对村级土地利用规划编制思路探讨

陈鹏

[摘要]村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，是落实土地用途管制的基本依据，是村域范围内土地利用的实施性详细规划。村规划以乡镇规划为依据，在村域空间内统筹安排农村生产、生活、生态空间。以涟水县高沟镇扁担村为例，探讨村级土地利用规划编制思路，为即将开展的涟水县高沟镇扁担村土地利用规划编制工作提供参考和借鉴。

[关键词]村级；土地利用规划；高沟镇扁担村

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

1 试点村庄概况

1.1 自然条件

扁担村位于高沟镇西部，省道326南侧，西依北流唐河、北靠杨口村、东临苗荡村、南接丁庙村，由今世缘大道与镇区相连，交通便利。扁担村所处地理位置有一条颇具特色的河沟，其周边分布着河、沟、塘、渠等不同形态的水系，形成了颇具特色的水系形态和风貌特征。

1.2 土地利用现状

根据2016年变更调查数据，扁担村土地总面积271.19hm2，其中，农用地面积为219.36 hm2（其中，耕地面积182.02 hm2，坑塘水面面积15.55 hm2），建设用地面积为51.83 hm2。

由土地利用现状可知，扁担村耕地比重最大，建设用地比重偏小，分别占土地总面积的67.12%和19.12%，坑塘水面和沟渠分别占土地总面积的5.73%和5.40%。

1.3 社会经济条件

农业生产单一，经营模式粗放。以小而散的稻麦耕种为主，年收益在1200元/667m2，经济效益偏低，大部分用作村民口粮；另外，河塘中水生经济作物和水产養殖初步发展，效益相对较高。

乡村企业直接拉动当地就业，促进增收。村委会西侧有一处集体经营性建设用地，直接带动村中就业200余人；集体股份经济合作社初步成立。扁担村在2016年下半年开始探索建立现代农村产权制度，成立了“涟水县高沟镇扁担村股份经济合作社”。

目前村庄中66%的建筑为水泥砂浆的墙面，少数为瓷砖墙面，其他为涂料建设和部分六七十年代的夯土建筑。

总的来说，扁担村形成“水系交错、田居组团”独居一格的空间形态，保留着较好的生态环境系统，同时存在村庄分布分散、小农经济特征明显、房屋破旧、闲置情况突出等问题，土地流转功能有待发挥。

因此，通过编制村土地利用规划，旨在改善村民生产生活条件，促进村民向中心村集聚，提高村民收入，助力特色田园乡村建设，成为扁担村土地利用规划编制的目的。

2 试点村规划编制的要求

在试点土地利用规划编制方案中，应重点解决以下几个问题：一是如何衔接上位规划，体现层级约束；二是如何结合村庄实际，全面调查；三是凸显乡村特色，因地制宜；四是细化规划，增强规划可操作性和可实施性。

2.1 衔接协调上位规划

涟水县城市总体规划（2013～2030）中，将扁担村定位为县域产业布局五大农业区发展区，并将进一步培育为高沟设施农业园区，同时扁担村位于县域旅游规划中三大旅游功能分区的千年酒乡工业旅游休闲区，将大力发展以“酒文化”为特色的工业旅游，打造“千年酒乡”旅游品牌。

高沟镇总体规划（2013～2030）中，扁担村在产业布局中处于高效农业发展片区，自然村河南庄、后庙是村庄体系的重点村、特色村，将培育壮大特色农业，重点发展生态农业，适度培育旅游业，彰显高沟镇的“酒文化、缘文化”。

2.2 突出特色重点突破

坚持产业先行。以农为本、以文为魂、以游带动，形成村庄三次产业发展体系。大力发展现代农业、高效农业和观光农业，以淳朴乡野风貌及“福文化”内涵，树立涟水北部重要的乡村旅游基地，联动今世缘景区及周边近郊旅游市场，发展观光旅游，中远期，逐步完善商务旅游接待实施与乡村体验型活动，培育主力市场。

2.3 合理安排各类用地

主要涉及农村点用地的规划与布局、特色产业的规划和土地开发规划等几个方面。

2.3.1 村庄用地规模的确定。村土地利用规划要合理保障农民建房的合理诉求，村域建设用地规模，根据土地利用现状、人口等情况综合确定，细化明确村庄建设用地“人均”标准和宅基地“户均”标准，“以人定地”确定村庄建设用地规模。

2.3.2 经营性建设用地的确定。根据自然条件、历史沿革和发展需求，确定经营性建设用地规模，并结合村域经济发展实际，调整优化经营性建设用地布局，合理管控农村集体经营性建设用地。经营性建设用地规模，应根据投入产出关系和用地定额标准确定，并充分考虑容积率、建筑密度等要求。

2.3.3 特色产业发展所需用地的确定。根据扁担村实际，拟在规划期内发展旅游业，通过农业观光园的建设来发展特色产业，因此需要配套发展农家乐和农贸市场。根据其村庄规模和服务半径确定农家乐和农贸市场的数量和规模。

如上所述，通过分项建筑的用地需求，根据其与宅前屋后的比例，最终确定村庄规模，与乡镇规划采用的人均建设用地增减法相比。如此更加符合当地的实际，而且如此安排布局，是在乡镇总体规划基础上的细化，通过具体建筑的分解，更加便于规划的实施。

3 村规划实施的建议

在县、乡两级规划中，规划实施的保障措施大多比较宏观，政策性强，但具体操作难以确定。在村土地利用规划中，根据调查了解到的村民搬迁意愿以及影响村民搬迁的若干因素，有针对性的制定具体的实施保障措施，比如筹措资金给予村民建房补助、探索土地置换维护村民利益等，都是村民切身关注的问题，也是影响他们搬迁意愿的主要因素，如能够解决好这些问题，村土地利用规划的实施方能够得到保障。

3.1 加强公众参与，尊重村民意愿

在规划编制过程中，通过与村民进行充分的沟通，让村民能够明白规划实施与自己的关系，能够清楚规划实施会对自己建房、生产和其他基本生活等带来什么影响，充分了解村民的意愿，针对村民关心的问题提出解决的思路和办法，让村民充分知情，并参与实施规划。

3.2 积极宣传，做通思想，鼓励搬迁

在规划实施过程中应加大宣传力度，村委会村支部应负责做好村民思想工作，阐明新农村建设的政策，讲清楚集中居住的好处，鼓励自然村落积极搬迁，鼓励中心村村民发扬风格，乐于接纳搬迁过来的村民，并采取政治、经济、社会手段推动村民搬迁，促进村民之间的融合，解决村民搬迁后产生的一系列社会问题。

3.3 多方筹措资金，破解村民建房难题

在规划实施过程中，镇政府要充分发挥作用，县级政府应该制定回购土地开发新增耕地和复垦指标的鼓励政策，对村集体实施的农村土地综合整治项目多出的新增耕地和复垦指标的县级政府统一按照市场交易价格进行回购，回购资金专项用于村民实施搬迁的资金缺口，并对搬迁村民采取按其节约下来的建设用地予以一定的补贴。

3.4 结合村庄实际，分步推进实施

在规划实施过程中，鼓励条件成熟的自然村先行搬迁，循序渐进，长期坚持，逐村搬迁；对保障规划实施的各项措施，应结合村庄实际，量力而行，逐步推进，确保规划顺利实施。

4 有关问题与思考

作为村土地利用规划编制试点的探索，扁担村土地利用规划编制工作已经开始，规划可操作性和可实施性还有待验证。

4.1 村土地利用规划的政策依据

乡镇土地利用总体规划（2006～2020年）刚刚审批实施，作为试点村土地利用规划的上位规划，其具备法律效力，试点村的用地受其约束。没有相关的政策作为依据，村土地利用规划能否突破上位规划的用途分区和空间管制？如若不能，那么村土地利用规划的编制将失去实际意义。那么，如果在上位规划有所变动的情况下，村土地利用规划中是否还以分解指标、划定用途分区为实施方案，该规划方案是否可以直接用来实施的。

4.2 村土地利用规划的法律地位

村土地利用规划作为试点的探索，在编制完成之后是否进行审批，又由谁来审批？如前所述，乡镇土地利用总体规划（2006～2020年）刚刚审批实施，而村土地利用规划中对上位规划多有变动，不管是控制指标还是用途分区。编制村土地利用规划的目的在于取代乡镇土地利用总体规划涉及到该试点村的内容。如此一来，乡镇土地利用总体规划需要进行修编，对刚刚编好的规划进行修编，则规划的权威性何在？如若不然，则村土地利用规划的编制殊无意义。

4.3 村土地利用规划的技术要求

村土地利用规划作为最小行政单位的规划，与乡镇规划相比，应当更微观也更具体，其所采用的基数还是否应该为1：10000比倒尺的数据，如若不然，它又与该数据如何进行衔接，同理，村规划所采用的图件采用的技术标准也需要给予明确规范。

江苏省目前正在开展农村土地综合整治，村规划试点在编制方案时，是否结合农村土地综合整治，对建设用地进行增减挂钩，这样一方面可以促进农居点集聚，节约集约利用土地，另一方面也为城镇建设获取了用地指标。

4.4 相关规划衔接

村土地利用规划已编制到最小的行政单位，如果还是建设部门、林业部门、农业部门等各司其职，都按各自部门的规划来指导村内各类用地，那么村土地利用规划的意义将大打折扣。

毫无疑问，编制村土地利用规划需要与各部门之间进行銜接，规划在具体的实施中，也会碰到规划之间不统一、难以协调的问题。那么，村土地规划编制工作是否由县级政府牵头，将村土地利用规划编制为一个多规融合的规划，村域范围内用地以该规划为依据。如此，既有利于实施，更方便于管理。

5 结语

通过村土地利用规划的试点编制，对村一级规划与乡镇级规划之间的区别有了一定的认识，并将之体现在规划编制方案中。与乡镇级规划相比，村一级规划应当更加客观、更加具体，能够作为用地的依据，可操作，便于实施。然而，村一级规划与乡镇规划之间天然的冲突还需要政策层面上予以解决，同时，其地位也有待于法律上的认可。

总而言之，村土地利用规划的试点具有重要的理论和现实意义，而其最终的推广实施还存在诸多有待解决的问题。

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