土地征收中外公共利益理论、实践对比研究

林瑞瑞 梁小亮 梁颖 陈鸣飞

[摘要]運用案例分析法，以中外对比切入，对公共利益的理论、实践问题进行分析。在对公共利益进行概念界定和理论分析的基础上，通过对“收费高速公路征收一定是公共利益吗”以及“经济开发一定不是公共利益吗”两个关键问题进行深入探讨，并从政策层面提出未来公共利益界定的初步思路。得出公共利益界定应遵循“概括性语言界定”、“肯定和否定非穷尽列举”和“法律未涉及的征收如何确定是否为公共利益”三步并进；同时完善现有机关设置，引导司法机关跳出行政机关管辖范围，真正体现公共利益；以公共利益准确界定为前提，引导征地制度改革。

[关键词]公共利益；收费公路；经济开发；中外对比

[中图分类号]F321 [文献标识码]A

1 研究背景

城市化、工业化进程的逐步推进，必然需要大量的建设用地。而以“公共利益”为目的的征地拆迁成了获取建设用地的主要途径，使得“公共利益”这一概念逐渐被人熟识，并引发热议。由于“公共利益”概念的模糊界定，使得以公共利益之名征地进行商业开发的现象屡见不鲜，乃至引发“被上楼”等尖锐矛盾。目前，国内外学者对“公共利益”的研究包罗万象，主要集中在概念界定、问题分析以及改革方向等方面。但系统考察“公共利益”理论、实践问题，并将其与国外进行比较研究，尚缺乏较为深入的探讨。因此，本文通过文献及相关案例资料的搜集，在对“公共利益”进行理论探讨的基础上，选取“公共利益”实践中较典型的问题进行中外对比分析，以期为科学、有效地管理土地提供一定的参考依据。

2 公共利益的理论探讨

2.1 “公共利益”概念界定

根据《辞海》的解释，“公益”是指公共的利益（多指卫生、救济等群众福利事业）；从词源学角度考察，“公共利益”是由“公共”和“利益”构成的偏正结构，其中，“公共”是指属于社会的、公有公用的，“利益”是指好处。

追本溯源，西方“公共利益”的观念最早起源于古希腊。亚里士多德在他的著作《政治学》中提出，“一切社会团体建立的目的都是为了完成某种善业——所有人类的任何作为的本意都是在求取某一种善果。地位最高且包含最广的社会团体所求的善业必定也是最高而最广的，而这种至高而又含义广阔的社会团体就叫做政治社团”。虽然亚里士多德没有明确提出“公共利益”，但其提出的“善”已经有所体现。在古代中国，诸如“仁政”、“天下兼相爱”、“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”等思想均体现了统治者治国策略中实现国家最高利益的特点，也一定程度上体现了“公共利益”的思想。概括之，“公共利益”这一概念源远流长，并演变到现在的以法律形式加以规定的状态。

从我国立法来看，《宪法》和《物权法》等均有涉及“公共利益”的条款。如《宪法》第10条，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”；《宪法》第13条，“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”；《物权法》第7条，“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”；《物权法》第42条，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”；《物权法》第148条，“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”。具体到土地征收或房屋拆迁，《土地管理法》和《城市房地产管理法》也均对此有所规定，如《土地管理法》第2条，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《城市房地产管理法》第6条，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿”。

其他各国也均对“公共利益”进行了一系列规定。美国宪法第五修正案规定，“未经公平赔偿，不得将私人财产充作公用（Nor shall private property be taken for public use without just compensation）”；第十四修正案则将约束力扩大到州政府，规定，“未经正当程序，任何州不得剥夺任何人的生命、自由和财产（No shall any state deprive any person of life， liberty and property without due process of law）”；英国1973年的《土地赔偿法》（Land Compensation Act）规定了公共工程的范围（The public works mentioned in subsection（1） above are any highway；（2）any aerodrome；（3）and any works or land（not being a highway or aerodrome） provided or used in the exercise of statutory powers）；日本《宪法》第29条第2款中规定，“只有在支付补偿后，私人财产才能由于公共使用被取得（Private property may be taken for public use upon just compensation therefore）”；澳大利亚《宪法》第51条xxxi款中规定，“公共目的是指议会有权以制定法律的形式实现的目的，包括国土范围内的土地以及有关的其他目的（Public purpose means a purpose in respect of which the Parliament has power to make laws and includes，in relation to land in a Territory，any purpose in relation to the Territory）”。

综上可知，我国关于“公共利益”的规定散落在各个法律法规中，有些国则有专门的法律或者条例对其进行规定，并进一步规定了“公共利益”范围。

2.2 “公共利益”界定的困境

关于“公共”概念，目前学术界就有包括“数量说”、“地域说”、“正义说”和“开放说”等四种代表性观点；关于“利益”概念，则有包括“欲望说”、“客观说”、“主客观统一说”和“关系说”等。由此可看出由于“公共”和“利益”的含义多样性，使得“公共利益”概念的准确界定成为一个难题。

同时，由于语言自身的局限性（有限性、模糊性和语境性），以及“公共利益”与“集体利益”、“社会利益”和“国家利益”等相关概念存在交叉，极易发生混淆，更增加了界定的难度。而且，诸如制度因素、体制因素、文化因素等外部条件也增加了“公共利益”概念界定的难度。

2.3 土地征收中的“公共利益”

从“公共利益”的特性可知，靠个人之间的直接交易解决公共物品的供给问题，由于交易成本太高而得不偿失，往往会导致市场失效的结果。而且如果政府没有“公共利益”的土地征收权，那么诸如铁路、公路等基础设施的建设将无法有效开展，从而阻碍社会经济发展。所以，“公共利益”是必然应该存在的，而且应由政府来提供“公共利益”产品。

但现实中“非公共利益”征地现象屡见不鲜，这一行为剥夺了集体土地所有者的土地发展权，给集体所有者带来了损失。

随着城市化、工业化进程的推进，用地单位对建设用地的需求量逐渐上升，导致用地需求增大。但是，由于我国城乡二元土地制度的限制，集体土地无法入市流转，只有为了“公共利益”才能动用征地权。而由于“公共利益”界定的模糊不清，假借“公共利益”之名商业开发的现象频发，更有甚者开发商和地方政府组成利益集团，进行权力寻租，从而进一步损害了集体农民的利益。由此可知，“非公共利益”征地导致集体农民利益受到很大损失，更导致经济资源配置扭曲和社会福利的损失。而在我国，“公共利益”界定不清，打擦边球现象普遍，有必要针对实践中具体情况展开分析，从而指导“公共利益”的界定。

3 土地征收中“公共利益”的实证分析——以中美对比说明

3.1 中美两国“公共利益”用地的征收

美国：在美国的法律体系中，将政府基于公共目的而强制征收土地的行为称为土地征收（Eminent Domain或Condemnation）。美国的宪法和州法律都对土地征收做出了规定，各州的立法形式也不尽相同。美国宪法的两大宗旨分别是建立民众政府和保护私有财产，第五修正案和第十四修正案将土地征收的目的严格限定在“公共使用”上，对“公共使用”范围有严格的界定，并按照被征地相邻地区相同用途的土地市场价格予以补偿。部分州也对政府的征地行为进行了规定，如伊利诺伊州的《宪法》规定，“根据法律，没有公正的补偿，私人财产不得因公共利益而被取得或毁坏。此种补偿必须根据法律规定由陪审团确定（Private property shall not be taken or damaged for public use without just compensation as provided by law.Such compensation shall be determined by a jury as provided by law）”。其《土地征用法》中规定，“除以下所述公共利益外，征地机关不得行使征地权利以取得或毁坏不动产（In addition to all other limitations and requirements， a condemning authority may not take or damage property by the exercise of the power of eminent domain unless it is for a public use， as set forth in this Section）。美国对征地目的规定较为严格，且其征地补偿奉行公平、合理补偿的原则。同时，关于公平补偿的界定，需要通过评估，并经双方协商后认定，最终可由法院确定。由于美国法院是独立于政府的机构，因此对土地征收过程中的矛盾具有独立判定与裁决的权利，维护了“公共使用”的征收目的，并能有效解决征地过程中的矛盾。

中国：纵观《宪法》、《物权法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》等若干法律法规，其文本中均广泛使用“公共利益”一词，但基本上未对其具体的内涵做出明确界定，而与之相关的司法判决也未曾给出过明晰的裁量标准。

3.2 高速公路征收后“收费”还是“公共利益”

美国是世界上高速公路发展最早、路网最发达的国家。在美国高速公路上开车很少看见收费站，即使偶尔遇到一些，费用也是很便宜。因此，美国的高速公路被称为“Freeway”确有一定的道理。在美国的50个州中，设有高速公路收费站的，只有26个州的部分高速公路。这些州基本集中在美国东部，收费的公路大多是一些老旧的高速公路，收费金额也比较小，对驾驶者影响不大。而在美国西部和南部，基本上看不到收费站。

而在中国，高速公路收费站可谓是“五步一楼，十步一阁”，费用昂贵现象膨胀。究其原因，世界银行在名为《中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展》的报告中给出了三点理由：其一，在高速公路建设投资中，政府投资的比例较低，贷款比例较大；其二，没有实施全国统一的路费征收政策，没能将高收益地区的通行费收入分配到低收益地区；其三，燃油税这种国際上通行的也更具公平性的公路建设养护资金的筹集方式，仍然没有实行。

回归到本研究，高速公路征收后“收费”还属于“公共利益”的范围吗？从概念界定出发，最开始高速公路等基础设施征收属于“公共利益”范围内是毋庸置疑的。而且，对于诸如铁路、公路等基础设施建设，如果政府没有征收权，那么此类建设可能会大大滞后，甚至根本不可能实现。具体到我国实际情况，由于高速公路建设贷款比例高，还贷压力大，因此可认为还贷前的收费符合“公共利益”的要求。这一“收费”是为了加强全社会基础设施建设，满足人民出行便捷要求，符合“公共利益”不特定多数主体的利益要求。但还贷后仍存在的高速公路“收费高”、“乱收费”现象，表现为“公共利益”的弱势化，即公共利益原则的实施主体没有有效实施这一原则，造成公共利益的萎缩[7]。追究高速公路收费高、降价难的原因，主要是起监管作用的地方政府“裁判员”、“运动员”的双重身份使得其成为利益共享者，那么“公共利益”这一原则自然而然就会被忽视。同时，由于公众参与的缺乏，更是导致“公共利益”难以落到实处。由此引申出“公共利益”该由谁监督？这一问题将在后文讨论。

3.3 经济开发一定不是“公共利益”

3.3.1 中美案例简介。（1）美国新伦敦市征收案（Kelo v.City of New London）。2005年在美国最高法院（Supreme Court of the United States）判决的新伦敦市征收案主要是指利用土地征收权（eminent domain）将一块私人土地征收，并将其交给另外一个私人机构用于经济开发。这一征收将带来3169个就业机会，以及年均120万美元的税收收入。同时，由于该案涉及到房屋拆迁，以Kelo为首的上诉人认为经济开发不符合“公共使用（public use）”的要求，并以此提起上诉，从而演化成一场宪法诉讼。这一诉讼的根本争论点在于经济开发是否符合宪法第五修正案中的规定。最终，美国最高法院以5：4做出判决，认为以复兴经济为目的的再开发计划满足美国宪法第五修正案关于“公共使用”的规定。

（2）重庆钉子户。2007年4月2日，吴苹夫妇与开发商达成一致，走出了坚守11天的房屋，至此，重庆“最牛钉子户”的事件落下帷幕。这一事件之所以引起轰动，不仅仅是极具“剧场效应”的高于地面17m而成为一座“孤岛”的吴苹夫妇的房子，更是由于“公共利益”与“公民的合法私有财产不受侵犯”的强烈对抗。吴苹认为开发商的建设项目是一个商业项目，不符合“公共利益”的要求，进而指责政府有关部门与开发商勾结，指责法院司法不公；而九龙坡房管局则认为危旧房改造能改善当地居民生活条件，同时也能提升城市形象，是在“公共利益”范围内的。

3.3.2 中美案例对比分析——经济开发是否符合“公共利益”？新伦敦市征收案之前，只有阿肯色州（Arkansas）、佛罗里达（Florida）、伊利诺伊（Illinois，）、肯塔基州（Kentucky）、缅因州（Maine）、蒙大拿（Montana）、南卡罗莱纳州（South Carolina）和华盛顿（Washington）等8个州明文规定，禁止以经济发展为目的的土地征收权的使用。但自新伦敦市征收案后，2007年7月，42个州均通过改革现有立法回应这一事件。其中，21个州明确限制以经济发展为目的的土地征收权的使用。由此可看出，虽然美国最高法院对“以经济开发为目的的征收是否满足宪法关于公共使用的要求”这一问题予以肯定回答，但这一问题仍然存在很大的争议，从而导致其余各州出台规定以限制诸如“新伦敦市征收案”、的再发生。

具体到中国实际情况，重庆“最牛钉子户”事件中所涉及的开发项目，如果仅以其附有各种公用设施，并能为当地人民生活和当地经济带来一定效益为标准判断其符合“公共利益”的要求，则会给中国社会平稳安定发展带来冲击。

这主要与两国现有的征收制度存在很大的联系。根据前述分析，美国的征地制度已经在宪法之下发展得较为完善，而我国的“公共利益”征收仍存在较大的问题。特别是，我国土地征收中假借“公共利益”之名进行商业开发的现象屡见不鲜，进一步激化了政府、开发商、农民三者之间的矛盾。由此可看出，在我国目前的国情下，完全放开“经济开发符合公共利益的要求”为时尚早。如若将其合法化，则会使得“公共利益”更加形如虚设。如果把经济发展都纳入“公共利益”范围，那么“经济开发区”、“科技园区”也能使社会间接得益，则会使“公共利益”丧失其作为征收权限制的实质意义。因此，将经济开发归于“公共利益”范畴是不可行的。但这也并不代表所有的经济开发均不符合“公共利益”的要求。对于我国实际而言，如果某一区域亟待通过经济开发来改善当地人民生活，同时该区域人民大力支持经济开发，而且补偿问题也均得到妥善解决，那么这时的经济开发可以认为是符合“公共利益”的。由此总结可看出，目前我国不能简单地肯定“经济开发是否符合公共利益”这一命题。

3.4 引发的进一步思考

3.4.1 “公共利益”由谁界定？根据中美案例对比分析，美国的新伦敦市征收案有关“公共使用”的界定是由立法机关（议会）决定，当发生纠纷时则由司法机关（法院）进行裁决。这里之所以采用立法机关而不是行政机关对“公共利益”进行界定，主要是由于立法机关的公益性质。根据规定，美国每一州于参议院中均有两位议员作为代表，而众议院中则每州至少有一名议员，因此其相較于行政机关而言，较符合多数人的利益诉求。相应地，在我国，相对于兼具“裁判员”和“运动员”双重身份的政府而言，人民代表大会能更大程度得体现民主，从而使“公共利益”的界定更符合“公共”的涵义。

除此外，应将公众参与纳入“公共利益”界定。“公共利益”作为共同利益的一种，具有社会共享性的特征，因此，以听证程序为中心的公众能一定程度保障“公共利益”界定的全面性、科学性。

3.4.2 “公共利益”如何界定？通过理论和实证方面的分析，我们可以得出有关“公共利益”如何界定的几点启示：（1）“公共利益”主体的复数性、社会共享性。“公共利益”不是指单个人的利益，而是指不特定的多数人。如果“公共利益”具有排他性，且为特定的对象谋取私利，那么则排除在“公共利益”范围外；（2）与私人利益的严格区分，“公共利益”的非商业性。“公共利益”征收的同时，可能会间接促进某些特定私人的利益；同时，还存在以“公共利益”名义推进私人利益实现的现象，即“公共利益”和“私人利益”常常是相互伴生的，因此应加以严格区分。如上述案例分析中提到的，“经济开发是否一定不是公共利益”这一命题，如果纯粹是商业性的经济开发，那么其必然不符合“公共利益”的要求，但是如果是出于旧城改造，提升当地人民生活水平，改善基础设施条件等目的，则可认为是符合“公共利益”要求的；（3）“公共利益”的时序性。上述案例分析中提到的“收费”高速公路现象的“公共利益”呈现时序性的变化特征。因此，在“公共利益”界定中应体现这一特点，才能保障界定的科学性。

3.4.3 “公共利益”由谁监督？重庆“最牛钉子户”案件中，该区法院一直处于尴尬的境地，先是被指司法不公维护开发商利益，后在裁决出台后迟迟得不到执行，同时责令强制拆除未果。那么，在“公共利益”征地前、征地中和征地后，由谁来维护乃至监督“公共利益”呢？根据上述案例对比分析，美国的司法机关（法院）是独立于行政机关存在的，因此能有效地对“公共利益”进行监督。因此，应理清司法机关的职能，并使法官任免不属政府管辖范围，从而有效实行监督。

4 结论与讨论

通过理论、实证分析可见，，因为“公共利益”概念的不确定性和抽象性，以及概念情况多变性，语言自身存在的局限性，我国“公共利益”并没有准确的法律界定。因此，可在概括性语言界定基础上，采用肯定和否定非穷尽列举的方法明确规定“公共利益”包含和不包含的内容，附兜底条款，清晰界定“公共利益”概念，同时，应明确“如何确定为公共利益”的申请要求，对于实际管理中涉及到的没在规定范围内的征地行为可以依申请要求进行判断。此外，实际中发生的“公共利益”争议的案例，应及时采用法律形式加以规定，为之后管理工作提供借鉴。

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