黑龙港地区地下水灌溉管理存在的问题

杨美赞 李名威 高冰

[摘要]为完善黑龙港地区地下水灌溉管理，通过阅读文献及实地调研，全面地了解黑龙港地区地下水灌溉管理的现状及特点。针对黑龙港地区实际情况，为缓和黑龙港地区地下水灌溉管理矛盾，提出减少地下水开采量、提高灌溉效率、加大对灌溉工程建设与管护的投入力度、合理设置管理人员、明确责任主体等建议。

[关键词]黑龙港地区；地下水灌溉；管理现状；改进路径

[中图分类号]S274 [文献标识码]A

1 地理概况

黑龙港地区位于黄淮海平原的北半部，是海河平原的重要组成部分。该区域主要包括沧州和衡水市的全部，邢台8个县、邯郸4个县、保定4个县及廊坊2个县，共含44个县、市。土地面积3.39万km2，占河北省土地面积的18%，耕地面积210万hm2，人口1700万左右。受气候、土壤等自然条件的影响，黑龙港地区农业用水量大，约占该地区总用水量的78%，地下水是黑龙港地区主要的灌溉水来源，占农业灌溉用水的85%以上，仅在地下水短缺的枯水时期，少量地区才以地表污水辅助灌溉，是河北省典型的地下水灌溉区域。

2 地下水灌溉管理存在的问题

2.1 地下水超采严重，灌溉水利用效率低

黑龙港地区地下水分布情况见图1，以黑龙港地区的沧州市为例：沧州市是黑龙港地区水资源最短缺的地区之一，多年平均水资源量仅有12.64亿m3，人均水资源量为192m3，占全国人均量的8%，不足河北省人均量的50%。近年来，由于地表水资源利用量很少，每年超采4～7.2亿m3的深层地下水来维持农业生产生活的需要。由于地下水的超采，黑龙港地区地下水位每年平均以1～2m的速度下降，形成了众多地下水下降“漏斗”。截至2014年，河北省已形成7个地下水大漏斗区。黑龙港地区传统的地下水灌溉工程在建设时标准不高，亩均管道较少，在上世纪80、90年代建设的不同材料不同标准的灌溉工程仍然在使用，到2015年，河北省农田灌溉水有效利用系数仅为0.6701。尽管部分地区建设滴灌、喷灌设施进行地下水灌溉，从农田灌溉水有效利用系数上看，节水效果并不明显。

2.2 工程设施建设与管护不完善

河北省传统的灌溉工程设施大多建设于20世纪60年代，建设标准普遍较低，虽然在地下水灌溉工程的更新改造上取得一定的成果，但是，用水浪费现象仍未得到明显的改善。黑龙港地区属于井灌区，地下水是主要的灌溉水来源，一眼井构成一个微系统，灌溉形式主要是机井配合输水管道、出水口将地下水输送到田间，田间灌溉仍然采用漫灌的方式，田间水利用系数仅为0.45左右，发达国家的农业灌溉水有效利用系数在0.7～0.8之间，与发达国家比黑龙港地区田间水利用系数还很低。黑龙港地区管灌面积占总节水灌溉面积的82.41%，节水系数高的工程如喷灌、微灌的面积所占比例较小，高效的节水工程的普及程度并不高。

黑龙港地区的工程建设矛盾有两个。一是政府制定灌溉工程建设规划不能满足所有用水户的需求。在制定地下水灌溉工程建设规划时，相关人员结合上级要求和大多数用水户的实际需求，制定工程建设规划，从图纸设计到实际施工，是综合考虑各种因素，满足某一区域内用水户对灌溉用水的需求。一些用水户从自身利益出发，提出灌溉工程建设要求，给实际施工带来极大的不便，同时也会加剧矛盾。二是灌溉所需用水量与地下水灌溉工程承载能力之间的矛盾。黑龙港地区灌溉所用地下水资源供需矛盾见图2，由于农作物的需水时间在同一地区基本上是相同的，地下水灌溉工程设施的承载能力是有限的，若无合理的地下水灌溉工程使用制度，就会加剧用水户之间的矛盾。地下水灌溉工程配套设施中，被调查的用水户普遍反映变压器电压不足，不能支撑三个以上用水户同时进行灌溉。

2.3 组织管理不健全，主体责任不明确

黑龙港地区地下水灌溉管理的组织形式，实行的是行政管理体制，政府在管理中起着决定性的作用。从地下水的开采，灌溉工程的建设，再到机构设置、人员配备、经营方式、水费收取标准等，都是由政府部门制定相关管理办法。在黑龙港地区对用水户的调查中了解到，用水户认为，村集体、用水户均有地下水灌溉管理的责任，具体是谁管理，用水户也不好明确区分。在地下水灌溉管理的人员配备上，对县级以上主管地下水灌溉管理的政府部门做了相关调查，主管人员反映，在国家大力开展脱贫攻坚工作的背景下，各个部门均抽调一部分人负责扶贫工作，主管地下水灌溉管理人员比较缺乏，出现一人身兼數职的现象。

国家“十三五”规划的实行，加大了对农田水利设施建设的投资，河北省响应国家号召，农业开发、水利、电力等多个部门都加大了对灌溉工程的投入与管理。实际调研中了解到，黑龙港地区地下水灌溉管理涉及到不同的部门，各部门为了完成对农田基础设施的改造工作，使得试验田达到成方连片的效果，出现了争夺试验田的现象，或者两个部门同时对同一块区域进行农田水利建设，工程的重复建设严重浪费了社会资源，加剧地下水灌溉组织管理的混乱程度。

在实际调研中了解到，因管护权的转移而产生新的关系，用水户受到传统地下水灌溉工程管护思想的影响，再加上宣传手段的局限性以及农村信息传递的滞后性，导致新的管护责任以及管护制度难以让用水户得到及时有效的了解，受损的水利工程找不到责任主体，用水户又无法承担昂贵的维修费用，很容易造成地下水灌溉工程的闲置甚至是废弃。通过对沧州、衡水的实地调查走访，灌溉工程使用者受到传统灌溉方式的影响较大，一些人认为只有大水漫灌的方式才能补充农作物所缺水分，难以接受先进的喷灌、滴灌等方式进行灌溉，从而造成高效节水的工程闲置。

2.4 经营管理形式单一，水费计收不合理

河北省负责灌溉管理的单位仍然是以政府主导的事业单位。以河北省石津灌区管理局为例，河北省石津灌区管理局隶属于隶属河北省水利厅领导，负责农田的灌溉工作，为自收自支事业单位，尚未组建企业化的管理形式，河北省虽然成立了多家农村用水户协会，但并未真正发挥经营管理的作用。地下水灌溉水费的收取是维系地下水灌溉工程正常运行、保障地下水资源的可持续利用的重要资金来源，仅靠政府的财政拨款不能长久的维持地下水灌溉的正常进行，同时也不利于地下水灌溉的可持续发展。

受到技术等方面的影响，黑龙港地区水务部门很难把控灌溉所用地下水的实际用水量。黑龙港地区土壤主要以沙壤为主，受到地理条件的影响，用水户在抽取地下水进行灌溉时，安装的水表受到水中泥沙的影响极易损坏。受到灌溉方式及灌溉基础设施的影响，在黑龙港地区普遍采用的是以耗电量为依据的水费收取方式，这种按耗电量的多少收来取水费的方式，河北省并没有出台相应的地方性法规来明确规定收取标准，受人为因素影响较大。

3 建议及对策

3.1 减少地下水开采量，提高灌溉用水使用效率

针对黑龙港地区地下水超采的现状，严格控制地下水开采量，用法律法规的形式，严格划分禁采区、超采区的范围，制定长远规划以控制地下水的超采。积极引入其他地区的地表水进行灌溉，如，借助南水北调工程积极引入其他地区的地表水，修建大型水库、养水站来涵养地表灌溉水源。对不同地方采取不同的节水措施：土壤沙壤较为集中的地区，在输水过程中，增加防渗管道，减少地下水资源在运输过程中的浪费；土地盐碱化较为严重的地区，农作物的生长受到水资源短缺和土壤盐碱化的双重威胁，根据当地种植结构，在原有灌溉设施基础上，增加水库、养水站、节水灌溉工程的数量，建立喷灌、滴灌等设施，提高田间用水效率，适时适量供应灌溉水资源。

3.2 加大对灌溉工程建设与管护的投入力度

在黑龙港地区，政府财政投入是灌溉工程建设与管护资金的主要来源，尽管在工程建设过程中，用水户以投工筹劳的形式进行投资，不能满足灌溉工程的更新换代与日常维护对资金的需求。政府积极调动各方的力量，鼓励用水户、企业等参与到地下水灌溉工程的建设与管理中，为地下水灌溉工程、机具等设备的监测、管护提供足够的资金支持。用水户等相关主体对灌溉工程建设与管护投入资金，能充分调动用水户等相关主体对灌溉工程的管理与维护的积极性，减少人为因素对地下水灌溉工程的损坏，保障地下水灌溉工程设施在闲时的完好状态，同时也能减少工程维修和管理费用的资金投入。地下水灌溉管理工程的建设与管护直接关系到农业的生产和生活，在地下水灌溉管理工程的建设和管护过程中，要充分听取用水户的意见和建议。根据黑龙港地区不同用水户对灌溉工程的数量、种类及质量的要求，及时对现有的灌溉工程进行必要的建设与维修，增强变压器等灌溉配套设施的承载能力，满足同一时期不同用水户对地下水灌溉工程的使用，使得农作物及时补充所需水资源。

3.3 合理设置管理人员，明确管理主体责任

地下水灌溉管理是一个系统性很强的管理工作，因此，在对地下水、工程设施、组织、经营方式的管理中，应配备主要责任人，并确定管理工作的重点。积极组织相关人员进行地下水灌溉管理相关知识的学习和培训。地下水灌溉管理部门之间相互协调，相互配合，各个部门之间资源共享，共同保障地下水灌溉管理的正常运行。各管理部门之间建立完善的监督与奖惩机制，监督保障灌溉管理工作的效率，实行奖励与惩罚，提高管理人员的工作热情，并能及时对某一时段的地下水灌溉管理工作进行反思与总结。

3.4 转变政府职能，发挥政府的“服务性”职能

黑龙港地区地下水灌溉工程的建设资金来自政府的财政拨款，政府通过招标的形式进行地下水灌溉工程建设，地下水灌溉管理由政府负责，但是这种“控制性”无法改变黑龙港地区地下水超采、地下水灌溉工程建设及管护不完善、组织管理不完善、管理主体责任不明确、水费计收不合理的局面。因此，在地下水灌溉管理上，政府应该适度的放权，要坚持“多予、少取、放活”的原则。在用水管理上，充分发动用水户保护灌溉水源，鼓励用水户使用高效节水的灌溉工程。在地下水灌溉工程管理中，政府要多给予法律法规及政策上的支持，提供技术指导。政府的投资者与管理者的角色要分开，在地下水灌溉管理过程中要充当的是服务者的角色，可以将地下水灌溉管理权交由市场和用水户，政府进行宏观调控。制定科学的水费征收标准，可以采用土地面积与用水量相结合的收费标准，无法严格确定用水量的地区，可以采用“水卡”控制灌溉工程的开关。既可以减少水资源浪费，也可以保障灌溉工程维护与管理的费用来源，减少政府财政开支。

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