把核心价值观贯穿法治各环节

江畅

习近平总书记在今年8月24日主持召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上强调，要推动把社会主义核心价值观（以下简称“核心价值观”）贯穿立法、执法、司法、守法各环节，使社会主义法治成为良法善治。把核心價值观贯穿于法治的各环节、全过程对于依法治国具有基础性、保障性作用。

核心价值观的法治理念是社会主义法治的基本要求，它作为现代法治与中国传统法治存在着三个方面的区别：第一，它既要求体现人民的意志，又要求以中国特色社会主义理论及其核心价值观为其依据，核心价值观的法治要求可视为一切法律的法则依据；而传统法治所体现的是统治者的意志，自汉武帝时代开始，其依据主要是儒家思想及其价值观。第二，它不仅通过打击犯罪来维护公民权利和社会秩序，而且要规范和限制公权力，“把权力关进制度的笼子里”，因为公权力最有可能损害公民权利和社会秩序；而传统法治只是用来制约老百姓违法犯罪和犯上作乱的。第三，它将法律视为国家的最高权威，一切权力的运用都必须得到法律的授权，必须依据法律，必须受法律的严格监督和控制；而传统法治只不过是统治者统治百姓的工具，统治者制定不制定法律，依据不依据法律行事都取决于统治者的需要甚至喜好，统治者的权力实际上是可以不受法律监督控制的。核心价值观包含丰富的内容，如国家富强、民族振兴、人民幸福的“中国梦”，自由、平等、公正、民主、法治等核心理念，以人民为中心等基本立场，等等。把核心价值观贯穿法治各环节，就是要把核心价值观的这些精神和要求贯穿到法治的各个环节，而首要的是要贯穿核心价值观的法治要求。对于法治建设来说，核心价值观的法治要求无疑是基本要求，这种要求得不到贯彻，其他要求就无从谈起。

立法一般而言就是特定国家机关依照一定程序制定体现立法者意志的法律。它包含两项最基本的要求：一是要体现立法者的意志；二是要有立法的法则依据。把核心价值观贯彻立法环节，最重要的就是在立法的这两项基本要求上体现核心价值观的精神和要求。按照核心价值观，全体人民是国家和社会的主体，是真正的立法者，国家的立法以及一切治理活动都必须充分体现人民的意志，必须以人民为中心。在现代社会条件下，我国不可能实现全体人民直接参与立法，而不得不由人民代表代表人民立法，但这并不意味着人民代表才是立法者，而全体人民只是守法者。那种把人民代表当成立法者的看法和做法是本末倒置，是根本错误的。因此，把核心价值观贯穿立法环节，首先要求直接参与立法的人民代表在立法的过程中必须充分体现所代表的人民的意志，而且必须采取有效的制约措施防止人民的代表成为人民的主人或统治者，防止人民代表成为侵吞人民利益的特殊利益集团。

把核心价值观贯穿立法，不仅要求立法必须体现全体人民的意志，而且要求立法必须有法则依据，诺贝尔奖得主哈耶克曾将这种法则依据称为“元法律”。今天中国进行法治建设就是要把核心价值观的要求，特别是它的法治要求作为当代中国立法的法则依据。核心价值观的要求包括诸多方面，但其根本就是马克思恩格斯所确立的“人的全面而自由发展”原则，用今天的话说，即是“满足全体人民日益增长的美好生活需要”的原则。这种原则不是某个人随意提出的，而是经过充分理论论证和长期实践检验证明是正确的原则。把核心价值观贯穿立法，就是要使确立的任何一项法律都必须有利于贯彻这一原则，而不得有任何的违背或偏离。长期以来一直存在着这样一种误解，以为立法只要体现人民意志就行了，根本没有想到立法还需要“元法律”。这种误解是导致我国立法随意性较大、科学性不充分的重要原因。党中央强调把核心价值观贯穿法治全过程正是为了从根本上增强立法本身的合理性、合法性。

执法主要是指国家行政机关依照法定职权和法定程序行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律。国家行政机关必须依照法定职权和法定程序行使行政权力（通常称之为“公权力”），这是现代法治的基本要求，也是现代法治建设的重点。由于历史的和现实的种种原因，我国国家行政机关存在着不依照法定职权和法定程序使用公权力的问题，最突出的是通常所说的权力滥用问题。把核心价值观贯穿执法的过程，说到底就是要从根本上克服公权力滥用的问题，扎紧扎密法制的笼子，使公权力在任何情况下都不能发生僭越、践踏法制的问题。从人类历史经验看，防止公权力滥用有很多措施，如权力制衡、舆论监督、公众参与等，但最根本的还是法制监控。把核心价值观贯穿执法过程，从根本上说，就是必须建立对公权力实行有效监控的法制，必须把这种法制 “紧”而“密”，使公权力不可能走出“笼子”之外。这就要求建立一切公权力的运用都必须得到法律的授权、必须依据法律、必须受法律严格监督的完整、严密而有效的法制，使权力不可能“滥用”。

把核心价值观贯穿执法的许多要求都适用于司法，但司法也有其特殊性。司法是国家司法机关及其司法人员依照法定职权和法定程序、具体运用法律处理案件的专门活动。在司法过程中贯穿核心价值观精神和要求，最基本的是坚持在法律面前人人平等的原则，彻底改变传统社会“刑不上大夫”、法律是用来防止民众犯上作乱的观念。法律面前人人平等原则要求社会成员人人平等地享有法律规定的权利和承担法律义务，不允许任何人享有僭越法律的特权。除此之外，把核心价值观贯穿司法过程也要求运用司法权力维护法律，特别是宪法的权威，防止各种力量尤其是公权力对法律的挑战和威胁。世界上一些国家为了监督和保障宪法实施而设立了宪法法院，其最基本职能就是进行违宪审查。它可以依照法定程序对某项法律、政策等进行原则审查，确定其是否符合宪法；它也可以在具体案件发生后对法律、政策等的合宪性进行审查；还可以作为权利主体在自己的宪法权利受到公共权力侵犯时所采取的最后补救手段。国外的这些司法经验可以借鉴，增加司法监督和保障宪法及法律的职能，可以使核心价值观更好地贯穿司法全过程，充分发挥司法对一切公权力应有的监督和保障作用。

守法是指一切国家机关及其工作人员、政党、社会团体、企事业单位和全体公民（简称为“全社会”）自觉遵守法律的规定，将法律的要求转化为自己的行为准则，从而使法律得以实现的活动。守法是法律实现的目的和最基本形式，立法者制定法律的目的就是要使法律在社会生活中得到实施。如果法律制定出来了，却不能在社会生活中得到遵守和执行，那必将丧失立法的目的，也会失去法律的权威和尊严。守法环节不仅是法治的落脚点，是法治过程的最后环节，而且是一个综合性的环节。

今天中国社会的法律体系或任何一种法律要被全社会普遍遵守，它首先必须是体现全体人民意志、以核心价值观作为观念基础和基本原则的公正合理法律，即所谓“良法”。任何“恶法”只可能短暂地被强制实施，而不可能长久地为全社会普遍自觉遵守。在这种情况下，即便法律是良法，它也不能有效制约公权力。国家公职人员无所顾忌，胆大妄为，滥用甚至无视法律，守法也会成为一句空话。一方面，国家公职人员本人和所处的国家机关本身是社会的一部分，这一部分不守法，那就意味着社会有一部分人不守法，也就不能说全社会守法。另一方面，国家机关和公职人员滥用甚至无视法律必定会侵害普通公民的权利和利益，导致他们对法律的抵触和违犯，而且他们的行为本身有强烈的示范效应，即所谓“上梁不正下梁歪”。因此，要实现全社会守法，不仅要有“良法”，还要有国家公职人员对法律的敬畏和遵守，即所谓“善治”。从这种意义上看，守法是把核心价值观贯穿法治全过程的最重要环节。不难设想，如果全社会都守法，那就意味这个社会制定了“良法”，实现了“善治”，因为只有具备这两个前提，全社会守法才能真正实现。守法的重要性告诉我们，在加强法治国家建设的进程中，可以把守法作为法治建设成效的晴雨表，着眼于守法来推动立法、执法和司法建设。

在现代法治社会，守法并不是传统意义上的不触犯刑法，而是包括权利的普遍维护、义务的必须履行和禁令的严格遵守三个方面。在这三个方面中，权利的普遍维护是最重要的方面，它隐含着其他的两个方面。权利的普遍维护，就是每一个法律主体（指法律上享有权利、负有义务和承担责任的主体，包括国家机关及其工作人员、政党、社会团体、企事业单位和全体公民）既要依法维护自己的法定权利，也要尊重或不侵犯其他法律主体的法定权利。不仅公民个人必须如此，国家机关、政党、社会团体、企事业单位更必须如此。相对于社会组织而言，公民个人是弱者，因而公民个人的权利尤其需要法律保护，尊重或不侵犯公民个人的权利更应是社会组织守法的基本要求。维護法律主体自己的权利虽然一般不明确认定为法律义务，但尊重或不侵犯其他法律主体的权利是法律主体的最基本法律义务。法律的禁令很多，但其本质内容就是禁止侵犯他人的起码法律权利，因而严格遵守法律禁令就是维护其他法律主体的起码法律权利。实际上，不仅守法，而且立法、执法、司法，其本质要求或立足点就是保护所有法律主体的法律权利，使之不受任何其他法律主体的侵犯。这也是把核心价值观贯穿法治过程特别是守法环节的基本要求。

最后还需要特别指出的是，把核心价值观贯穿法治各环节，还要求立法、执法、司法官员以及全体守法公民都要贯彻、落实核心价值观的精神和要求，增强依法行使立法权、执法权、司法权和公权力，履行守法义务的自觉性和自律性，使他们自己无意于滥用权力或以权谋私，无意于违法犯罪。只有全体国家公职人员和全体社会成员在法治过程中都能做到“从心所欲不逾矩”，核心价值观才能真正贯穿立法、执法、司法和守法的各环节，才能真正进入社会生活和个人生活。这应该是把核心价值观贯穿法治全过程的努力方向。