欧盟海洋生态环境政策及其对我国的经验启示

赵佳敏 路征

[摘要]在“欧洲2020”框架下，欧盟对海洋生态环境政策做出了相应调整。本文首先对欧盟海洋生态环境政策的最新框架和政策工具进行了分析和评价，并结合我国当前海洋环境状况和海洋环境保护政策存在的问题，提出了欧盟海洋生态环境政策对我国海洋环境保护的经验启示，认为应加快完善海洋环境保护法律体系，尤其要加强国家层面的立法，消除法律法规之间、中央与地方法律法规之间的不一致;注重利用减免税费等激励措施引导行为主体主动保护海洋生态环境，而不是过于依赖征收税费等约束措施来管制;利用保护性开发等手段，促进海洋生态环境保护融资渠道多元化;加强部门联动，构建有效的统一管理和协调机制;强化海域分片区管理，推动片区间的交流合作。

[关键词]海洋生态环境 环境保护 环境政策 海洋经济 欧盟

[中图分类号]X321 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2018）01-0017-09

一、引言

随着人类海上活动的日益频繁，海洋生态破坏和环境污染问题也逐渐凸显。同时，全世界超过半数的人口居住在离海岸线200公里以内区域，超过60%的大都市（人口超过500万）位于海拔高度为0～10米的平原地区。因此，海洋环境的恶化，不仅对海洋动植物和海岸带的保护造成了威胁，同时也严重影响着沿岸居民的正常生产生活。而在欧盟，由于大多数成员国都是临海国家，因此海洋生态环境显得尤为重要。

欧洲拥有超过68000千米的漫长海岸线，欧盟现有28个成员国中仅有5个不是临海国家，超过半数的欧洲民众生活在离海岸线不足50千米的范围内。针对欧洲地区日趋严重的海洋环境污染问题，欧盟当局在以往的环境行动计划和2010年发布的未来10年的发展战略——“欧洲2020”框架下，相继出台了一系列海洋生态环境保护的政策和措施，包括水框架指令（WFD）、综合海洋政策（IMP）、海洋战略框架指令（WSFD）、海岸带综合管理（ICZM）、海洋空间规划（MSP）、Natura 2000以及共同渔业政策（CFP）等。上述政策的出台和实施，旨在实现欧盟海洋资源的保护和可持续利用、海岸带的综合管理，并最终达到“良好的环境状态”的目标。

二、欧盟海洋生态环境政策整体框架

当前，涉及欧盟海洋环境保护的相关政策中，水框架指令和海岸带综合管理是涉及水资源和海洋环境保护的两个早期文件，但是它们仅关注海岸带和近海海域环境的保护，覆盖面十分有限。综合海洋政策则是对人类海洋活动进行综合协调的制度性文件，但它又缺乏系统的环境保护措施。海洋空间规划则是为了解决迅速增长的欧盟海洋空间需求的问题，协调多方利益相关者的海上活动。海洋战略框架指令是欧盟海洋环境政策的支柱，是推动欧盟海洋环境保护的纲领性文件。NATURA 2000则是涉及野生动植物及栖息地的一个生态保护网络。共同渔业政策是为了促进渔业和水产养殖业发展，并加强了对海洋生态环境的保护。

1.水框架指令（WFD）

为了解决欧洲民众普遍关心的水污染问题，欧盟于2000年出台了水框架指令。这一指令将河水、湖水、地下水、工农业废水、饮用水、沿海海水等各类与人类生产生活息息相关的水资源都纳入了保护范围。在这一框架下，欧盟针对不同类型的水体制订了相应的水质标准和保护计划，并通过环保立法、公众参与、市场调节等手段确保这一指令得到贯彻落实。在欧盟的远期规划中，水框架指令从2000年开始，并将一直持续到2027年，其间要依次完成3个管理周期，通过每个管理周期的不断调整最终达到所有预定目标。从整体上讲，虽然水框架指令首次涉及到了海洋环境保护中的沿海水质保护问题，但是其包含的内容和范围都十分有限，并未形成对海洋环境保护的全方位认识。

2.综合海洋政策（IMP）

欧盟于2007年出台了综合海洋政策，其目的是为了实现海洋资源最大限度的可持续开发和利用，并推动海洋经济和海岸带经济的持续增长。在这之前，欧盟对各类海上事务和经济活动进行分散化管理，针对各项事务成立相应的主管部门（如海洋旅游、海上运输等），各部門在政策制定上也各行其事，部门间缺乏统一协调，造成海上经济活动和海洋环境保护脱节。因此，欧盟出台了这一综合海洋政策，整合了各海事部门和海洋事务的政策，例如：蓝色增长、综合海洋监测、海洋空间规划等。综合海洋政策在欧盟历史上第一次把涉及海洋事务的所有部门纳入统一协调和管理，对现有各部门规章进行了整合，实现了海洋经济发展和海洋环境保护的协调一致。

3.海洋战略框架指令（WSFD）

海洋战略框架指令于2008年通过，2010年正式立法实施，是欧盟首部关于保护海洋生物多样性的法律文件。该指令的目标是到2020年达到欧盟海洋水域的“良好的环境状态”，并保护与海洋相关的经济和社会活动所依赖的资源基础。海洋战略框架指令首次将人类活动对海洋环境的影响纳入法律框架内，用法律强制性来推动欧盟海洋环境保护和可持续发展的有效融合。为了在2020年实现“良好的环境状态”，欧盟明确规定，各成员国必须在海洋战略框架指令下提出各自的海洋战略，并对海洋战略的具体内容和每阶段完成时限做出详细规定。由于海洋战略框架指令遵循适应性管理的原则，所以各成员国的海洋战略必须随时进行更新，并且每六年要进行一次回顾和调整。

为了确保成员国行动的一致性，欧盟还采取了一种全球特有的方式——以区域海洋公约为代表——通过区域合作来解决海洋环境保护问题，促进了欧盟海洋管理一体化。2017年5月，欧盟委员会通过了两项立法工具，帮助成员国更好地评估其海洋环境状况。其中一项提供了更明确的标准和方法，帮助成员国展开评估和监测。这项指令在处理争议海域问题上给予了成员国更多的灵活性，并推动成员国之间开展更多的跨区域合作。另一个指令则明确地阐释了海洋生态环境所承受的压力，并确定了评估“良好的环境状态”的11项指标，帮助成员国更好地实现海洋生态环境目标。

4.海岸带综合管理（ICIM ）

欧洲半数以上居民住在离海岸线不足50千米的范围内，人口聚集虽然会促进海岸带经济发展，但同时也会给这些地区的环境保护带来了较大压力。据此，欧盟借鉴了1978年《巴塞罗那会议》关于地中海海洋环境和沿海地区环境保护的相关经验，在辖区内的波罗的海、北海、地中海中东部等地区开展了超过35个海岸带管理示范项目（如拉脱维亚海岸、立陶宛海岸等）。在总结各试点项目经验基础上，专家工作组于2000年正式向欧洲议会和欧盟委员会提交了进行海岸带综合管理的建议，并于2002年得以通过。这一政策要求协调海岸带入类经济活动和环境保护的矛盾，实现海岸带经济的可持续发展。

5.海洋空间规划（MSP）

海洋是欧盟经济增长的关键驱动因素，为了解决迅速增长的欧盟海洋空间需求的问题，欧盟于2013年3月提出了海洋空间规划（MSP），2014年9月正式生效。该指令的主要目标包括：减少各部门间冲突，并协调各类海上活动;通过规范透明操作建立网格化保护区，促进海洋开发投资，增进各国和地区之间的合作，保护环境等。该指令覆盖欧盟范围内的所有海域，要求各成员国描绘各自海上活动地图，确定他们未来在海上最有效的发展空间，并于2021年前建立起跨区域海洋空间规划。海洋空间规划作为一项跨区域和跨部门的政策工具，协调相关部门的海洋空间需求，确保人类海上活动以一种高效、安全和可持续的方式进行，促进海洋空间和资源的可持续发展。

6.Natura 2000

Natura 2000是一个网络状的生态保护区域，主要致力于保护欧盟各成员国的生物多样性、自然栖息地和野生动植物。目前，Natura 2000已经成为世界上最大的生态网络。欧盟及其成员国可以通过这一网络对本土物种进行监测以及对外来物种的引入进行研究和教育交流。至2010年底，Natura 2000覆盖范围面积达到95万平方千米，其中陆地面积75.1万平方千米，陆地覆盖面积占当时欧盟27国陆地面积的17.5%。2011年，Natura 2000覆盖范围扩大了4.6万平方千米，主要是在海洋地区。截止2012年，总覆盖面积达到98.5万平方千米，约18%的欧洲陆地和超过4%的欧洲海洋已经被这一生态网络所覆盖，尤其是北海和波罗的海海域的覆盖率分别高达18%和12%。随着Natura 2000覆盖面的不断扩大，欧盟对沿海地区以及野生动植物栖息地的保护力度不断加强，地区环境质量显著提升。

7.共同渔业政策（CFP）

由于渔业和水产养殖业很大程度上依赖于良好的海洋环境和资源，它们的生产活动对于海洋生态系统有着至关重要的影响。欧盟成立后，建立了一项管理欧洲渔业和水产养殖业的政策，即共同渔业政策。2011年欧盟委员会提出最近一次修改意见，并最终于2013年5月通过，2014年正式生效。这一次修改，欧盟委员会还建立了一项欧洲海洋和渔业基金（EMFF），为2014～2020年欧盟共同渔业政策改革和综合海洋政策实施提供支撑。共同渔业政策旨在为欧盟公民提供长期稳定、安全和健康的食品供应，保证欧盟的渔业实现环境、经济和社会的可持续发展，并促进渔业和水产养殖业对海洋生态环境的保护。

三、欧盟海洋生态环境政策的优点评价

欧盟环境政策向来以其灵活性、创新性和标准化而著称。虽然欧盟海洋环境政策出台时间不长，但是各成员国在许多领域已经取得了不错的治理成效。究其原因，主要在于以下4个方面：

1.政策目标明确，指标可量化

纵观欧盟现有海洋环境政策，其目的指向性非常明确。每项政策、法规都有明确的目标，并且各阶段分解目标可以量化，同时在各成员国的任务完成计划表上也有着严格的时间限制。如此一来，就便于对项目执行情况进行持续监控，跟踪项目进度。以欧盟海洋环境政策中最具有代表性的“良好的环境状态”为例，它被定义为“在提供生态多样性和流动性的海域，其海水环境状态要达到干净、健康和高产”。为了便于理解和执行，欧盟当局专门出台了一项解释性文件，对“良好的环境状态”做出了多达10项应用条件和11项具体标准阐述，具体标准包括：保持現有生物多样性;引入的外来物种不会对当地生态系统造成不利影响;对海洋鱼类和贝类的商业捕捞要考虑其种群数量，并根据海洋生物的生长时间和大小进行区别对待等。欧盟要求各成员国出台的海洋保护措施必须同时满足上述标准，否则不予通过。欧盟成员国准备在2018年重新评估其战略及海洋环境的状况。随着下一个周期的开始，这种重新评估应该会对现实中已经取得的成果有一定程度的掌握。

2.政策工具灵活多样，富于创新性

欧盟成员国众多，各国之间地区差异较大。因此各国在实践过程中往往因地制宜、创造性的提出多种政策工具。此外，欧盟也会在各成员国开展形式多样的示范项目，通过对比总结将有益经验和措施进行推广。例如，欧盟现有的海洋环境政策工具，就包括指挥与控制、经济、社会、技术等多种工具。指挥与控制工具的管制性较强，一般通过法律或行政性文件加以规定，如海洋保护区的建立;经济工具则与政府经济政策密切相关，包括税费设置以及政府补贴;社会工具以及技术工具强调社会大众以及相关企业的参与，如沿海村庄综合废弃物管理制度、奖励企业环保技术创新等（详见表1）。

3.严格执行标准，确保政策落实

欧盟在制定各项环境保护措施之初，会提出明确的目标和具体的评价或执行标准。措施一旦进入实施阶段，还会对其进行相应的跟踪评估，确保其按照预定标准推进，达到最优的政策效果。例如，欧盟在制定海洋战略框架指令之前，就提出了政策有效性、成本效应分析、匹配度、社会和制度环境评价、灵活性及适应性等5项事前评价标准。如果某项措施违背相应标准，则会对其进行改进或者取消。此外，欧盟还会定期将各成员国任务完成情况进行公布，并以记分牌的形式进行横向对比，敦促各国加快进度。例如：在最近一期的海洋战略框架指令得分表上，波兰、马耳他、葡萄牙、英国就因为相关资料未及时提交而受到批评。

4.注重地区、片区之间的协调合作

由于各成员国各自的法律和制度存在差异，必然会对欧盟相关政策的统一执行带来困难。因此，欧盟在制定和实施相关海洋环境政策时，尤其注重与各成员国的沟通协调，并积极推动成员国之间的互利合作。以欧盟海洋战略框架指令下的海洋分区管理为例，目前欧盟将所辖海区分为波罗的海、东北大西洋、地中海和黑海4大片区，各个海区都制定了专门的区域海洋公约进行管理。4部海洋公约都明确规定了各国在该片海域内的权利和义务，以及相关领域的共同合作事项。正是由于各成员国之间的通力协作，才保证了欧盟海洋环境政策的顺利推行。

四、欧盟海洋生态环境政策的经验启示

我国是一个海域辽阔、海洋资源丰富的国家，有着约300万平方公里的海洋国土面积，海洋经济已经成为我国国民经济的重要组成部分。但由于进入新世纪以来，海上活动的日益频繁和过度的海洋资源开发，我国海洋环境质量逐年下降，各种海洋生态灾难频发。近年来，虽然我国海洋环保力度加大，并取得了一定成效，但近岸海域污染问题依然严重，海洋环境风险依然突出，海洋生态环境总体形势仍然严峻。资料显示，2016年，我国管辖海域海水环境符合第一类海水水质标准的海域面积约占我国管辖海域面积的95%，生物多样性状况保持稳定，但近岸海域水质污染严重，44个大中型海湾中，17个海湾全年四季均出现劣四类海水水质，典型海洋生态系统76%都处于亚健康和不健康状态，入海排污口邻近海域水质无明显改善。2007～2016年10年间，我国各类海洋灾害造成直接经济损失平均值高达117亿元，且存在发生海啸巨灾的潜在风险。沿海海平面总体呈现波动上升趋势，1980～2016年我国沿海海平面上升速率为3.2毫米/年，高于同期全球平均水平，2016年达到1980年以来的最高位，海岸侵蚀范围加大，加剧了海水入侵和海洋灾害，影响了沿海地区的生态系统和经济社会发展。

在海洋政策方面，尽管我国对保护海洋环境和协调海洋发展方面的政策关注程度不断加强，但政策制定和执行结果却不尽如人意。长期以来，我国的海洋政策都呈现“重陆轻海”的倾向，海洋政策在国家的政策议程中处于从属地位，政策安排缺乏持续性，政策之间的相关性较差。近年来，我国海洋政策才出现明显的变化，开始转向“海陆统筹”，提出建设“海洋强国”的重大战略。政策重心也从海洋资源开发转向海洋生态环境保护，并逐渐重视宏观战略规划。但在实际执行过程中，由于我国海洋管理起步较晚，政策执行环境较差，执行主体的多元性和分散性导致管理混乱，存在多方利益冲突难以协调，再加上监督约束机制的乏力，致使政策的有效性大打折扣。

欧盟在海洋环境政策制定和执行过程中，都表现出较强的创新性和灵活性，这为我国海洋环境保护提供了宝贵的经验。借鉴欧盟的实践经验，我们认为，我国在具体的海洋环境保护实践中应加强以下5个方面：

1.进一步完善海洋环境保护法律体系

欧盟环境政策的一个显著特点就是注重其法律地位，涉及环境保护的许多重要文件的出台都必须经过欧盟委员会和欧洲议会的一致通过，并上升至法律层面。将制度和政策变成法律的好处在于：一是体现了相关措施、规定的强制性，确保了对各成员国的约束力。二是使得相关问题的界定和处理有了法律依据，以便于公平、公正地解决。三是统一了各地区标准，避免了地区法规制度的相互冲突。我国海洋环境保护方面的法律，主要是1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》，而各地区在实践过程中又颁布出台了许多地方性的海洋法规，众多的地区性法规容易造成地区间环境保护标准的差异，针对性和可操作性也不足。因此，我国要加快完善海洋环境保护法律体系，尤其要加强国家层面的立法，消除法律法规之间、中央与地方法律法规之间的不一致。

2.充分利用激勵措施引导行为主体主动保护海洋生态环境

欧盟当局及各成员国在具体的环境政策执行过程中，往往根据实际情况创造性地提出了许多解决办法。此外，欧盟还注重收集各成员国的具体操作案例，建立统一的实践数据库，并从中总结有益经验向全区推广。例如，在波罗的海地区实行的无差别费税系统下，由于船只在日常运营和海上作业时会产生相应的海洋垃圾，因此所有船在回到港口之后都需缴纳一笔“码头费”用于对船上海洋垃圾的回收再处理。但是，这一收费系统之前并未对船只上的垃圾数量或有无垃圾进行差别对待，许多船只往往在回港之前就将垃圾倾倒在海上。针对这一情况，当局改变了收费方式，其具体做法是对于那些带回海洋垃圾的船只进行一定的码头费豁免，其额度视各船只带回的海洋垃圾数量而定。如此一来，各船只就有了带回海洋垃圾的利益激励，甚至主动打捞海洋垃圾。目前，这一做法正在向其他地区陆续推广。我国在制定和实施相关措施时，也应借鉴欧盟的做法，注重利用减免税费等激励措施引导行为主体主动保护海洋生态环境，而不是过于依赖征收税费等约束措施来管制破坏海洋生态环境的行为。总而言之，要根据具体情况创新方式方法，通过灵活运用多种手段提升政策实效。

3.积极促进海洋生态环境保护融资渠道多元化

当前，我国海洋环境保护的资金来源主要是国家财政拨款和地方自筹。面对日益复杂的海洋环境保护形势和不断增加的环保资金投入需求，现有资金渠道颇显狭窄。欧盟在这方面的有益经验是通过形式多样的开发项目吸引投资，反过来推动项目开发。以米堤岛海洋保护区建设为例，其充分利用岛上野生动植物资源和海底旅游项目为保护区建设融资，完全实现了资金的自给自足。我国在海洋环境保护资金渠道建设上，一方面要继续加大国家和地方政府投资，但更重要的是通过利用保护性开发等手段，加强自身筹资能力与造血功能，尽量实现开发收益能够满足资金投入的状态，形成多元化的融资渠道。

4.加快构建有效的统一管理和协调机制

海洋环境保护不仅仅是环保部门的单方面职责，还涉及旅游、交通运输、水产养殖等多个部门。除了沿海地区工农业活动造成海洋污染外，海上旅游、海上交通运输、海底资源勘探开发已经成为当前海洋污染的重要源头。在欧盟的综合海洋政策下，首次将涉及海洋环境保护的众多部门纳入统一协调和管理，实现了海洋环境保护的部门联动，这一经验值得借鉴。我国环保部门也有必要加强与相关部门就海洋环境保护的合作，加深相互间交流，制定分部门和行业的海洋环境保护标准，从各污染源头上预防和制止破坏海洋生态环境行为的发生。

5.努力推动片区间的交流合作

海洋环境污染具有较强流动性，因此区域间合作必不可少。欧盟根据自身海域特点将所辖海域分为波罗的海、东北大西洋、地中海和黑海四大片区进行分区管理，并针对各自海区出台了相应的地区海洋公约，约束相关成员国的行为，并推动地区间合作。我国海岸线较长，拥有渤海、黄海、东海、南海四大海区，同时各沿海省区也拥有相应海域。同一片海域下众多的行政主体容易给海上事务管理带来困难。虽然目前我国在国家海洋局下设立了北海分局、东海分局和南海分局，分别对上述4大海区进行管理，但是各海区之间缺乏紧密合作。因此，应完善海区之间、海洋管理部门与地方政府之间的交流机制，加强相互间合作，实现海洋环境保护的区域联动。