国外农产品质量安全管理现状及启示

孔令孜 李小红 宁夏 韦志扬

[摘要]通过总结国外农产品质量安全管理的监管机制、法律法规体系、检测体系、认证体系及追溯体系建设的成功经验，提出了我国应整合资源、确定农业部门农产品质量安全监管的主体地位，完善农产品质量安全法律法规和标准体系，严格质量认证体系、建立健全农产品质量安全追溯制度等，以进一步保障我国农产品质量安全。

[关键词]农产品质量安全；管理；国外经验；启示

[中图分类号]F203 [文献标识码]A

随着我国经济社会的不断发展，经济全球化进程加快，农产品质量安全已成為国际国内两个市场关注的焦点。在国内，随着城乡居民生活水平和质量的不断提高，人们对农产品量的要求上升为质的要求，农产品质量安全受到人们的普遍关注；在国际，农产品质量安全已成为我国拓展国际市场的技术壁垒。因此，确保农产品质量安全，不仅是确保我国公民健康，满足人们新阶段新需求的重要举措，也是提高政府公信力，拓展国际市场的有效措施。然而，目前我国农产品质量安全仍存在不少问题 ，包括农药、兽药等农业投入品的使用，原产地的污染，农产品加工和运输的质量安全等。国外发达国家如美国、加拿大、韩国、日本等在农产品质量安全管理体系建设开始较早，具有一定的成功经验。本文拟从监管机制、法律法规体系、检测体系、认证体系及追溯体系建设等方面对国外农产品质量安全管理体系进行分析和总结，以为我国农产品质量安全监管提供参考。

1 国外农产品质量安全管理现状

1.1 监管机制

根据国家管理机制的不同，国外农产品质量安全监管机制也不同。国外农产品质量安全监管机制可分为相对松散型的农产品质量安全监管机制、相对集中型的农产品质量安全监管机制、双重型的农产品质量安全监管模式。

1.1.1 相对松散型的农产品质量安全监管机制。此种类型的管理机制多发生在联邦制国家，如美国、加拿大等，实行的是“联邦政府+各州（省）”的分级管理机制，即在联邦政府的统筹下，各州（省）具有相对独立性，可以有自己的法规条令。

美国主要由农业部和食品药品管理局两个部门对农产品质量安全进行监督管理。农业部负责农产品质量管理的机构主要包括食品安全监督管理服务局、动植物健康检验服务局、农业市场服务局及谷物检验包装盒存放管理局。其中，食品安全监督管理服务局负责美国境内的肉类、禽类、蛋制品从生产、进口、加工、标识销售的全过程监管；动植物健康检验服务局主要任务为诊断、防治及控制动植物疫情，并对新发生的动植物疫情进行监测、研究和控制；农业市场服务局是农产品分级标准的制定机构，同时负责农产品的分级、市场检验及市场销售等工作；谷物检验包装和存放管理局负责谷物检验检疫相关工作，如进出口的检验检测、质量问题的上诉等。食品药品管理局负责除农业部监管的三大类农产品外的其它农产品的质量安全监管。

加拿大农产品质量安全管理实行的是联邦、省、市三级管理模式，主要由加拿大农业与食品部及所属食品检验局、卫生部共同负责。其中，农业与食品部隶属于加拿大农业部，由食品安全主管部门、渔制品及海洋食品部门、动物性食品部门、植物性食品部门及科研机构组成，是农产品质量安全监管的主管部门，主要负责农产品及其投入品质量标准的制定实施、检测、检疫等事宜；卫生部主要负责加拿大国内农产品及相关食品标准、政策的制定。省、市级农产品质量安全监管部门分别对管辖范围内的农产品生产和销售进行监督和管理。

1.1.2 相对集中型的农产品质量安全监管机制。由于国家治理结构不同，日本、韩国等国家采用的是相对集中型的农产品质量安全监管机制。在该类农产品质量安全监管机制下，农产品质量监管权力较为集中，中央政府统一制定农产品质量安全相关法律法规及标准，地方政府及机构负责具体政策与工作的贯彻落实，权责清晰，分工明确。

日本主要由农林水产省、厚生劳动省、食品安全委员会、消费者厅等4个部门对农产品质量安全进行监管。农林水产省的农产品质量监管侧重在生产和加工环节，主要负责鲜活农产品、初加工农产品的质量安全监管，管理机构包括综合食料局、生产局、行政管理等部门，其中综合食料局主要负责农产品质量安全政策法规和标准的制定和管理；生产局主要负责生产资料及投入品的管理及动植物检疫防疫工作；行政管理部门主要负责政策、法令法规等的制定工作。厚生劳动省主要负责进口食品的监管监督，包括食品进口、流通和加工等。食品安全委员会主要负责食品安全风险评估、风险管理、风险控制及风险公开等工作。

韩国农产品质量安全管理以保护消费者利益为核心，以提高农产品品质和效益为重点，实行中央负责、垂直管理的农产品质量安全监管机制，由农林水产食品部主要负责。农林水产食品部由农产品质量管理局、畜产品质量管理局、粮食管理局、国立农产物品质管理院及兽医科学检疫院组成，其中农产品质量管理局、畜产品质量管理局和粮食管理局负责农产品、水产品、畜禽产品在生产、流通、销售过程中质量安全方面对策的拟定、法律法规的制定和财政预算的编制；国立农产物品质管理院和兽医科学检疫院负责农产品质量安全管理的实施。

1.1.3 双重型的农产品质量安全监管机制。双重型的农产品质量安全监管机制以欧盟成员国为主，即受欧盟质量安全监管体系监管的同时，也受本国政府双重监管。在欧盟层面，主要以《欧盟通用食品法》为基本法，以《欧盟食品及饲料安全管理法规》及其他相关法律法规为辅，食品安全管理局是欧盟农产品质量管理的主要责任机构，负责农产品质量安全监管工作。

以荷兰为例。荷兰是典型的双重型农产品质量安全监管欧盟成员国。荷兰的农产品质量安全管理是在欧盟食品安全管理局等组织及相关法律法规的监管下建立的。荷兰的农产品安全管理体系主要是由农业、自然管理和渔业部（LNV），健康、卫生、体育部和一些专业协会共同组成。为了确保本国农产品在国际市场上的竞争优势，农产品生产过程中的安全标准政策的制定则由荷兰本国的农业、自然管理和渔业部主要负责；健康、卫生、体育部负责资金资助食品质量安全管理的巡视员和检察员，并制定相关的法律法规；专业协会机构有农药授权委员会、荷兰奶制品委员会、荷兰肉类委员会、动物饲料生产委员会等，专业协会的主要职责是制定相关规则，并对行业内农产品生产、加工、流通等各环节进行监督管理。

1.2 法律法规体系

发达国家农产品质量安全监管法律法规及标准全面完备。大多按照国家法律/法规/标准——地方法律/法规/标准及行业法律/法规/标准的行政上的上下分级，或者建立一个基本法，其他法律作为补充等法律上的上下分级，从而构成综合性条款与详尽性规定兼备的系统性的法律法规体系。如美国在联邦层面制定了涵盖肉类、禽类、蛋产品、棉花、乳制品等18类农产品的法律法规，各州、各行业协会辅以相应的法律法规，形成完备的法律法规体系；加拿大制定了涵盖食品安全与检验、动物、植物、生产资料、消费者保护等多方面的強制性农产品质量安全标准，此外还制定了有机农业等多项资源型农产品质量安全标准；日本以《粮食、农业、农村基本法》、韩国以《农渔业、农渔村及食品产业基本法》为母法和基本法为基础，在此基础上辅以其他法律，涵盖有机农业、动植物防疫、种苗、农药、肥料、饲料等多方面的完善的农产品质量安全法律法规体系；澳大利亚和新西兰的农产品质量安全标准体系由技术法规、安全标准、质量等级标准3部分构成，农产品质量安全标准由强制性标准和自愿标准组成，而质量等级标准则主要由行业协会制定与推广 。

1.3 检测体系

1.3.1 检测机构规划科学合理。 国外农产品质量安全检验检测机构的布局和设置科学合理。如日本农林水产省在县级设有180个植物病虫害防治所，设1个本所、6个支所、17个派出机构、170个家畜保健卫生所对动物传染病进行防疫，厚生劳动省在13个口岸设有检验所，负责对进口农产品进行抽检；英国农产品残留检测机构为双重型结构，即由欧盟——国家组成，分为欧盟级实验室、国家实验室和常规实验室，每级实验室分别承担不同的检测任务；加拿大是农产品生产和出口大国，为了确保农产品质量安全，加拿大在生产端和出口端均设立了严格的农产品质量安全检验检测机构 。

1.3.2 以政府拨款为主。国外农产品质量检测经费主要来源于政府拨款，有充足的经费保障。如美国实验室建设经费主要来源于美国国会根据联邦机构研究开发计划的财政拨款，实验室经费约占美国科研经费的14.4%，同时将运行经费写入法律予以保障。韩国的农产品质量安全管理经费也主要来源于政府财政年度预算，其中检验检测经费由韩国政府足额解决，经费充足。

1.3.3 检测能力全面精良。国外大多农产品质量安全检测机构的检测能力强、装备完善、工作效率高，表现在：一是实验条件完备。美国的监测机构通常装备精良，人均设备使用率高，如加州的农业部弗雷斯诺分析质检机构的员工只有不足30人，装备有9台气相色谱，可实现仪器专用；英国的实验室普遍配备了先进的仪器设备；如上所述，韩国农产品质量检测仪器设备经费来源于政府，且经费充足，因此仪器设备精良、配备齐全，可满足多层次的检测需求。二是技术人员素质较高。如美国实验室采用聘用制，委托第三方机构对检测技术人员进行考核，同时采取连续评议淘汰制的方式，保证约5%的检测技术人员可以取得终身任期制，以此来保证检测技术人员的学习能力、专业技巧及创新能力，从而保证实验室的活力。

1.3.4 实验室能力验证规范、权威。通过开展实验室能力验证，可以监督检查实验室存在的问题，保证实验室运行状态合格稳定，是实验室资质有效性和持续性的后续保障。国外发达国家特别重视实验室能力验证，如英国实验室资质验证由达到欧盟93 /99/EEC要求的有能力提供实验室资质验证服务的专业验证机构承担该项工作，并要求实验室进行经常性能力验证；加拿大根据ISO/IEC指南43要求，建立了一整套完善的实验室资质评价制度，并规定实验室必须每年参加适当的能力验证程序，以保证实验室资质能力的持续性和有效性。

1.4 认证体系

农产品质量安全认证是农产品质量的相关证明，国外一直以来都高度重视农产品质量安全认证工作。如美国农产品质量安全认证体系多元化，目前有十多种认证类型，大致分为强制性认证和自愿性认证两种，其中强制性认证比较典型的有食品GMP、HACCP、GAP 和“海豚安全”金枪鱼标志认证，自愿性认证比较典型的自愿性农产品认证有有机食品、公平贸易、安格斯牛肉和俄克拉荷马制造等认证；韩国将有机食品和绿色食品作为农产品质量认证体系的重要组成部分，开展了涵盖种植业、畜产业、水产业等无公害农产品产地认定、产品认证和标识管理等工作；日本的农产品质量安全认证大多由第三方中介机构负责，其中第三方中介机构应是通过农林水产大臣认证并取得相应资格的认证机构。日本农产品认证分为常规型认证与特殊认证两类，其中特殊认证包括所有符合《日本物资规格化和质量表示标准法规》（简称JAS法）的认证，生产者提出申请并经由认证机构判定符合有机JAS后，即可获得有机JAS认证标识。

1.5 追溯体系建设

1.5.1 农产品质量可追溯系统从肉牛开始且多集中在畜牧产品。20世纪90年代英国爆发疯牛病，作为应对疯牛病的措施，发达国家开始引入农产品质量安全追溯系统，因此农产品质量可追溯系统从肉牛开始，随后扩展到畜牧产品、种植业、水产业。由于与种植业、水产业相比，畜牧业在可追溯方面的可操作性更强，只要给活体动物佩戴耳标即可实现生产过程的信息记录，因此目前农产品质量可追溯系统在畜牧业应用较为广泛。然而，美国、日本等国家已在畜牧业、种植业实现了从生产、加工、运输销售全过程农产品质量可追溯，在任何一个生产环节出了问题，可追溯到上一个环节。

1.5.2 广泛建立基于食品安全的可追溯系统。欧盟最早应用农产品质量安全追溯体系。1996年，作为应对疯牛病的对策，欧盟开始引入农产品质量安全追溯制度，并在1991年制定最初的规则。2000年1月，欧盟发表了《食品安全白皮书》，2002年1月颁布了178/2002号法令，规定每一个农产品企业所生产的产品必须可追溯，包括生产原料、生产辅料、技术措施等。2001年，加拿大开始实施“食品召回计划”，标志着加拿大食品追溯制度的正式建立。“9.11”事件后，美国通过 “生物反恐法案”，规定即日起所有美国进口的生鲜食品必须提供能够在4小时之内回溯的产品档案信息，否则有权就地销毁。日本自2001年开始推动农产品质量安全追溯计划，至2010年形成所有食品的档案追溯系统。此外，2002年澳大利亚实行国家动物标识计划，2004年巴西牛业实施生长强制记录，农产品质量可追溯体系在全世界范围内全面铺开。

1.5.3 完备且严格的农产品召回体系。实施了农产品质量安全追溯制度的国家大多建立有完备且严格的农产品召回体系。如美国、德国、苏格兰地区等。美国为了加强食品安全监管，设有专门的“召回委员会”，在政府的严格监控下，一旦农产品出现质量问题需要召回，企业均无条件自动召回，并清退已付款项。德国食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立了“食品召回委员会”，有问题的农产品报告给食品召回委员会后，食品召回委员会开始实施召回计划，督促企业采取风险控制措施，直至有害农产品对消费者的危害降到最低值为止。苏格兰对农产品质量安全监管进行立法，规定对于潜在的或者已经对消费者生命造成危害的农产品，可依法向政府部门检举；如果农产品出现了重大的质量安全问题，对消费者生命造成了严重危害，政府将对生产者处以高额罚款，并记录在案，调低生产者信用，以此机制来监督农产品安全生产。

1.5.4 可追溯系统大多由大型生产经营主体使用。由于大型生产经营主体财力雄厚、生命力强、规模较大易于监管，因此目前可追溯系统的使用者多为大型生产经营主体，其也是溯源系统得以广泛推广的中坚力量。行业协会和专业合作经济组织也有应用，但总体上来说次于大型生产经营主体，尤其是农业龙头企业，散户经营者对溯源系统的使用欲望不强烈。

2 对我国农产品质量安全管理体系建设的启示

2.1 整合资源，确定农业部门农产品质量安全监管的主体

地位

目前，我国农产品质量安全由食品与药品监督管理总局、卫生部、农业部、国家质检总局和商务部等部门和机构共同监管，农产品由生产到消费的过程涉及诸多环节和部门。因此，应整合资源，确定农业部门农产品质量安全监管的主体地位，在此基础上理顺农产品质量安全机构设置，形成层级清晰、职责分明、信息公開的农产品质量安全监管机制，有效规避由于各自为政所带来的信息不对称等问题。

2.2 完善农产品质量安全法律法规和标准体系

发达国家农产品质量安全法律法规完善，涵盖了动植物及其生产的各个环节。此外，根据日韩等发达国家农产品质量安全管理经验，首先有一部基础性、指导性和综合性的法律法规，以此为基础再进行细化。然而，目前我国农产品质量安全管理部门较多，部门各自为政，导致我国农产品质量安全法律法规体系杂乱，农产品质量安全法律法规体系不完善，突出表现在《农业法》、《产品质量法》和《食品卫生法》等法律法规之间的不协调性。因此，一是要加强顶层设计，加强法律制定的统一性、协调性及全面性，力争在农产品质量安全出现问题时有相应的法律法规去应对；二是加强与国际农产品法典委员会（CAC）的合作与交流，根据我国基本国情进一步修订、补充和完善我国有关农产品安全的法律、法规和条例。三是要加快完善农业产前、产中、产后标准，促进农产全产业标准化发展，为农产品质量安全溯源系统的建立奠定基础。

2.3 严格质量认证体系

目前，我国农产品质量安全认证包括无公害农产品认证、绿色农产品认证、有机农产品认证及地理标志农产品认证，主要为自愿性认证，农产品和食品未包括在强制性认证的产品范围内。而国外发达国家如美国等已对部分农产品进行强制性认证，以保证农产品质量安全。因此，我国应以无公害农产品认证为试点逐渐建立和推广强制性农产品质量安全认证制度；逐步扩大包括水产品、肉及肉制品、速冻蔬菜、果蔬汁以及含肉或水产品的速冻方便食品等6 类食品在内的出口农产品强制性认证范围，为我国农产品进入国外市场破除技术壁垒。

2.4 建立健全农产品质量安全追溯制度

目前，农产品质量安全追溯制度是保证农产品质量安全的最有效的技术手段之一，因此，一是要建立追溯数据档案管理系统，保存农产品 “从田间到餐桌”的整条供应链上的全部信息，使得农产品质量安全质量追溯有数据可循。二是由政府主导，建立全国统一的农产品质量追溯平台，确保农产品产前、产中、产后全产业链质量安全信息的统一性和透明性。三是在全国范围内统一农产品追溯系统的编码，一方面便于全国统一农产品质量追溯平台的建设，另一方面便于产前、产中、产后整个产业链信息的可追溯性。此外，要考虑与发达国家农产品质量安全追溯系统编码体系的对接，提高我国农产品国际市场参与度，从而扩大农产品的对外出口。

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