，他在主持十八届中央政治局第六次集体学习时指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”这样，就提出了坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的要求。围绕着贯彻这一精神，2013年11月，党的十八届三中全会提出，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。同时，必须健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生態环境保护管理体制。2014年2月，国土资源部发布《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》。2014年10月，党的十八届四中全会提出，要用严格的法律制度保护生态环境。2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，必须加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。2015年5月，环境保护部印发《生态保护红线划定技术指南》。2016年11月，习近平总书记提出：“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。”这样，就进一步明确了生态文明制度建设的目标和任务。2017年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》。

在上述探索的基础上，党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步将最严格制度最严密法治作为生态文明领域国家治理现代化的重要任务。2017年10月，党的十九大报告明确提出，建设生态文明，必须“实行最严格的生态环境保护制度”。2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话中进一步指出，新时代加强生态文明建设，必须坚持“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的原则。2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，深入贯彻习近平生态文明思想，必须“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。必须构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线。”这样，我们就将“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”确立为我国社会主义生态文明建设必须坚持的重大原则。

显然，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央带领中国人民科学探索生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化的科学产物，是习近平生态文明思想的重要内容。

坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境的基本要求

坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，要求我们必须建立和完善最严格的生态文明制度体系、最严密的生态文明法律体系，用制度和法律来保护生态环境，切实推进生态文明领域国家治理现代化。

划定并严守生态环境保护底线和红线。由于自然界的承载能力、涵容能力、自净能力是有限的，因此，在加强生态环境保护的过程中，必须要有底线思维和红线意识，将生态阈值和环境阈值作为人类与自然交往行为的底线和红线。根据习近平总书记关于这个问题的精神，党的十八届三中全会提出，必须划定生态保护红线。在此基础上，2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，必须树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。第一，在资源问题上，我们要继续实施水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线管理，切实节约资源。第二，在环境问题上，我们要严守环境质量底线，将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线，相应确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施，切实保护好环境。第三，在生态问题上，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线，严格自然生态空间征（占）用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。同样，必须坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度，强化土地利用总体规划和年度计划管控，加强土地用途转用许可管理。这样，才能切实维护国家生态安全。

建立完善最严格的生态文明制度体系。2017年5月，习近平总书记在主持十八届中央政治局以推动形成绿色发展方式和生活方式为主题的第四十一次集体学习时强调，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线，全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设。第一，生态功能保障基线。这也称生态功能红线。生态功能红线是在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间，是国家和区域生态安全的底线，以保护具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的区域为目的。2016年11月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十九次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》。会议强调，划定并严守生态保护红线，要按照山水林田湖系统保护的思路，实现一条红线管控重要生态空间，形成生态保护红线全国“一张图”。要统筹考虑自然生态整体性和系统性，开展科学评估，按生态功能重要性、生态环境敏感性脆弱性划定生态保护红线，并将生态保护红线作为编制空间规划的基础，明确管理责任，强化用途管制，加强生态保护和修复，加强监测监管，确保生态功能不弱化、面积不减少、性质不改变。第二，环境质量安全底线。这也称环境质量红线。环境质量红线是指为维护人居环境与人体健康的基本需要，必须严格执行的最低环境管理限值。现在，扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼，因此，习近平总书记提出，小康全面不全面，生态环境质量是关键。为了不断改善环境质量，必须减少主要污染物排放总量，为此，国务院相继推出了《大气污染防治行动计划》（俗称为“大气十条”）、《水污染防治行动计划》（俗称为“水十条”）、《土壤污染防治行动计划》（俗称为“土十条”），发起了大气、水、土壤污染防治三大战役。第三，自然资源利用上线。这也称资源利用红线。资源利用红线是指为促进节约资源能源，保障资源能源安全利用和高效利用的最高或最低要求。例如，党中央和国务院反复强调，必须严守18亿亩耕地红线，决不能逾越。2013年12月，中央城镇化工作会议召开，习近平总书记主持会议并作重要讲话。会议强调，要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。耕地红线一定要守住。红线不仅包括数量上的要求，而且包括质量上的要求。必须按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产空间、生活空间、生态空间的合理结构。同时，要减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。按照守住底线、试点先行的原则，稳步推进土地制度改革。2016年12月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》。会议强调，加强耕地保护和改进占补平衡，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

建立完善最严密的生态文明法律体系。在对生态阈值和环境阈值科学认识和科学评价的基础上，必须将底线思维和红线意识贯彻在生态文明法律的制定和完善上，形成严格的生态文明法律规定，这样，才能建立起最严格的生态环境保护制度。2015年新修订的《中华人民共和国环境保护法》明确规定：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作為处罚决定的行政机关可以从责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。这即是“按日计罚，不设上限”的措施。违反新《环保法》4项规定将被行政拘留。这被称为“史上最严”的环境保护法律。为配合新《环保法》的实施，环境部还发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《企业行业单位环境信息公开办法》等四道部令，制定了严格的计罚方式、责任人制度以及详细的适用范围和实施程序。

目前，关键是如何将“最严格”的要求落实到生态文明建设和生态环境治理的实际工作中去。一切法律法规、规章制度都需要付诸实践才能真正发挥其效用。目前看来，已有的环境保护制度已经初步形成了体系，但在现实的实施过程中，仍然难见成效，归根结底是因为实施力度不够，对环境行为主体的违法行为的处理不够严格。因此，我们必须坚持源头严防、过程严管、后果严惩重罚的基本原则，加强在环境监管、环境执法、环境管控、环境司法过程中的刚性和力度，形成严密的环境保护网，将“最严格”的要求落实到实际中去，坚决解决违法成本低、守法成本高的问题，努力形成“不敢污染、不想污染、保护环境、人人有责”的社会风尚。

与此同时，“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”，还需要通过经济制度、政治制度、文化制度和社会制度全面的绿色化来推动生态文明制度建设，真正形成生态环境保护的制度合力。可见，习近平生态文明思想指明了实行“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”的具体途径。

综上，“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”，就是要为生态环境保护提供更有约束力和更具刚性的制度保障和法律保障，确保生态阈值和环境阈值不被突破，防止一切污染和破坏生态环境的行为，形成最严格的生态环境保护的制度、法律、司法和执法体系以及其他制度来维持和实现可持续性。唯此，才能为生态文明建设提供切实有效的制度和法律保障。