协同治理视域下乡村自治的有效实现

董英

[摘要]乡村治理现代化的实现需要创新社会治理体制，墨守传统的思维与运作模式容易造成政府职能“越位”与治理资源碎片化等尴尬局面。协同治理视角下乡村自治的实现有助于明确权责，构建多元主体共治的乡村治理体系是既具有重要的政治价值又是保障基层民主实现的有益探索。在对协同治理的可行性及价值进行梳理的基础上，进一步深入探讨乡村治理过程中所面临的种种困境，进而将协同治理理念嵌入乡村基层民主建设之中并寻求解决问题的措施，促进基层民主的实现。

[关键词]协同治理；自治；困境；路径

[中图分类号]D422.6 [文献标识码]A

中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制”。新农村建设的伟大实践保障了人民对美好民主生活的向往，而协同治理作为一种民主治理机制则引起了极大关注。乡村治理的实现与协商民主的实践具有较高的耦合性，人民群众的政治参与是乡村治理实现的关键，协同治理所倡导的“上下联动”模式是治理的新常态，协作基于农村实际增进了多元治理主体之间的联系，因此协同治理形式对补齐农村发展中的短板具有重要的理论意义与现实意义。

1 我国乡村治理的历史回顾

中国的民主发展之路是一条荆棘遍布之路，农村民主从酝酿、产生、萌芽、成熟是螺旋式上升发展的，协同治理作为一种新的治理形式与机制融入到乡村民主发展的浪潮之中在法制层面与实践层面成就斐然，党群、干群关系融洽在一定程度上促进了农村问题的解决。民主恳谈会、村民议事会都是民主发展的新形式，是缓解利益冲突、促进干群关系和谐符合农村发展实际的重大举措。

1.1 治理

治理指“在管理一国的经济和社会资源中运用公共权力的方式”，治理通常以维持政治秩序为目标是一种公共性、综合性的政治行动。治理的主体是公共机构、私人或社会团体，可采用多种方式对管理对象进行管理，历史与文化的差异造成了不同国家与组织之间治理方式的不同。治理倡导上下联动而治理主体则通过协商合作的方式来处理公共事务。20世纪80年代推行的村民自治是村民进行自我管理与服务的基层治理方式，我们既要完善村民自治制度又要推进协商式民主的发展。

1.2 协同治理

协同治理来源于德国哈肯创立的协同学，协同治理理论则是在协同学的基础上演化而来的，协同治理强调多元主体在平等、协商基础上参与公共事物的治理，政府、市场与社会之间保持合作的伙伴关系。政府、公众、社会组织共同协商解决乡村治理过程中遇到的新情况、新问题，协同治理机制有利于吸纳社会资源且保证民众拥有真正的权利，参与式民主的实现保证了政府与民众之间和谐的互动状态，促使善治的实现。

1.3 协同治理的可行性

学术界认为协同治理模式在农村能够得以存在且发展，离不开已有的条件所提供的肥沃土壤环境。合理的政治选择是进行成功政治变革的重要转折点，我国基层政治发展必须要扎根于广大农村的社会现实，从而选择合理的制度。协同治理的顺利实施离不开已有的物质基础、实践基础与文化基础的支撑。

1.3.1 物质基础。农村经济基础落后是变革难以实现的重要根源，改革開放以来广大农村经济得到了极大发展，作为社会命脉的经济发展也为协商自治提供了发展的土壤。经济的发展带来利益格局的变化，村民之间、村民与村干部之间、村庄之间已经形成了一个复杂的利益关系网络。利益复杂导致矛盾增多，此时协商共治就起到了很好的协调作用促进了乡村治理民主的实现。

1.3.2 实践基础。新农村建设为协商的实现提供了平台，作为主体的农民有序的政治参与是民主实现的条件。权利赋予农民维护农民利益是基层治理的内容也是保障协商实现的重要举措。“群众点菜”来实现政府与民众的统一，多元主体共治需要吸纳社会各方的力量，协商民主的建设有助于凝聚各主体的共识，改变以往基层治理中党委政府唱“独角戏”的局面。

1.3.3 文化基础。协同治理的理念与中国传统的“和合”文化有极大的吻合性，中国传统的“合”文化思想中孕育着民主的理念，这种政治文化传统为协同治理模式的发展提供了良好的文化背景。将协同治理嵌入乡村自治研究中有利于基层民主的实现与保障农民的切实利益。协同治理包含的民主的价值理念与实践是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要一环，民主的范围更宽阔，是推动农村发展充满活力的重大举措。

1.4 协同治理的价值

改革开放以来，随着社会主义新农村建设的政策的实施，一些利益群体和社会组织不断涌现，农民参与村治的意愿愈加浓厚。乡村治理在国家运转过程中居于基础性地位，越来越多的农民希望通过政治参与来表达自己的利益诉求，需要通过平等协商的对话平台来汇集民意，解决好事关农民利益的问题创新乡村治理的路径并顺应时代的要求。

1.4.1 协同治理有助于“协同政府”的构建。传统的官僚制治理模式下政府部门面对责任时容易出现扯皮推诿现象、“越权”事件频发，当今社会环境污染与腐败问题仍未得到有效解决，政府部门在应对此类问题时能力仍略显不足。公共事物的复杂性与关联性对政府部门的传统治理模式提出了质疑与挑战。在协同治理理论下，通过对资源信息进行快速整合并加强部门、行业、层级之间的联系，保证了乡村治理有效性的实现。

1.4.2 协同治理有助于维护群众利益化解社会矛盾。在城镇化发展过程之中，协商治理的建设面临着诸多的矛盾与问题。治理变革的关键在于保障广大农民群众的切实利益需求而协同治理路径可以更好地实现权为民所用、利为民所谋。居于主体地位的农民在协商过程中需要享有充分的知情权、参与权与表达权，协商治理的新模式可以最大限度的集思广益和汇集智慧，对于表达民众意愿、改善干群关系、化解社会矛盾、避免以权谋私现象起到了促进作用。

1.4.3 协商治理促使协商共治的实现。梁漱溟指出古代中国推崇“权力至上”、官本位思想浓厚，缺乏合作、协商、共治的氛围，协商共治体现中国传统文化中的“和”理念，农民可通过讨论、协商的方式实现自己的利益诉求。传统政治文化格局中农民的知情权、参与权多被限制，协商共治环境下村民积极参与政治可以促使乡村治理过程中各层级之间实现由分散状态向协调状态的转变。协商所具有的教育效应培养了农民的合作效应有利于消除自我主义及功利主义价值观的影响。

2 协同治理视域下乡村治理面临的困境

近年来，民主的发展如火如荼，不论是在理论研究还是实践运行方面都取得了一定的成就。但由于乡村民主发展过程中面临问题的复杂性导致大部分学者关注理论研究，对民主发展过程中所遇问题应采取的解决对策研究略显不足。协商民主的发展在部分地区实践取得了一定成就但其背后仍然存在困境影响其实效，主要表现如下。

2.1 协商意识缺失瓶颈

协同治理模式在不少乡村如火如荼开展，但由于乡村环境与问题的复杂性，在实际运转过程中仍有偏差。首先，村民对政治持冷漠态度。群众作为治理主体参与政治的积极性取决于所参与的村级事务是否牵扯到自身的利益，对利益关联程度低的协商议题表现出冷漠状态造成政治冷漠症现象出现。部分乡村官僚主义存在干部以权谋私现象存在造成村民认知出现偏差，村中事务依旧取决于干部意志。其次，村干部在其位不作为。部分乡村干部对协同治理运作模式认同感不强，对基层治理中民主概念缺乏深刻认识，现实工作中畏难积极性受挫。另外，村干部担心协商的实行会损害自身利益并削弱权利因此不作为。最后，协商议题忽略重大事项。不少农村的协商议题并不是涉及村民切身利益的问题而是选择一些无关紧要的事项严重影响了村民参与政治的积极性，部分乡村在基层治理实践过程中对上级制定的规章制度的曲解也造成民众对基层民主的追求持漠然态度。

2.2 协同治理主体能力缺失瓶颈

协同治理的关键在于在一个对等公平的平台上对村民的核心利益进行协商，采取有效措施化解社会矛盾并将解决措施付诸实践。但部分地区乡村民主发展处于萌芽探索阶段，在实际运转中并不完善。首先，治理主体能力较弱。村委会难以有效承担自身肩负的责任去解决群众面临的切身问题，村民的文化素养低以及功利主义倾向严重，不能理性的考虑自身利益与集体利益的关系。其次，行政化色彩浓厚。缺乏足够制度保障的情况下协商民主的发展显得苍白无力，官本位思想的长期存在导致官员自身产生优越感，利用职权谋私，脑海中根深蒂固的等级观念使其忽视农民群众的利益诉求。另外，部分地区村民在参与政治活动时缺乏理性思考，利益导向型价值观主导意志，对无利可图的活动持冷淡态度，政治冷漠的存在反应了公共责任心的缺失。

2.3 最后一公里困境

村民的政治参与冷漠与不足是乡村治理中重大问题，乡村治理中对内的脱离与农民的政治冷漠现象相伴产生，对作为主体的村民动员不足政治参与就会缺失导致治理者唱起了“独角戏”。首先，乡村治理危机重重。基层政府面临的是一个不规则的乡村在执行上级政策的过程中容易出现偏离政策初衷的现象且监督无力，合法化危机产生村民有效参与缺失。其次，功利主义倾向导致寻租现象频发。通过缔结利益共同体获得不良收入来自乡村内部的利益诉求得不到该有的重视。“内卷化”现象的出现对公共利益与秩序造成了极大损害，治理资源“黑化”色彩浓厚。最后，动员群众积极参与。从体制上进行调整对动员农民的组织结构进行重建，建立合理利益维系下的村庄结构，走群众路线依靠农民群众并积极动员农民群众参与到乡村治理中来。

2.4 治理资源“碎片化”瓶颈

资源不足是乡村协同治理发展过程存在的障碍之一。首先，治理资源不充足。政府部门难以全面顾及到多元主体的利益需求，留守儿童与老人问题、养老保险问题等都是涉及群众切身利益，需要认真解决的问题，繁琐的行政任务使得乡村发展缺乏足够的时间与物质支持，成本增大协商难度增加。其次，资源分配“碎片化”现象严重。乡村治理中治理主体通过对自身所拥有的治理资源的数量与质量进行支配来达到实现自身利益诉求的目的，但基层民主治理实现所需资源存在严重碎片化现象。最后，政府依靠自身的刚性政策进行“非法”治理、民间组织侵犯非成员的村民利益。这损害了治理绩效的提升不利于治理能力与体系的现代化的实现，部分地区“空壳化”现象以及内生动力不足严重影响新农村建设的实现，不利于全面建成小康社会的实现。

3 协同治理机制优化路径分析

我们从多中心治理理论的视角出发，借鉴协同学的理论框架以“协同性政府”为主导力量来达到多中心治理下的“善治”状态。从结构层面与操作层面进行协同体系的建设，建立时空、人本与服务需求下的协同理念，优化治理策略，以“协同思维”为指导在乡村治理的实践过程中发挥“协同效应”形成“上下联动，内外合作”的协同治理机制。

3.1 树立协商理念改进治理机制

协同治理有助于凝聚共识协调多元主体之间的利益关系促进善治的实现，首先，确立多元主体合作的制度化路径。改变政府越权现象促进社会与行政权力的互动，减少行政化倾向带来的危害。同时建立健全完善的权利运行监督机制保障村委会运作的目的始终围绕村民利益。其次，将协同治理理念铭记于心。以往我国的村级治理一般是通过行政命令的方式来进行治理，这种僵硬的管理体制削弱了政策的执行力，以权谋私、阴奉阳违现象屡见不鲜。因此，将协商治理的理念引入到乡村的横向纵向治理中万般必要，通过协商与调节来满足村民的利益需求，多治理主体之间的协商有助于改善行政体制僵化的现状。另外，积极探索自治的新形式。近年来部分地区出现的治理方式如“民主恳谈会”都是治理的新形式，在治理过程中弱势群体的话语权得到了保护，通过自由、民主、协商的方式所做出的决策更具有合法性，有利于共治、多赢与善治的实现。

3.2 加强党建引领健全民主协商机制

农村基层党组织在乡村治理过程中的作用不容小觑，在社会主义新农村建設中扮演着引领者的角色。首先，确保党组织领导地位。经济新常态的发展趋势决定了乡村治理问题的重要性，农村发展速度快慢与质量的高低与党组织关系密切。协同治理理念要求基层党组织坚定不移的走群众路线，转变观念并以新的领导方式来引导多元治理主体积极参与乡村建设。其次，创新基层党组织的领导方式。村民通过村民会议进行协商，集思广益并听取各方意见在民主、平等、协商的基础上对事关农民切身利益的问题作出决策，保障群众利益诉求的实现。党组织在了解群众意愿的基础上通过协商的方式处理村中的事务，促进协商的制度化与法制化建设。最后，民主协商的引入。乡村协同治理形式的发展离不开法治的保障，在法律上对协商的主体和程序进行规定，强化村民的民主意识与法治意识。民主的制度化发展与权威的确立离不开法治的保障，只有从法律上保证才能确保民主的权威性村民才会自觉认同。

3.3 构建乡村治理共同体

治理举措的下沉对深化新农村建设来说至关重要，社会治理体系的完善呼唤着基层治理的变革。乡村社会治理的完善需要协调各方因素，既包含以血缘为基础的家族势力的内生性因素，又包含起硬约束作用的法律的内置性因素。首先，协调多元主体之间的利益。我国农村人口居多，农民是乡村治理的主体。在未来的发展过程中，应协调好村民、政府与社会力量之间的关系。其次，将社会力量引入乡村治理。在乡村治理过程中凝聚多元主体的力量通过协商的方式来进行基层事物治理，这项举措的实施有助于保护村民的合法利益诉求并促进基层民主的完善。最后，多主体合作进行乡村建设。乡村自治组织与草根性组织在乡村秩序维稳和资源配置中发挥着同等重要的不可低估的作用，政府要对此类草根性组织进行积极正面的引导，保障基层治理中话语权的畅通。

3.4 完善治理资源配置体系

乡村治理的有效实现既需要“硬制度”的引导又需要“软制度”的影响，合理完善的资源配置体系对乡村有效治理的实现不可或缺。从协同学的视角来分析我国的乡村治理正朝着协同治理的方向嬗变。多中心治理理论强调多元主体之间的合作，补齐我国治理体系中农村发展这块短板需要协调各主体利益，优化资源配置体系。首先，乡村政府权利应公开化、透明化运作，针对内生动力不足的困境，可引入绩效评估来对治理绩效进行客观评价并作为公务员晋升的指标之一。其次，依法规范民间组织的发展与运作，通过税收来扶持那些与民生民主实现密切联系的组织，发挥资源的凝聚力作用。最后，积极建设民主与法治的文化氛围。治理主体通过对话、协商的方式来进行治理，治理主体的民主素质得到了提高，通过巩固文化软实力的方式来为乡村治理提供文化上的驱动力。

4 结语

综上所述，尽管村民自治制度在农村基层社会治理中起着举足轻重的作用，但依然存在不少问题。协商民主对补齐农村发展的短板实现中华民族伟大复兴具有重要的现实意义但在实际推行过程中仍然存在诸多困难与阻力，协同治理体系的建设是一项长期的、复杂的工程，应立足于农村的实际、遵循农村发展的规律，一蹴而就是不现实的想法。

协商民主作为政治民主发展的新生事物充满着机遇与挑战同时也存在不少成功的先例，如浙江温岭的民主恳谈会、河南邓州的“4+2”工作法充分体现了协商民主这“花朵”在农村实施允许的可行性。但在农村的实践过程中存在许多理论、实践、思想、行为、体制与政策上的限制民主发展的因素需要我们拥有足够的勇气与决心在实践中创新、锤炼民主发展的新模式、新形式。

只有加强党和政府的领导并积极动员社会力量的参与且依靠农民的首创精神，我国的协商民主发展才能形成一条成熟之路，中国的基层民主发展才会“骄阳似火”。英国自由主义者约瑟夫·拉兹曾说：“对于新的政治信仰的认识和接受是一个长期复杂的过程”。只有让广大农民参与到协商中来并得到自身权益的正当维护才会真切感受到制度的可行性并大力支持，只有这样我国的乡村治理之路才会更加完善。

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