我国土地利用转型风险管控体系的框架研究

王茁 黄凯丽

[摘要]鉴于目前我国运用风险管控思维进行土地利用转型研究与实践管理工作相对较少，现阶段建立国家土地利用转型风险管控体系具有重要理论意义与现实意义。初步构建了包含管控主体、管控对象、管控原则和管控过程的国家土地利用转型风险管控体系的框架设计，着重介绍了包含风险识别、风险预警、风险管控的土地利用转型管控过程，并结合我国当前土地利用转型风险管控形势提出了近期相关工作重点，为我国土地利用管理提供相关借鉴。

[关键词]土地利用转型；风险；管控体系

[中图分类号]D035 [文献标识码]A

土地利用转型这一概念是由中国科学院龙花楼研究员引入国内，经过近20年的开拓，已经形成丰厚的研究成果，从区域土地利用转型、土地利用转型与土地利用变化的内涵差异、土地利用转型与土地资源管理关系等基础理论研究到探索耕地与农村宅基地利用转型耦合关系、耕地与工业化用地供给之间的消长关系及变化规律，从土地利用转型的显性形态、隐性形态研究再到土地利用转型驱动力、转型机制、转型效应等方面研究，但无论是内涵还是机制研究，土地利用转型研究都应聚焦于其趋势性转折对经济、社会、环境的影响，这种趋势性转折是确定的，可预测的，而往往这种趋势性转折隐藏着潜在的土地利用风险，这种风险是可以防范和预测的，因此，可以通过对土地利用转型风险的防范与预警，管控其向良好方向发展。

国外风险预警理论起源于管理学，并形成了较为完整的理论体系。随着社会工业化的发展环境问题日益严重，在20 世纪 80 年代，风险管理与预警理论被引入到环境科学，形成基于科学决策管理模式的环境风险管理理论。国内风险研究起步较晚，多数风险研究集中于工业园区、区域等综合性环境风险评价，重金属、有害化学物等对人体健康产生危害的相关风险评价基础理论和技术方法的研究，以及针对环境风险防范与管理体系宏观层面的研究。综合国内研究成果发现，以单一水资源、耕地资源为对象的风险研究较多，针对土地利用转型过程中出现的复杂风险问题的系统体系性研究较少，鉴于我国目前在土地利用转型风险防范与管控领域相关制度体系构建研究较为欠缺，现阶段研究建立国家土地利用转型风险防范与管控体系符合我国土地利用转型风险管控的现实需要，对明确我国当前以及未来土地利用转型风险管理的主要思路、基本架构与重点领域，提高土地利用转型风险管理的制度化、规范化具有重要意义。

那么土地利用转型风险管控体系内涵是什么？管控体系应包含哪些具体步骤？以及今后土地利用转型风险管控工作重点在哪里？本文将引入风险管理理论和过程控制理论，对以上问题进行分析，探讨构建我国土地利用转型风险管控体系的总体思路和框架构建路径，对国家和各地土地利用转型风险管理具有借鉴意义。

1 内涵界定

已有研究中界定了土地利用转型风险可大致分为三大类，包括农用地过渡非农化、城市建设用地畸形膨胀所带来的经济风险、耕地减少引发粮食危机、土地利用竞争引发冲突的社会风险及耕地农药过渡使用、城镇扩展带来的一系列环境污染的生态风险。但对“土地利用转型风险管控”尚无明确界定。根据土地利用转型涉及的风险要素，土地利用转型风险管控应是通过风险识别与评估、风险预警、风险管控，以系统的识别、准确的衡量、合理的预判、得当的管控对策，实施全过程动态管理，以最小的代价解决土地利用转型风险问题。土地利用转型风险管控的目的应是，降低或消除因土地利用转型产生的相关经济、社会、生态潜在危害，有效促进生产、生活、生态的和谐发展。

2 土地利用转型风险管控体系框架设计

土地利用转型风险管控体系的框架设计，应从整体角度统筹考虑土地利用转型风险管控主体、管控对象、管控原则及管控过程，重点突出土地利用转型风险识别与评估、风险预警、风险管控的基本过程，具体如图1所示。

2.1 管控主体

土地利用转型风险涉及范围广，复杂程度深，风险治理提倡一种多中心、多元化的集体活动，更多主体进入管控活动，能够分摊风险，降低风险负担，因此土地利用转型风险防控与管理需要政府、企业、社会团体、公众等不同主体在内的多方参与。明确国土、规划、环保部门在土地利用转型管理中的核心业务与职能边界，在保持政府部门约束力的同时，完善“政府引导（强制型约束）+市场运作（经济补偿激励）”相结合的风险管控体系。引入第三方管控主体，引导开发商企业良性竞争，提高自身责任感，使其自觉成为保护土地资源，提高土地利用可持续性、保护农民利益的自我管理者。调动城乡居民、社会各级智库、NGO组织、慈善组织和公益机构、环保组织，充分发挥公众主体参与热情，促进土地利用转型管控社会主体发育。促进土地利用转型风险管理“责、权、利”的“全民承担”和“全民共享”，实现土地保护走向共管共治，直至善治。

2.2 管控对象

土地利用转型风险的产生与来源复杂多样，实施防范与管控应抓住重点对象。我国目前建设用地迅速扩张占用耕地、耕地红线日益逼近、质量下降、耕地生态堪忧是现阶段我国土地利用最为凸显的风险现象。土地利用转型风险管控应对耕地、建设用地实施重点防控，兼顾林地、草地、未利用地、水域等其他地类转型风险管理，着力破解土地利用转型中紧急的风险问题。

2.3 管控原则

2.3.1 快速性。高效的风险预警和快速反應机制是土地利用转型管控体系需要具备的必要条件。一旦风险已经产生，管控信息、风险预警尚未发出，土地利用已向更差方向发展，也就不能降低风险水平。因此，快速性是风险管控的前提和基础。

2.3.2 准确性。土地利用转型过程复杂多变，受到人口、经济、制度、文化、地区等各种因素的交叉影响[3]，一方面，风险管控要全面迅速整合信息，另一方面，要在最少时间内对众多信息形成准确认识，在此基础上制定科学合理的评判标准，最终达到预警管控的目的。

2.3.3 针对性。不同区域的土地利用风险状况、性质具有差异性；土地利用转型不同的发展阶段面临的风险也不尽相同，为了有效规避土地利用转型风险，需要因地、因时制宜，具体情况具体分析，针对不同的风险源提供不同的调控措施，风险预控信息一经确认，就必须客观、如实地向政府相关部门及社会公众公开发布，实施精准推送，从而有效地控制其向巨大风险转变。

2.4 管控过程

2.4.1 风险识别。（1）风险评价指标筛选。土地利用转型经济、社会、生态等方面的风险指标的筛选是风险评价的基础，只有在科学的筛选复杂的风险指标的情况下，才能构建科学的风险评价指标体系，从源头上有效规避土地利用转型风险。专家知识经验、区域监测数据、区域环境状况、相关资料研究等方法可以有效应用于土地利用转型风险指标筛选过程中。在建立风险评价指标体系时，要加快拓展数据采集渠道，构建土地利用转型风险信息贡献交换机制，为建立科学的风险评价指标体系提供依据。

（2）风险评价指标体系建立。确定土地利用转型风险指标后，即可构建风险评级指标体系。土地利用转型风险评价指标体系包括四部分，一是土地利用转型经济风险评价指标体系，二是土地利用转型社会风险评价指标体系，三是土地利用转型生态风险评价指标体系，四是经济、社会、生态三者耦合协调评价指标体系。构建全方位、多层次、科学合理的土地利用转型风险评价指标体系。在此基础上，通过大量文献资料查询，研究科学实用的风险评估方法，开发智能化评估模型，加快土地利用转型风险评价指标体系的构建。

（3）风险等级确定。根据已建立的风险评价指标体系，衡量土地利用转型风险，并确定风险等级阈值。将风险等级阈值由低到高分为四段，对应其风险等级为微小风险、一般风险、较大风险、严重风险四个级别。风险级别越高，说明土地利用转型带来的负面影响越大，未来可能对经济、社会、生态产生威胁的几率也越大。

（4）风险源识别。评价地区土地利用转型风险的过程中，不仅要对其进行评价确定风险等级，还需要找出对土地风险等级产生影响的风险因子，以便于对土地利用转型风险有针对性的管控，即需要对风险障碍因子进一步诊断，找出风险源所在，为预警管控奠定基础。

2.4.2 风险预警。（1）风险预警分级。依据现存风险情况预测今后一段时期土地利用转型经济、社会、生态安全风险的演变趋势，可以尝试采用径向基函数（RBF）神经网络模型、BP 神经网络模型、模糊综合评判模型等方法进行预警，确定风险预警等级划分标准和动态调整规则，综合考虑土地利用转型风险的危害性、紧急程度、影响范围等因素，将风险预警分为I（警报）、Ⅱ（警戒）、Ⅲ（警示）、Ⅳ（注意）四个等级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示。

（2）风险预警发布。预警发布系统是土地利用转型风险预警的重点，是土地利用转型风险预警的输出系统，为调控系统的有效运行提供依据，及时而准确的预报是土地利用转型风险管控体系健康运行的保障。建立专门预警机构统一发布预警信息，明确风险预警发布规则、时限、流程、渠道，预警范围、警示事项等以形成完整预警发布系统，并提供资金技术支持，最终预警信息结果将通过发布主体、接收对象、传播渠道、传播特征等四个方面权衡发布，丰富发布手段，利用互联网、电视、网络媒体、报纸等实施精准推送，暢通查询渠道，提高公众对风险的认知度。下表为土地利用转型风险预警发布方式。

2.4.3 风险管控。在进行风险识别与评价、风险预警基础上进行土地利用转型风险管控，其管控分为两方面，一是对现有风险识别结果的管控，二是对未来可能出现风险即预警结果的规避。这两方面可以同步推进，循序渐进，其过程需要合理运用管控的手段体系、技术体系和调控机制来完成。

（1）管控手段体系。管控手段体系是以土地利用转型安全协调和稳定发展为核心，综合运用多种管控手段组合成系统的风险调控体系。管控手段体系主要包括政策导向、法律法规、行政命令、经济手段、决策手段、空间规划等，合理运用并充分发挥各类手段优势，并将预防为主、保护优先、风险管控思维全面贯彻其中。

（2）管控技术体系。土地利用转型安全风险管控的每一个步骤都需要相应的技术支撑。在信息收集、监测过程中，充分运用RS、GIS技术，采集精确定位的土地空间数据。在风险信息处理方面，亟待搭建土地利用转型风险信息数据库平台。此外，后期风险管控技术还涉及生物工程技术、灾害治理技术、土地修复技术、农业生产技术等方面。当前，对土地利用转型缺乏风险综合信息平台支持，为此，构建全方位多层次的风险管控综合信息平台，整合分散的管控体系是目前紧要任务。

（3）管控机制体系。沟通机制、应急响应机制和监督机制共同组成土地利用转型风险管控机制体系。政府各个部门、科研机构、高校、社会群体之间应建立完善的信息传导沟通机制，通过会议、网络等沟通平台共享信息，使各主体之间互通有无。应急响应机制一般包括人力、物力、资金、技术等各方面的协调配备，一旦紧急情况发生，各个资源要在最短时间内作出快速、准确的反应。以外，管控决策应受到广大社会群体的监督，第三方机构需要对风险治理与修复效果进行监督评估以检验管控的效果。

3 近期土地利用转型风险管控工作重点

我国土地利用转型风险管控体系的建立需要一个漫长的过程，现在还处于初步构建的阶段，本研究也仅仅是框架建构的雏形，之后还需大量工作的开展，具体如下。

3.1 着手制定土地利用转型风险管控办法

国家生态环境部于2018年1月发布的《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准（试行）（征求意见稿）》、《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）（征求意见稿）》，采用风险管控思路对农用地、建设用地土壤污染进行管理，该思路充分汲取了国内外尤其是国外30多年来污染管治的经验总结。同样，土地利用转型亟待引入风险管控思想，开拓研究思路。在土地利用转型大量研究的基础上，根据我国土地利用转型风险的特点与风险防控的现实需要，开展土地利用转风险管控规划理论、方法研究，展开土地利用转型风险产生、传导、防控机制研究，以及土地利用转型风险评估与管控的法规、政策措施研究。并选择典型区域进行风险管控办法试点工作，通过不断调试与经验总结，为编制最终的土地利用转型风险管控办法提供实践经验。

3.2 探索土地利用转型风险评价与预警管控技术

土地利用转型风险研究工作需要经济、社会、生态等多方面指标，迄今还未见法规性质的指标体系或标准，如何制定合理的风险评价及预警指标体系有效评价土地利用转型带来的各类风险，如何对评价结果判断评审，在风险管控措施落实后进行绩效评价，其过程都需要科学的评价技术支撑。因此，应尽快修订土地利用转型风险评价与预警技术导则，构建一套综合性评价体系是今后研究的重点。另外，探寻不同尺度下土地利用转型风险评价、预警模型，增强风险评价预警方法的实用性，强化对土地利用转型风险监测、预警、响应等管理措施的具体要求，这是今天工作中应积极开展的方向。

3.3 重构人地协调的土地利用转型风险管控行为理性

土地利用转型风险归根结底于人地之间不断恶化的矛盾关系，要将风险降低并消除，就必须着手于调整人的行为理性。在人的行为理性中，人的工具理性逐渐导致人的行为失衡，在科学技术支撑下人们过度自信于自身改造自然的能力，对土地进行人为整治满足人类需求，但实际结果证明，整治供给与需求的不相匹配导致出现一系列问题。追求人地协调成为现实需要，为此，重建土地利用价值理性，反思、批判土地整治行为理性。土地利用转型风险管控价值理性应充分考虑“经济、社会、生态”三维空间的协调与优化，在经济空间充分发挥土地资源要素，配合其他生产要素促进经济发展；在社会空间中注重土地资源的平衡共享，注重城乡、代际公平，缩小贫富差距，减少社会冲突；在生态空间形成生态大保护格局、优化景观格局、狠抓落实生态修复；以价值理性为人文关怀、工具理性为技术支持，互相协调于土地利用转型风险管控过程中。

4 结语

环境治理从危险规制向风险规制的转变是近些年的显著特征，风险预防理念深刻影响着法律体系的变革。现阶段土地利用转型风险管控形式严峻，运用风险管控思维从宏观层面系统建立国家土地利用转型风险管控体系具有理论意义和现实意义。国家土地利用转型风险管控体系需要大量基础性研究、典型区试点实践经验以及相关法律法规的完善，需要长期积累与循序渐进的过程，最终建立起全面、系统、有效的环境风险防控与管理体系，这是今后探索过程中的紧要目标。

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