农经权确权工作中关键环节的质量控制研究

王清华　季书成　刘志军

摘 要：以山西省五台县农村土地承包经营权确权登记颁证项目为例，从分析确定这项工作需要进行质量控制的关键环节入手，针对每个关键环节提出了具体的控制方法，并通过实践，验证了质量控制方法的正确性和可行性。五台县农村土地承包经营权确权登记颁证项目中质量控制的实施，不仅保证了确权成果的质量，而且大大提高了工作效率，避免了以往同类项目中存在的材料整理乱、数据录入质量差、公示材料问题多的问题，同时提高了工作人员的收入，实现了多赢。

关键词：土地承包经营权；质量控制；检查验收；质量管理体系；关键环节

文章编号：1004-7026（2018）19-0031-05 中国图书分类号：P271 文献标志码：A

1 研究背景

现阶段开展的农村土地承包经营权确权登记颁证（简称农经权确权）工作是一项关系农民切身利益的重要工作，是赋予农民真正财产权、增加农民财产性收入的重要保证。这项工作不仅涉及面广、任务量大，而且责任重大。农村土地承包经营权确权登记颁证工作主要包括调查、收集发包方、承包方、承包地块的信息，控制测量，承包地块测量，内业数据处理，调查信息公示及确认，建立数据库等具体内容，具有作业工序环节多、工期长、参与人员多且流动性大等特点，由此给这项工作的质量控制带来了巨大的挑战。质量控制直接影响着这项工作的成果质量优劣。如果疏于质量控制，导致后续成果出现质量问题，不仅降低承担单位的经济收益，而且有可能损害当地政府的声誉。因此，质量控制，尤其是关键环节的质量控制在这项工作中就显得非常重要。

张建国[1]、张俊仁[2]等从农村土地承包经营权确权登记颁证工作质量控制的制度建设及完善方面进行了叙述，未见针对具体环节采取的具体方法[3-5]。本文以山西省五台县农村土地承包经营权确权登记颁证项目为例，从分析确定这项工作需要进行质量控制的关键环节入手，针对每个关键环节提出了具体的控制方法，并通过实践，验证了质量控制方法的正确性和可行性。

2 项目概况及关键环节确定

2.1 项目概况

2015年4月份通过公开招投标，我院（中化地质矿山总局山东地质勘查院）中标，承担了山西省五台县农村土地承包经营权确权登记颁证工作中的调查与测绘技术服务。

五台县位于山西省境东北部，隶属于山西省忻州市，属土石山区，东与河北省以太行山脊为界。境内的五台山山峦重叠、地形复杂。五台县的工作任务涉及19个乡镇的约3.8万hm2承包地。按照合同约定，我院承担制订方案、工作底图制作、地块权属调查、调查草图绘制、地块分布图制作、面积计算、数据库和信息系统建设等工作。从国土部门收集了农村土地所有权确权登记成果、基本农田划定成果。从各个乡镇或直接从村中收集了“二轮承包”材料，从各个承包户收集了“二轮承包”合同及承包户信息等材料。

本项目采用的技术路线为：首先配合当地政府和县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室（以下简称“确权办”）做好宣传发动、组织协调、业务培训，收集资料等准备工作，接着配合当地确权办进行承包经营权调查，包括发包方调查、承包方调查、承包地块调查等，再配合确权办对土地承包经营权调查成果审核及公示，完善合同，颁发证书，最后建立确权数据库并对确权材料，登记材料进行归档。采用的软件主要有南方CASS、51农村土地承包经营权建库软件（以下简称51软件）、ArcGIS等。通过缜密策划，严格质量控制，优化流程，针对性的解决问题，使整个项目在保证成果质量的前提下快速推进[6-9]。

2.2 关键环节确定

权属调查是农村土地承包经营权确权登记颁证工作的核心环节，在权属调查阶段通常会遇到调查表中的发包方、承包方代表姓名漏填或出现错别字、家庭成员姓名及身份证号出现错误等问题，这些问题的存在直接影响成果质量，如果前期调查阶段不解决，到公示及数据库建设阶段，不仅会带来数据处理上的麻烦，还会造成工期延误及人工成本消耗。

这就需要采取措施，在公示阶段之前解决以上存在的问题。通过集思广益，综合人员投入及工作效率，我们决定采取对关键环节进行质量控制的措施[10]。

在项目开展初期，首先组织骨干人员对我院已经完成或正在进行的其他地方的农村土地承包经营权确权登记颁证项目进行经验总结，作为本项目的参考，通过对以往资料的分析，该项工作中常见问题总结如下。

2.2.1 发包方、承包方调查

發包方、承包方调查常见问题汇总见表1。

2.2.2 地块调查

地块调查常见问题汇总见表2。

2.2.3 数据库建设

数据库建设常见问题汇总见表3。

通过初期的工作开展，五台县的农村土地承包经营权确权登记颁证工作也同样存在以上问题。除以上常见问题外，当地还存在以下问题：

（1）某些承包方实际耕种的地块数及面积数与权源材料中的记载不符。

（2）外出务工人员较多，调查材料收集十分困难。

通过对以上问题的梳理，我们结合工作流程确定出了以下关键环节，见表4。

3 关键环节的质量控制方法

对关键环节进行质量控制是实现高质量的成果的充分条件。确定了关键环节，如果没有严格的质量控制实施，流于形式，就不能保证生产出高质量的成果。对于这类作业工序环节多、工期长、参与人员多且流动性大的项目，要确保严格的质量控制实施，如果仅仅依靠会议或口头传达显然是不够的，因此，制定质量控制的相关文件和运行的组织保障是必要的[11-13]。

3.1 与相关文件的关系

3.1.1 与技术设计书的关系

项目实施前，依据农业部发布的农村土地承包经营权确权登记相关规范、规程和文件及省、市、县发布的相关文件编写了技术设计书，作为本项目实施的主要依据。因此质量控制相关文件的编制必须以技术设计书为主要依据编写，以作为对技术设计书的细节完善或有益补充。

3.1.2 与成果检查验收文件的关系

针对农村土地承包经营权确权登记颁证项目的检查验收工作，农业部制定了《农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）》，山西省结合本省实际编制了《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收实施细则（试行）》，这些文件中的质检内容涵盖了以上确定的实施质量控制的绝大部分关键环节。其中《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收实施细则（试行）》明确规定：全省农村土地承包经营权确权登记颁证成果的检查验收，采取作业单位自检、县级检查、市级验收的检查验收制度，省级和国家采取抽查的方式加强监督指导管理。考虑到作业流程及提高效率，在编制质量控制文件时参照《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收实施细则（试行）》制作相关的作业单位自检文件。

3.1.3 与ISO 9001质量管理体系文件的关系

我院质量管理手册中在管理职责中明确：通过质量管理体系的有效运作，确保顾客的要求得到满足，使顾客满意。质量管理手册《预防措施控制程序》中规定：对产品、过程及质量管理体系运行过程中潜在不合格情况采取措施，防止发生不合格。《纠正措施控制程序》规定：对产品和质量管理体系运行过程的不合格情况采取有效的措施，防止不合格再发生。由此可知，对本项目的关键环节进行质量控制完全符合我院的ISO 9001质量管理体系文件的要求，其质量控制的记录可以作为我院内审材料，作为质量管理体系运行有效性的证据[14]。

3.2 质量控制文件的编制

质量控制不等于质量检查，质量控制应是作业全过程对质量的一种把控。如果在作业过程中，减少甚至消除输入错误的发生，在质量检查及后续纠正阶段将会节省大量人力物力。例如：在承包方调查环节，如果减少甚至消除承包方代表、家庭成员的姓名及身份证号错误，则在后续的公示及数据建设阶段会减少大量的错误纠正工作量。因此，除了质量检查，一个完善的作业流程对于质量控制具有重要的作用。考虑到作业习惯及实施的便捷性，分别编制了作业流程文件和质检检查文件[15]。

3.2.1 作业流程文件的编制

依据本项目的技术设计书，考虑到人员配备及作业习惯，按照作业流程编制了适合本项目的作业流程文件。这些文件包括：①调查材料整理流程；②承包地块调查流程；③承包地块分布图接边流程；④内业作业流程；⑤公示前成果材料准备；⑥确权材料出版及签署流程；⑦个问答疑汇集；⑧技术要点。以下以具有代表性的调查材料整理流程和内业作业流程为例进行说明。

（1）调查材料整理流程：①调查表格整理。对发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表及各种证明材料进行整理排序；证明材料合规性检查。②调查信息录入。将各种调查表格信息录入计算机中，制成电子表格；录表时比照证明材料进行检查；录入完成后进行人机交互检查。③表格输出完善。检查完成后，对电子表格打印输出，下发到村中进行修改，补充完善。

（2）内业作业流程：①矢量化。应用南方CASS软件，新建“ma”（边线）、“dkbm”（地块编码）、“大地块”（大地块边线及大地块名称）、“地物”（水系及道路等）4层，然后根据影像图调查信息绘制地块分布图。注意不要漏绘地物；实地测量，尤其要注意界线不清的地块，实测的面积和地块数要符合要求。②生成闭合地块。将CASS文件备份后，只保留“ma”，导入到51软件中，先进行拓扑检查（地块生成前后都要检查），再生成地块，然后将备份中的“dkbm”（地块编码），添加到生成闭合地块的图上。注意悬挂线不能自动处理。地块编码标注（CAD2012对象特性）必须左对齐。③加地块编码。利用51软件自带“提取地块标注”功能将图面的地块编码添加到相应地块的地块属性中，注意进行地块编码唯一性检查和空值检查（通过句柄查询）。④完善地块调查表。把地块调查表，除四至外，录入成电子版，注意所有权性质项；导出已添加完地块编码的地块属性表，与录入的电子版地块调查表进行地块编号匹配检查，如地块漏绘、漏填等情况，将完善后的地块属性表再重新导入；导入“大地块”文件，利用“图属工具—提取参照属性”将相应的大地块名称并添加到地块属性中（用于未录入地块名称的情况）。⑤匹配姓名。与本村对应的“.db”文件关联，图文件名要与“.db”文件名一致；利用“图属关联——图属关联检查”检查地块属性表和承包方调查表中的户主姓名，将问题列表中的问题逐个修改，不能修改的返村核实。⑥完善四至信息。用ArcGIS添加基本农田信息文件，用“质心法”判断是否为基本农田并赋值；导入匹配姓名无误的地块属性表，生成四至后，再導出属性表，完善四至信息（注意地块界线分类要和实地一致，前期实测作业中务必要调查清楚，并在图上标注明确）；注意“孔洞”抠除设置。⑦生成核实表和图。

对内业作业流程应用WORD软件编辑成易读的流程图样式，见图1。通过实践，这种方式对于作业人员快速掌握软件，熟练作业流程有很大帮助[16]。

3.2.2 质检文件的编制

为保证农村土地承包经营权确权登记颁证成果的质量，在项目实施过程中要实施质检工作。结合本项目的实际及我院质量管理手册的相关内容，依据《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收实施细则（试行）》制定了质检文件。文件明确了质检内容、质检实施和质检范围等。

（1）质检的内容。①控制测量：测量控制点检核，以保证测量数据的准确；②承包经营权权属调查成果：材料收集是否完善，填表质量情况；③承包地块测绘成果：地块面积测量，界址点测量精度。

（2）质检实施。质检包括过程检查和最终检查两部分。质检以发包方或承包方为基本单位，具体实施为各调查及测量组作业人员，片区负责人，项目内业组负责人，院质检办公室人员等。具体分工见表5。

（3）质检范围。根据相关文件要求，结合本项目的实际情况，作业过程检查表（调查表格）、作业过程检查表（承包地块调查）、承包经营权调查完成情况检查表覆盖全数发包方。承包经营权调查成果面积精度检查表，承包经营权调查成果界址点精度检查表每个乡镇抽检20%的发包方（行政村），但最低不少于4个。控制点检核表根据实际情况填写。

3.3 质量控制文件的运行

相关的质量控制文件制定后，良好的运行是关键。

3.3.1 组织机构的建立

结合本项目的实际情况，我们设置了质量控制管理机构，管理机构如图2。

3.3.2 运行

为了保证文件的运行效果，我们制定了奖惩措施，采取“少罚多奖”的方针，突出“奖”，设置“质量保證金”及目标值，如果完成目标，项目部对于完成人给予奖励。

以调查表格检查为例进行说明：

（1）调查表格（发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表）整理录入，按份计价进行奖励，同时对于人为错误率进行了目标值设定，这就充分调动了录入人员的工作积极性，录入效率及正确率较之文件实施前大幅提高。

（2）调查表格（发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表）质量检查，包括合规性检查及录入错误检查，按份计价进行奖励，同时对于质检的准确率设定目标值，充分调动了项目部质检组工作人员的积极性，质检效率较文件实施前大幅提高。

4 结束语

对项目实施质量控制，看似增加了工作环节，增加了工作量。但如果质量控制措施合理，运行有保障，就一定会为整个项目带来多赢的效果。五台县农村土地承包经营权确权登记颁证项目中质量控制的实施，不仅保证了确权成果的质量，而且还大大提高了工作效率，避免了以往同类项目中存在的材料整理乱、数据录入质量差、公示材料问题多的问题，同时还提高了工作人员的收入，实现了多赢。本文“抛转引玉”，希望本项目质量控制的实施经验可以为行业单位类似项目的实施带来一些启发。

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