对乡镇人大缺会“一票否决”的制度逻辑

田必耀

如果乡镇人大一年不能召开两次会议，那么当年的人大工作应当“一票否决”，这是支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的制度逻辑。

近年来，尤其是中央18号文件实施后，县级人大常委会进一步加强对乡镇人大工作和建设的指导，不少地方通过目标管理和绩效考核，对本行政区域内的乡镇人大工作进行考核和激励，这是加强乡镇人大工作和建设、打通人大“最后一公里”的有效抓手。

在对乡镇人大工作進行绩效考核中，有的乡镇对“依法召开代表大会”这一内容用加减10分、或者其他分值来考核的做法，值得商榷。在考核乡镇人大工作中，“依法召开代表大会”应当占绝对分值。也就是说，乡镇人大如果一年没有召开两次会议，就有违法律精神和政策要求，那么，乡镇的人大工作理应“一票否决”。

为什么这么说？中央18号文件要求，乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，没有选举事项时，乡镇人大会议会期不少于一天；有选举事项时，会期适当增加。

为何乡镇人大一年要召开两次会议？1954 年出台的地方组织法规定，“乡镇的人民代表大会每三个月举行一次”，即乡镇人大“季会制”。现行地方组织法规定，“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次”。《选举法和地方组织法释义与解答》认为，乡、镇人大不设常委会，因此，乡、镇人大可以多开几次会议。重庆市南川区水江镇人大“季会制”，为破解乡镇人大职权虚置问题提供了一个可行的范本。

事实上，按照预算法规定，乡镇人大每年需要开两次会议才能履行审查批准和监督预决算的职责。预算法第二十一条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。也就是说，乡镇人大除了年初召开一次会议审查和批准预算报告，还需要召开一次会议履行监督本级预算的执行、审查和批准本级预算的调整方案、审查和批准本级决算等职责。

党的十九大、十八大报告都强调，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。如果乡镇人大不能按期召开代表大会，那就是人民权力和宪法性权力缺位，人大其他工作干得再好，也不能弥补这一根本性“差错”。对乡镇人大不能坚持每年召开两次会议的，可以参照人口和计划生育、社会治安综合治理、环境保护、安全生产、党风廉政建设等“一票否决”的制度设计，其当年人大工作“一票否决”。