农用地流转中权益问题分析

张卿梅 夏卫生 胡敏祺

[摘要]研究意义：对农用地流转中权利与利益归属变化进行分析，为农用地的顺利流转提供法律保障。研究问题及研究方法：分析土地流转前、中、后三个阶段农用地权益的表现形式，根据其不同特点分类并进行研究。其中，土地流转前的权益特征分析使用问卷调查和资料统计法，土地流转中的权益转变分析使用假设分析法和对比分析法，土地流转后的权益变化分析使用综述分析法。研究结论：根据三个阶段的不同特点，得出土地流转前应注重对土地用途和质量的保护，根据质量等别不同确定相应的流转费标准；土地流转过程中应界定土地权益归属，确定相应流转费的，按面积收取农户经营的土地的承包费，并按人口数发放承包费，解决集体中因收益分配不均带来的摩擦；土地流转后（还田时）应注意根据土地质量变化程度来确定补偿金，并依据田块配套设施的情况，对土地进行重新分配以及平衡相应的基础设施费用。

[关键词]土地流转；农用地的权益；家庭联产承包责任制；承包费

[中图分类号]F061.6 [文献标识码]A

为了调查土地权益归属现状以及对农民的直接影响，选定了宁乡市夏铎铺镇长龙新村、宁乡市夏铎铺镇香山新村、长沙县黄花镇回龙村、长沙县黄花镇梁坪村以及湘潭市的21个村落为研究区域。这些村落均位于长株潭区域，区域内经济较发达、农用地流转市场启动较早，流转规模较大，农户对土地流转的理解也比较充分，对此进行的调查研究具有前瞻性。本次调查共发放问卷250份，回收190份，有效份数为182份，问卷有效率为72.8%。下面调查结果对农用地流转前、中、后三个阶段土地权益变化进行了较全面的反映。

1 土地流转前权益分析

1.1 土地权属下收益比例分析

在家庭承包经营体制下，农用土地权属分为所有权、使用权（经营权）、承包权和流转权四种，农用地可分为农村集体的农业用地和国有的农业用地。基于对农民直接接触的土地的研究，本次调查的农用地为集体土地。据调查显示，各权属归属具有不平衡性。以社会主义公有制为基础，集体拥有大部分林地和其他农业用地如农业基础设施等的使用权和承包权以及少量耕地、荒山荒坡和一些公共的农村合作社耕地的流转权。

从调查结果看，所有权归属已经明晰，为集体所有；使用权、承包权以及流转权根据用地类型的不同归属的比例有所区别，但是也都已明确。因此，在权益分配时，该项调查结果可作为很好的参考，确定不同的分配比例。

1.2 土地利用下收益权重分析

农民具有土地使用权、承包权和流转权。在家庭联产承包责任制背景下，初始时，土地根据人数平均分给每个人。这些土地主要是自我种植用于饱腹、赠与他人耕种而不收取任何费用、转让给他人并取得收益等用途。（一般来说，每块农用地本身的质量即优劣程度有所不同，在进行流转时，可以根据在流转前的几年时间内，每年的平均产值来表示土地质量的优劣程度从而确定一个较为科学的，双方都可接受的承包费。调查发现，承包费一般为600～800元/年）当然，在农用地相关制度保障下，人们不能仅按自己的主观愿望进行买卖。农用地在进行使用和流转过程中，不得随意改变其用途，如不得随意变为建设用地。在农用地权属确定的基础上，应根据土地不同的使用目的、使用状况以及利用程度，进行一定程度因子的测算，依据不同的指标、权重确定土地的现在价值，并根据土地权属进行对土地利益的分配。

2 土地流转过程中权益分析

农用地在进行土地流转时，伴随着权益和责任的共同转移。土地流转过程中，原户主将土地的流转收益权转让给了承包户，承包户拥有了土地的使用权和收益权，同时也承担了相应的责任。土地质量越高，承包户对这块土地的投入也会越多，它所带给承包户的收益越大，承包户所承担的责任也越大。另外，土地面积越大，集中管理的效率越高，费用越低，对规整保护土地的责任也越大。因此，土地质量越高，集中程度越高，所配备的基础设施越完善，给人们所带来的收益越高，相应的，对于该土地的保护程度越强。这既是出于对自身利益的考虑，也是对国家出台的保护优质地政策的支持。

农用地进行土地流转时原户主所获得的收益即转让费，按照其来源及组成部分，可以将它分为两个部分，即变相的承包费和生产权利下的权益。

2.1 集体收取承包费的必要性分析

家庭联产承包责任制规定按人口分地，每人按土地数交相应数额的承包费，到年末发还给个人。但是在承包责任制的30年期限内，农户家的人口数会发生改变，人口数的变化会导致承包费的分配不均。

为避免造成因人口变化带来的收益分配不均问题，可采用恢复收取承包费的制度，并根据现有的问题进行调整。初始按土地面积缴纳承包费，最终按家庭人口数发放承包费。这一方面解决了单个农户因人口大变动带来的集体收益补偿损失，另一方面，保留农户自行耕种土地所得收益获取的合理性，激发农民进行劳动的积极性。

2.2 承包户支付级差地租的必要性分析

对于优质地，承包方有义务向原户主支付一定的优质地费，这是因为优质地为其提供了更多经济效益的可能性。国家对优质地也有一定的保护体制，这是从另一方面对土地流转后土地所带给人们收益的一种基本保障。这部分的流转资金分为两部分。从自然因素看，由于地质灾害所引起的土地流失、破坏所带来的对土地的影响所引起的土地生产效益的变化。为了维持平衡，承包方必须向原户主支付一定金额的风险费。因此，进行土地流转时，必须根据土地质量来确定相应的流转费用，具体价格标准根据当地生活水平及政策而定。

3 土地流轉归还土地时的权益保护分析

3.1 土地质量变化带来的权益分配分析

土地到达规定期限后，需进行土地的使用权的归还程序。这一过程，主要考虑土地的变化，特别是土地质量的变化带来的土地权益的变化。为此，对农户在归还时土地用途及质量的变化和接受程度进行了调查。

农户中有66.8%不愿意收回时土地质量下降，92.5%的农民表示不愿意将土地流转用于非农用途，对于还回来的田地，他们还有继续加以耕种的意愿。对此，提出还田时因土地质量变化提出的方案来保障农民的合理权益。第一，应补交土地整理费。第二，不必考虑补偿与补给。第三，流转户给承包户一定报酬。

3.2 流轉后土地处理产生的权益问题分析

土地的流转伴随着其附属的基础设施的流转，进而产生归还时道路及沟渠等农田水利设施的分配问题。土地流转后，土地进行规模化经营，必定要进行田块的重新规划设计包括对土地用途的规划、土地平整以及沟渠田林路的配备。

土地进行归还时，为了充分利用已配备的农田基础设施，可根据农田面积以及设施配备情况进行还田工作，即归还的土地位置与流转时不完全相同。在沟渠田林路配备齐全的田块，归还时，不考虑土地质量变化，可不缴纳其他费用；只配备沟渠而没有机耕道等道路设施的田块，应与流转前土地配套设施进行比较，支付一定金额的土地基础设施费用。

4 结论与展望

近年来，随着土地流转的进行，由于监管力度不够，农民的权益难以得到保障。基于对湖南省宁乡市、长沙县，湘潭市湘潭县、湘乡市、雨湖区以及郴州市苏仙区的农民土地流转意愿的调查数据的整理，得出的结论是，农民不愿意进行土地流转的一大部分原因是土地权益归属不明确所致。因此对于农用地的权益归属确定至关重要。

通过调查和分析表明，承包费的再分配体制的建立是保证“第二轮土地承包到期后再延长30年”的基础。在土地流转中，承包费没有进行收取的情况下，由于时间的变化引起的家庭人口数的变化，导致人均承包费发生一定的变化，在进行土地流转时，要将这一过程发生的资金的变化纳入土地流转费中综合考虑，对农户经营的土地按面积收取承包费，并按人口数发放承包费，解决集体中因收益分配不均带来的摩擦。

明确土地流转中所有权人、承包权人和经营者的权益关系是加强耕地土地权益归属管理的关键。承包权人向所有权人缴纳承包费，经营者向承包权人缴纳流转费和补偿金。结合承包户和原户主之间的关系，综合考虑土地质量可能发生的变化，进行土地流转费的结构调整。还田时，结合农户的意愿，关注土地质量变化带来的土地变化程度，确定相应的土地补偿金；根据农田面积以及设施配备情况进行还田。在沟渠田林路配备齐全的田块，归还时不缴纳其他费用；只配备沟渠而没有机耕道等道路设施的田块，鉴于流转前土地配套设施进行比较情况，支付一定金额的土地基础设施费用。

在“第二轮土地承包到期后再延长30年”进一步落实后，基于土地权益关系的明晰，土地流转的步伐将更快、更高效。承包期延长，承包户和经营者对土地的投入将增加，对提高土地利用效率，保护耕地质量有着直接的积极作用。另外，土地权益关系的明晰也为实现土地流转的高效性与推动农业规模经营提供了保障。

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