供给侧改革背景下的农村土地流转问题

高雅 刘玥

[摘要]基于农地流转这一推进农业供给侧改革的重要举措，以内蒙古自治区为例，相关门户网站数据为基础，采取问卷调查及数据分析的方法，从农地流转的大环境角度对区内土地流转存在的流转规模较小、经营主体准入标准低，信息服务平台建设不完善等问题进行分析，结合“互联网+”及智慧农业的不断进步，从清晰产权、增强制度弹性、提高准入标准、采用新型“互联网+”农地流转平台等方面引导农民对农地流转的新认知，同时创造性地提出契合高校“教改”進程，重点培育新型职业农民的建议，以更加现代化的方式促进自治区农地规范流转，优化农地资源配置。

[关键词]供给侧改革；农地流转；内蒙古；高校教改；职业农民

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

引言

我国作为传统的农业大国，土地是人类赖以生存的衣食之源，土地政策对于政治稳定、经济发展、社会和谐具有非常重要的作用。以家庭联产承包责任制为基础的零散化经营模式在很大程度上抑制农业生产的活力，导致农业生产效率低下；农户兼业化、农村空心化及人口老龄化的加剧也促使土地资源配置效率低下。土地流转是优化土地资源配置，提高土地集约化经营水平，促进农业和农村经济持续稳定发展的有效途径。

就目前而言，现有研究取得了较为丰硕的成果，主要集中在以下几方面：

其一是对于土地流转影响因素的研究。土地流转是社会生产力不断发展的必然结果，叶剑平等认为土地产权的稳定性与规范的合同签订有助于促进土地流转的发展，此外，城市化水平、农业科技水平、社会资金及技术等宏观因素的提高对于土地流转具有重要的支持作用；农户家庭人口数、农民受教育程度、农村社会保障水平等微观因素也在不同程度上影响或制约着土地流转的规模。其二是对于土地流转绩效的研究。陈志刚，曲福田等认为农村土地的使用权和转让权对于农地经营具有显著的正效应，使用权的稳定性及自由的转让权利对提高土地产出率具有重要意义，进而提高农业绩效；我国农村土地制度的演进也表现出“帕累托改进”，以效率更高的制度对之前制度进行替代，绩效结果显著；而土地流转对于激活劳动力转移，为农业规模化、集约化、高效化经营也产生了正的溢出效应。其三是从实证角度对土地流转的模式及效果的比较研究。在出租、转让、承包等传统的土地流转方式的基础上，刘海云等提出土地换保障型、留地和就业相结合、土地入股型和股份合作制等四种借鉴模式以促进农业产业化的发展，实现规模经营。然而，并非所有的流转模式都可以提高土地流转的效率，目前我国农村普遍存在的非正式契约模式的土地流转对于农民收入的持续增长产生不利影响，也有学者提出土地流转效率的提高在于流转后能否增加新的生产要素，以使产品在质和量上都有明显的提高。

综上所述，尽管现有研究成果颇丰，但现有的研究多集中于探讨沿海发达省份的土地流转状况，对于经济欠发达的少数民族地区关注较少，欠发达地区则出现了高成本、高风险、低收入的困境。因此，本文在已有研究的基础上，对内蒙古自治区采取抽样调查的方式，结合实地调查结果，切实反映内蒙古自治区农地流转效果，发现农地流转存在的问题，借鉴全国各地土地流转经验，以期为自治区土地流转制度提供实证支撑，为实现优化资源配置，加强农业供给侧改革注入新的活力。

1 调研区域与数据来源

内蒙古自治区区域辽阔，面积118.3万km2，占中国总面积的12.3%，东西直线距离2400多km，横跨中国东北、华北、西北三大地区。2017年7～10月，调研组先后三次赴内蒙古自治区部分地区开展农户的问卷调查与访谈。调查范围涉及内蒙古自治区10个盟（市）、19个旗（县、区）、41个乡（苏木）和59个村（嘎查）。调查组共发放300份问卷，收集有效调查问卷289份。本文研究的数据源自内蒙古自治区政府门户网站及调查问卷的收集、整理。

表1显示了调查样本的区域分布情况。从地区分布来看，调查样本覆盖了东、中、西部典型地区；从区域经济发展水平来看，调查样本覆盖了中西部经济较发达的呼包鄂地区，东部经济发展水平中等的通辽、赤峰等地区以及西部经济欠发达的巴彦淖尔、阿拉善等地区。

从表1中样本分布的基本情况来看，除了东北部的呼伦贝尔市以及最西部的阿拉善盟以外，其他8个地区的调查都涉及了2个或2个以上的旗（县、区），且各地区样本数占总数的比例基本上都在5%～20%之间，总体上分布均匀。因此，就调查样本的广泛性、层次性及均匀性而言，具有较强的代表性，调查结果能够较为全面的反映自治区农地流转的实际状况。

从农户的个体特征上来看，被调查农户的个体特征差异较大。具体来看（见表2），被调查者以男性居多，并且大都在61岁以上，其中年龄最大的已经87岁，最小的只有22岁。接受过初中教育的调查者所占比例最大，高达47.75%，此外，接受过高中及以上教育、小学教育及未受过教育的比重分别为5.19%、42.91%及4.15%。

2 内蒙古自治区农地流转现状及特点

据农业部表示，目前全国土地流转面积占家庭承包耕地总面积在35%左右。我国发达省区的土地流转水平在35%～55%左右，土地流转初具规模；而中西部农区土地的流转率在20%以下。作为经济欠发达的内蒙古地区，近年来土地流转工作稳步进行，2016年承包耕地流转面积达到212.47万hm2，占内蒙古自治区家庭承包经营耕地总面积的32.5%，比上年增长了10.47%。截至2017年12月底，全区土地流转总面积240.93万hm2，占家庭承包耕地面积的36.5%。自治区土地流转水平逐步达到全国土地流转平均水平，但仍处于土地流转的初级阶段，无论是土地流转规模还是土地流转形式，都与发达地区存在较大差距，流转空间潜力巨大。

2.1 农地流转方式趋于多样化

内蒙古自治区农地流转主要以转包、出租、转让等多种方式进行，调查样本中以转包出租等传统方式流转的土地占样本总量的80%以上，而农户以土地入股进行合作经营是近年来自治区企业与农户在土地流转、规模化经营方面进行的新的探索和尝试，农地流转方式呈现出多样化的特点。

从图1中可以发现，除了以上五种流转方式外，还有4%的农户采取其他方式进行农地流转，其中包括土地托管等。近年来，内蒙古供销合作社以“保姆式”“菜单式”土地托管服务为载体，为农牧民和各类新型农牧业经营主体提供多样化、全方位、综合配套的生产服务，强力推进新型农牧服务体系建设。2016年，内蒙古供销合作社系统28个旗县供销合作社开展了土地托管服务，实施土地托管服务面积5.76万hm2、土地流转服务面积4.69万hm2、统防统治面积1.604万hm2、配方施肥面积1.328万hm2、农机服务面积2.182万hm2。这为农地流转提供了一种新思路、新方法，可以在不涉及承包权、经营权的基础上，为广大农户提供专业技术支持，提高农地生产效率，增加农地经营效益。

2.2 农地流转主体趋于多元化

根据调查，近年来参与自治区农地流转的除一般农户外，农村专业大户、农业企业、农民专业合作组织、家庭农场也参与到农业规模经营中。由图2可见，调查样本中有155家农户参与农地流转，其比例占总样本数量的53.63%；对整个内蒙古自治区来说，农户与农户之间的流转依然是主流，但地区之间存在差异。在某些地区，例如首府呼和浩特，农业企业、专

业合作社等成为流出土地对象的首选。截止2016年上半年，呼和浩特市农村土地流转面积累计达到10.684万hm2，涉及农户6.64万户。其中流入工商企业的占90%以上，达到9.6万hm2。全市共有注册等级并在农牧部门备案的农民专业合作社2855家，比上年增加183个，社员总数3.3万人，带动农户11万多户。同时，在农户仍为主要流转主体的地区，农业企业或专业合作社也逐渐扩大流转规模，加快流转过程的市场化。例如，在巴彦淖尔市，土地流转后进行千亩以上规模化经营的各大龙头企业或农民专业合作社数量逐年上升，在农地流转中的比例不断扩大，大大提高农地流转的效率和农业生产经营的效益。

2.3 农地流转行为趋于规范化

根据调查，整个内蒙古自治区普遍存在流转不规范的行为，调查样本中，有57.09%的流转是口头协议，且多发生于偏远地区、亲戚之间的自发性流转。虽然这一比例较高，但与之前相比已有了较大改善。近年来，由于相关政府部门的规定和重视，农民专业合作社已日渐成为土地流转合同示范文本的推广者，上报批准备案，并有规范、确切书面协议的流转面积占流转总面积的比例逐年上升，逐步使农地流转工作走向规范化，有利于降低农地纠纷产生的概率，便于政府更好地管理农地。

2.4 农地流转期限趋于长期化

自治区农地流转以农户间的自发流转为主，大多数没有签订規范的流转合同，以受让双方的口头协议居多，流转期限一般以1～2年为主。近年来，随着流转规模扩大和集约化经营的需要，流转期限在5～10年以上的逐渐呈上升趋势，且各主体对长期流转的意愿比较强烈（见图3）。习近平总书记在十九大报告中提出，第二轮土地承包到期后再延长30年，在此政策支持下，有利于保持稳定的土地承包关系长久不变，对于农地流转而言，利于稳定承包方的经营预期，增加对农地的投入及保护。因此，预测在将来，5～10年甚至10年以上的土地流转将成为常态化。

2.5 农地流转价格趋于稳定化

农地流转方式的多样化，流转主体的多元化，流转期限的长期化以及流转行为的规范化等趋势使得农地流转价格趋于稳定。随着农民维护利益的意识和政府、村集体协调能力的不断提高，自治区各旗县根据地理位置、耕地质量及农民利益等，形成了比较稳定的市场流转价格。如扎赉特旗好力保镇五道河子农牧业机械专业合作社，村民自愿以土地入股成立合作社，成为社员，土地由合作社统一经营管理。2015年群众一次性得到500元/667m2的“保底分红”资金；年底结算时，合作社根据当年生产利润，群众再次得到380元/667m2的“盈利分红”。

3 内蒙古自治区农地流转问题分析

3.1 制度层面：模糊的土地权属与产权界定阻碍农地流转进程

程令国等在理论模型的基础上，利用中国健康与养老追踪调查的最新数据，得出稳定清晰的产权是农地流转高效顺畅的前提。农户的土地承包权属于财产权范畴，科斯定理表明，在一定条件下，只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕累托最优。2011年初农业部首次提出在土地实测的基础上对农户承包地进行确权登记颁证，并于2013年进一步得以强调。尽管目前确权工作在全国已进入全面收尾阶段，但在内蒙古较为偏远的农村地区，确权工作才刚刚开始。在实际调研中发现，某些地区为了加快推进确权改革工作，对土地的权属和产权边界并未进行清晰的厘定，且单方面宣布只能按照以前的纳税面积确权，并不以实际种植面积为准，同时也并未召开村民小组会全体讨论，使得确权工作遭到部分农户的质疑，阻碍确权改革进程。根据调查显示，只有19%的农户认为土地的所有权应该归国家或集体所有，仍有高达72%的农户都选择了与自身利益联系更加紧密的生产队，只有9%的农户认为土地产权应归家庭或个人所有。

3.2 市场层面

3.2.1 农地流转分散，经营主体准入标准遭质疑。农地经营主体既是土地流转市场的需求方，同时也是土地流转市场所需要提供的重要元素。据调查显示，调查样本中50%以上的土地流转都发生在小规模分散经营的农户之间，虽然近年来农业企业、专业合作社等数量逐渐增多，但真正在有效运作并产生经营效益的只占少数。虽然国家层面对于农民专业合作社的扶持力度在不断加大，但客观而论，其政策效果与预期存在较大差异，仍然存在较多的“空壳”合作社，并未发挥实际作用。另一方面，由于农户自发组织起来的合作社缺乏专业技术支持，在利益共享、风险共担机制上存在问题，一旦出现自然灾害或市场危机，便“一哄而散”，具有脆弱性。同时，由于政府补贴政策的吸引，许多企业缺乏大规模农地经营的资金、技术水平，仅靠与村集体的利益捆绑，将农户土地集中起来，无法保证流转期限内土地的收益水平。

3.2.2 农村贷款门槛高，新型经营主体融资困难。在某些合作社钻国家农业补贴政策空子的同时，一些有能力的合作社、种粮大户有扩大土地流转规模、加大土地投入的愿望，但苦于资金短缺、融资难，只能安于现状。目前内蒙古自治区内从事农村信贷的金融机构较少，以农村信用社、农业银行为主，邮政银行、招商银行开始进入。农业银行贷款程序繁琐、抵押物要求严格，信用社和其它几家金融机构，贷款期限短、额度有限、还款期不科学，利率较高。比如在兴安盟，一些金融机构贷款需城镇商业用房抵押；贷款期限仅为1年；金额每户上限3～5万元；年利率在0.98%～1.2%之间，贷款后各种费用相加综合利率高达到1.5%～2%；还款期为每年的11月，此时农民的收成尚未转换为货币，且为农畜产品价格最低的季节，等等。农村贷款的这些高门槛和苛刻的条件，增加了规模经营的运行成本，严重削弱了新型经营主体融资的积极性，制约了农村土地流转规模化发展进程。

3.3 技术层面

3.3.1 结构调整出现问题，缺乏有序的信息服务平台。农地流转供求信息的高效与准确提供是推进农业信息化的内在要求。首先，从农民的角度来看，由于缺乏有效的服务机构及规范的引导平台，多数农地流转以私下自发的方式进行。其次，从企业、家庭农场和种植大户角度而言，由于缺乏相关中介组织的牵线，一家一户的谈判和签约耗时耗力，最后也不一定保证土地的成片规模，增加了流入土地的经营成本，影响土地流转的速度、规模和效益。同时，对选择种植结构上，由于农户对调整种植结构认识程度存在差异，受信息不准、信息滞后的影响，部分地区在选择替代作物时存在盲目性，结构调整的作物存在趋同性，一些作物如马铃薯、杂粮杂豆、葵花等供大于求态势明显。

3.3.2 高端人才匮乏，规模经营动力不足。从表2中可以看出，由于农民文化程度普遍不高，对土地流转制度的理解不够充分，同时人才的结构性短缺造成部分相关负责人对农地流转的认识不深，对相关专业知识掌握不够，无法正确回答和解决流转程序中发生的制度和法律问题，也缺乏对农地流转过程中可能出现的突发性问题的预估能力和应急预案的制定能力，无法进行正确的引导。

4 推动内蒙古自治区农地流转的相关建议

4.1 制度层面

4.1.1 完善农村土地产权关系，落实好“三权分置”制度。准确把握农地“三权分置”的内涵，科学界定农村土地所有权、承包权、经营权这“三权”的权利边界。必须坚持农村土地的集体所有权这一基本前提，保障农户承包权，放活农地经营权。在具体实践中，要注意选择村内声望名誉较高者，优先进行宣传教育，并定时召开村民小组全体会议进行政策解读，以实事求是为原则，切实保护农民利益。

4.1.2 增强土地管理制度弹性，灵活处理用途管制和供应问题。实现农业领域的供给侧结构性改革，大规模农地的具体用途应随着发生变化，但是，我國日渐严谨的土地用途管制制度和土地供应制度一定程度上锁死了这样变革的路线，结合美国、新加坡等发达国家的用途管制制度发展历程，即零星管制阶段、严格控制阶段和局部弹性管制阶段，在我国推进供给侧结构性改革的大背景下，有必要学习尝试局部的弹性管制。对于自治区内分布相对偏远规划不足的土地或者农业改革发展潜力大的土地应适当的弹性管理，例如乌兰察布现存马铃薯种植用地以及依靠大数据产业逐步发展的呼和浩特市和林新区，实行“白地”化规划，为日后相关企业大规模收购，规模化经营留有充分的余地，节省土地利用规划重新编制和土地整理带来的相关成本费用。

4.2 市场层面

4.2.1 降低新型主体经营成本，完善农村信贷体系。日渐成熟的城乡建设用地增减挂钩政策在农村地区带来了新增耕地，根据调查，新增耕地落在个体农户手里带来的农业收益不能大幅度抵过土地整理所花费的政府财政支出。结合当地农业供给侧结构性改革相关政策文件或者专家提议，对于提出符合当地农业发展规划的农地收购申请的经营主体，政府应在出让金、租金或者具体利用方式给予相关政策优惠，降低经营成本。同时，以市场为导向，完善农村信贷体系，正确处理好政府、社会和个人三者关系，降低融资标准，适当拉长用资年限，为新型经营主体探索现代农业吃下“定心丸”，着力解决融资困难等问题。

4.2.2 提高新型经营主体准入标准，健全后续监管机制。严格评估流转主体经营土地的能力和水平，严厉打击“空手套补贴”的恶劣行为，提高农民合作社的准入门槛，注重实体调查。同时，加强合作社的动态监管，建立后续回访机制，定时清理不合格的“空壳”合作社，并采取严格的惩罚措施。

4.3 技术层面

4.3.1 完善土地流转中介组织，建设土地流转服务平台。土地流转是规模化经营的前提条件，结合中国社科院农村发展研究所的研究发现，农场经营规模越大，规模经营水平越高，新技术采用比例也就越高。结合自治区首府呼和浩特市大数据产业园区的建设和发展，相关国土和农业部门应充分利用数据资源。线上服务平台，加强农地流转数据库建设，充分利用物联网和云计算技术，让需求者能够对各类库内农地的实时状况进行观察，结合土地经营的规模化程度进行预期收入的智能运算，在需求方决策之前提供全面且实时的各类数据资源，实现智能决策，智能流转。借鉴“互联网+农业”发展经验，尝试新型“互联网+”农地流转平台，为供需双方提供交流、交易平台，结合期望流转土地规模以及自然和社会经济现状，平台管理人员应给予相关意见，尽可能实现规模经营的适度化，降低未来经营者突入的风险性。线下服务平台，结合农地流转相关法律法规，严格遵守流转秩序，保障农民承包经营权和集体土地所有权；坚持以人为本的原则，简化流转过程，充分结合当地农民知识水平，灵活处理实际操作事宜。

4.3.2 契合高校“教改”进程，重点培育新型职业农民。2014年清华大学、北京大学、上海交通大学综合改革方案获批。作为内蒙古自治区最高学府的内蒙古大学也学习全国各高校教改模式，对教育模式进行了相关创新，更加注重学生对专业知识的实际应用以及志愿性社会实践，尤其是“第二课堂”新规的加入，增加了学生主动参与的积极性。可以将志愿宣传农地流转知识加入到考核机制中，提高当代大学生对真实社会现状的了解，激发创造力，为农地流转注入新的活力，也为目前国家宣传的培育新型职业农民储备后劲人才，这既可以拓宽就业机会，又能够着力解决“谁来种地、怎样种好地”等问题，应该可以成为未来经营土地的兼具竞争力与高效率的主体。有利于转变农牧业发展方式，构建新型农牧业经营体系，增强农村牧区发展活力，确保国家粮食安全和主要农畜产品的有效供给。

5 结论

本文从农业供给侧结构性改革出发，就土地这一基本要素为研究出发点，以统计年鉴、相关门户网站数据为依托，全面、有层次性的选取调研地点进行实地考察，结合调研数据，对内蒙古自治区土地流转状况总结概括；发现土地确权工作不彻底，不明确、经营主体准入门槛低、缺乏信息服务平台等问题；提出完善土地产权关系，提高准入标准，建设土地流转服务平台，结合高校“教改”契机，充分发挥高校的教育支持作用。希望本文的研究内容可以在全面反映自治区土地流转现状的基础上，为农地流转存在的问题提供解决思路，从政策层面到技术层面，为自治区农业供给侧改革提供借鉴，推动土地资源的高效可持续利用。

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