土地政策助推脱贫攻坚的探讨

王淑静 袁睿佳 杨子生

[摘 要]近年来，国土资源部门制定了不少支持贫困地区扶贫开发的政策，有助于贫困地区脱贫攻坚的顺利开展。勐海县是我国滇西片区连片特困县之一，近年来该县以土地政策为依托，狠抓脱贫攻坚，并取得了显著成效。本文阐述了勐海縣创新土地政策助力地方脱贫攻坚的主要做法，指出了当前这方面存在的问题，并提出了今后进一步完善土地政策助推脱贫攻坚的建议。

[关键词]土地政策；脱贫攻坚；勐海县

[中图分类号]F126 [文献标识码]A

近年来，国土资源部制定出台了《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》等国土资源部门支持扶贫开发、脱贫攻坚的土地政策文件，并且将完善惠及贫困人口、贫困地区扶贫开发用地政策纳入了健全脱贫攻坚支撑体系。通过切实加大土地政策支持力度，为确保2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫提供了保障。绝大多数贫困人口长期居住在自然环境恶劣、生态条件脆弱的地区，但与此同时贫困地区的资源、生态优势也通常集中连片存在，由此以贫困地区实际情况为基础，采取有效用地措施释放政策效能，是保障贫困县摘帽，区域性贫困地区脱贫攻坚工作如期完成的重要举措。创新土地政策，增加了农民生产性、财政性收入，推动了我国土地政策体系的改革和完善，促进了经济发展与社会稳定。

云南省是我国贫困县最多的西部山区省份，共有88个国家级贫困县，其中西双版纳傣族自治州的勐海县是我国滇西片区连片特困县之一，也是云南省“直过民族”脱贫示范点之一，全县共有2个贫困乡、40个贫困行政村。近年来，勐海县积极创新和充分利用土地政策，以此推进扶贫开发，为贫困地区实现脱贫攻坚目标提供了一些经验与借鉴。

1 勐海县土地资源与贫困现状

1.1 土地资源现状

勐海县国土面积5368平方千米，但山区半山区土地面积占全县总面积的93.45%，是典型的山区贫困县。2016年末，全县总人口32.8万人，境内傣、哈尼、拉祜、布朗等24个少数民族人口占总人口的88.20%，是一个集“边境、民族、山区、农业、革命老区、贫困”六个特点为一体的典型山区贫困县。勐海县耕地面积7.87万公顷，人均耕地面积0.31公顷，其中25°以上陡坡耕地4139.95公顷，占总耕地面积5.17%。

1.2 贫困现状

2014年7月识别建档立卡贫困人口6395户25114人，贫困发生率9.20%。经过数次“回头看”及动态管理后，截至2017年12月31日，全县共有建档立卡户7583户28929人。通过不懈努力，已有2个贫困乡18个贫困村脱贫出列，累计脱贫6799户26470人，现有未脱贫建档立卡户784户2459人。从各乡镇贫困人口分布来看，边远山区、生态环境脆弱地区较多，贫困问题、民族问题与山区生态问题相互交错。

2 勐海县创新土地政策助推脱贫攻坚的主要做法

2.1 落实土地整治政策，确保群众双向增收

近年来，勐海县以土地整治为平台，完善农村生产生活条件，提升农地综合生产能力，增加农民生产、财产性收入，改善农村生态环境，为贫困山区脱贫开辟了一条新路径。例如，勐海县2017年组织实施了勐宋乡2个村、西定乡2个村土地整治（补充耕地）项目，该项目已于2017年10月10日开工建设，预计于2018年6月完成竣工验收，拟完成建设规模401.25公顷，新增耕地216.79公顷。项目实施后，不仅增加了耕地面积，提高了耕地质量，夯实了农业现代化基础，促进了农业产业结构调整，为新农村建设创造了一条稳定、持续的资金渠道；而且还通过打造支农平台，发展优质、高产、特色种植业，提高农产品市场竞争力，带动农民增收致富的进程。

2.2 用好用活增减挂钩政策，提供扶贫开发财政保障

勐海县认真落实《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号），确保耕地总量动态平衡，提高土地利用率，获取扶贫开发财政资源，推动美丽乡村建设。

首先，勐海县西定镇等6个乡（镇）中的9个村开展了城乡建设用地增减挂钩试点项目。其中拆旧区建设规模39.9171公顷，建新区建设规模10.8964公顷，获得耕地节余27.0776公顷。目前13.5388公顷已纳入全省第一批流转，并以每公顷价格375万元与昆明市签订了交易合同。该项目进一步保护了耕地资源，优化了城乡建设用地布局，为脱贫攻坚工作拓展了资金来源。

其次，勐海县打洛镇等6个乡（镇）中的24个村城乡建设用地增减挂钩试点项目全部为拆旧区，拆旧区建设规模34.2626公顷，可新增耕地29.5969公顷。该方案目前已通过省国土厅批准，待手续完成后方可纳入全省流转，流转收益资金将全部用于扶贫开发工作。经咨询，该县下一步将继续加强土地的规模化管理，增加节余指标交易流转力度，为脱贫攻坚提供重要的资金保障。

2.3 开展不动产登记，提高贫困户信息时效性

为实现精准扶贫、精准脱贫，勐海县通过对建档立卡户不动产登记信息查询，逐村、逐户、逐人、逐项开展动态管理信息数据复核。2017年6月21日，成立勐海县贫困对象动态管理工作领导小组，2017年8月21日在县国土资源局不动产登记中心专设配合查询窗口，专人负责信息查询、复核工作。截至2017年12月4日，县扶贫办共提供脱贫户名单两次、21663人，通过不动产登记情况查询，共核查出12户13人（其中2人为共同共有）具有相关的房屋登记信息，其余均未查询到相关房屋登记信息。此后，将查询信息及时反馈至县扶贫办，实时更新建档立卡贫困户信息，提高了贫困户信息的时效性，确保了精准扶贫工作的实现。

2.4 加强地灾隐患风险治理，促进贫困群众整体脱贫

建立地质灾害监测预警长效机制，消除地质灾害隐患，可以从根本上改变村容村貌，改善生态环境，推动美丽乡村建设，有力助推精准扶贫、精准脱贫。勐海县共实施地质灾害治理项目35个，涉及扶贫点共2个，分别为勐海县布朗山乡章家村委会空坎二队村民小组滑坡防治工程项目，勐海县格朗和乡帕宫村委会贺南中寨搬迁新址地质灾害防治工程项目。通过工程治理，一方面减轻灾害造成的生命、安全、财产损失，优化区域人居环境，另一方面为当地带来了一定的经济效益，促进经济与环境的协调发展，建设资源节约型、环境友好型社会，助推脱贫攻坚。

3 目前存在的问题与改进建议

3.1 目前存在的问题

贫困地区的土地政策尽管已产生了一些效果，但在扶贫开发过程中仍旧存在一些问题。例如，一些土地整治项目实施后，资金聚合效益低下，农民参与整治后期管护意识较弱，积极性不高，长效发展动力不足。又如，按照我国目前的增减挂钩政策，增减挂钩仅能以试点的形式在封闭范围内进行，既存在一定的政策风险，也不利于最大程度强化脱贫积极效应。此外，在土地资源相对匮乏地区调查发现，由于易地扶贫搬迁，一部分农民无地可耕，一部分农户需返回迁出地耕作，直接影响农民的生产生活，限制了贫困户的后生动力，群众诉求逐渐增多，且已成为社会的关注焦点。

3.2 改进建议

3.2.1精准实施土地整治项目。第一，坚持以人为本，根据“因地制宜、分类指导、落地生效”的原则，以当地贫困现状为基础，项目可行性为保障，确定有利于贫困户实现脱贫的土地整治项目布局、规模，实现土地整治目标精准，提高农民参与积极性。第二，贯彻落实《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，整合涉农资金，集中连片开发建设，确保项目有序推进，切实增加耕地面积，提高农民生产性收入，实现土地整治过程精准，促进农民提升自身发展动力。第三，建立健全激励机制，一方面合理制定土地整治后期扶持政策，确保项目实施后资金来源充足；另一方面激励农民主动参与或承担土地整治，在建后管护中获取收益，实现土地整治成效精准，增强农民后期管护意识。

3.2.2严格遵守增减挂钩政策要求。第一，严格遵守《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》等各项政策要求，以增减挂钩节余指标在省域范围内流转为主要途径，跨省交易为次要途径，防止无序扩大政策适用范围，避免“搭便车”的政策风险发生。第二，完善流转区域之间的合作模式，梳理中央和地方，地方和地方之间的经济利益关系，防范扶贫资金风险，提升增減挂钩政策助推脱贫攻坚工作能力，促进贫困地区实现脱贫目标。

3.2.3积极寻找安置人口后续脱贫途径。第一，以土地利用总体规划为基础，严格遵守“一方水土养一方人”的搬迁原则进行易地扶贫搬迁项目，落实安置区土地承载力评价与灾害隐患风险评价，确保安置区发展种养殖业资源充足。第二，优化搬迁安置方式，谋划搬迁群众的脱贫发展路径，成立劳务合作社，激励安置人口外出就业，确保“搬穷窝、换穷业、断穷根”，实现稳定脱贫。

[参考文献]

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[2] 张德霖，加快释放扶贫用地政策新效能[J].中国土地，2017（11）.

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