政策性农业担保贷款的主要问题与对策

李晋敏

摘 要：分析农业担保公司产生的背景与运营现状，探讨困扰农业担保公司运营的主要问题，从体制机制创新出发，提出应对对策，以期促进相关工作的发展。

关键词：农业担保；新型经营主体；银行

文章编号：1004-7026（2018）19-0001-04 中国图书分类号：F832 文献标志码：A

农业、农民、农村“融资难、融资贵”问题，是长期制约我国“三农”尤其是现代农业快速发展的一个“短板”，也始终是党中央、国务院密切关注和迫切解决的问题。近年来，各级政府和社会虽然投入巨资不断构建包括银行信贷、农业保险、农产品期货、投资基金以及村镇银行等新金融业态，农村金融新格局正在形成，但是金融对风险控制的本质属性要求，使得农业、农民“融资难、融资贵”问题仍没有从根本上得到有效解决，缺抵押、少担保仍是困扰农民融资的主要因素之一。建立政策性农业信贷担保体系，成为了当前我国破解农业融资难题的最为现实的有效途径。

1 农业担保公司产生的背景与运营现状

1.1 产生背景

我国目前的农业经营方式主要是一家一户的分散经营模式，规模小、成本高、市场竞争力弱。据统计，2015年，全国农林牧渔业全部贷款仅仅占到全部贷款量的3.75%，远远低于农业生产增加值占我国GDP的9%的发展速度。一方面，这说明金融还没有达到充分竞争的地步，各银行业金融机构无需过多竞争就可完成年度经营任务指标；另一方面或从根本上讲，“三农”的“融资难、融资贵”问题也是市场经济的“缺陷或失灵”所导致的，它和中小企业一样，都属于群体庞大而个体弱小，在与大型企业融资竞争中始终处于不利地位，而“三农”更弱于中小企业。

党的“十九大”提出了乡村振兴战略。这就必然要求在按市场规律办事的基础上，对市场解决不了的农业“融资难、融资贵”问题，由政府公共财政去破题——建立财政金融协同支农新机制，通过以加大财政性投入来引导和撬动更多金融资本支持农业、农民发展，而且考察国际农业“融资难、融资贵”问题发现，美国、荷兰等国家都有专门支持农业发展的政策性担保机构（部门或基金），已经成为发达国家的一个通行惯例或运行规则。2015年财政部等三部门印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农[2015]121号）。2017年4月28号，汪洋副总理召开全国农担工作座谈会，自称“为农担公司做广告”。2017年5月財政部等三部门印发《关于做好全国农业信贷担保工作的通知》（财农[2017]40号）。

根据农业担保公司的立身“政策性、独立性、专注性”三原则，国家在财政部和国家农业担保指导委员会的具体组织和指导下，从中央粮食补贴资金中切出400多亿元资金，先后成立了由国家农业担保联盟公司和33个省（市、自治区）级农业融资担保公司所组成的全国农业信贷担保体系，并陆续投入运营。至此，我国正式建立了专事服务农业发展的专业化政策性担保体系。

1.2 运营现状

由于全国农业担保体系是在20世纪末我国开始建立的中小企业信用担保体系之后建立的，且一部分省的农业担保公司由原中小企业担保或再担保公司分设而来，因此原有担保公司（业务包含“三农”）对农业的担保再担保额度难以准确统计。自2015年7月财农[2015]121号文件下发到2018年3月底，全国农业担保体系为农业特别是新型农业经营主体新增担保额度576.2亿元，新增农业担保项目15万个，且随着机构的进一步完善和体系的进一步严密，呈现出品种不断丰富、业务不断加速之势。

2 困扰农业担保公司运营的主要问题

2.1 国家有关法规政策层面的问题

2.1.1 农业担保现行政策对业务边界规定尚不够明晰

当前，农业担保业务开展的主要政策依据，只有财政部、农业部和国家银监会三部门联合印发的《关于做好全国农业信贷担保工作的通知》（财农[2017]40号）。这一《通知》，明确了农业担保公司的主要服务对象、支持产业、单户额度、政策内外业务比例和原则性的保费补贴、风险补偿与系统性风险救助等政策规定，为农业担保工作的开展奠定了初步的政策基础。也正是由于其政策初定，因而其在许多方面还存在着一些政策边界的模糊地带。如单户担保额度控制在10万～200万元之间，对适合大规模机械化作业的地区，可以放宽到300万元，但这个“地区”是指一个省还是一个省内的适合机械化作业的特定区域，政策并不明确。

再如，对农产品加工的支持边界，是指对农产品的初次加工（如碾米磨面等第一次加工）还是旨在延长农产品产业链、价值链的“从田间到餐桌”的深度加工（如以面粉为原料的饼干、方便面等第二、三次加工），政策边界也不清晰。

2.1.2 担保公司难以处理法人治理与行政管理两者关系

法人治理是作为市场主体“企业化管理、市场化运作”的核心体制机制。我国政策性中小企业信用担保公司经过近20年的探索运作，已经在法人治理方面日趋完善，市场化运作水平日益提高。2015年，国务院决定建立“独立运营、专注农业、市场运作、政策支持”的全国农业信贷担保体系。围绕农业担保公司的“政策性、独立性、专注性”三原则，国家在总结中小企业信用担保体系以往经验教训的基础上，高起点、新形象地顶层设计了全新的农业信贷担保体系，以独立性（全部隶属于财政部门管理）确保其体系的政策性与专注性落实，收到了良好的制度性效果。

但是，这一体系模式也有着一些缺陷或问题。独立性，是指农业担保公司与其他农业投资类、金融类集团公司或中小企业担保公司实行“五独立”（法人独立、业务独立、财务独立、考核独立和管理独立），避免受其营利性考核等干预，要求由财政部门直接履行出资人职责，并作为2017年考核农业担保体系建设的一项重要内容。

经过独立筹建或脱钩划转等工作，目前全国各地农业担保公司已基本建立了隶属于省级财政部门管理的、单一股东的国有独资公司，从而实现了其营利考核等的“独立性”目标。然而，农业担保公司在实际运营中，又遇到新情况、新问题，即难以处理法人治理与行政管理的关系——行政管理部门（即出资人）存在着重政策性而轻市场化，甚至有把政策性与市场化对立的认识倾向，常常以行政管理制约或代替法人治理。因而，农业担保决策的越位、缺位、错位现象时有发生。

2.1.3 缺乏国家对农民可抵（质）押物的登记管理办法支持

农业担保公司是在农民缺少金融机构认可的抵押、质押物，及金融机构长期存在“恐贷、拒贷、惜贷、抽贷”情况下产生的。虽然省农业担保公司立身于“政策性”，降低“门槛”努力为新型经营主体担保贷款，但是作为金融企业，农业担保公司在本质上也需要控制风险代偿率，事先把反担保措施作为农民的“第二还款来源”予以夯实。

实践中，农民严重缺乏金融机构所认可的全产权房产、国有出让土地等优质抵（质）押物，而大量的农村土地承包经营权、农业设施、农机具、宅基地、生物资产等可抵押物，因国家尚未出台有关抵押物登记管理办法和顾忌审计机构事后审计约束等，农业担保公司一般暂不予设押。即使是新型经营主体获得的政府专项补贴资金，理论上可作为财产收益权质押，但也政策依据不足。这就使农业担保公司陷入“两难”窘境，或因无金融机构认可的抵押物而大大制约农民“融资难”问题的破解，或因放宽农民信用准入条件而使不良贷款的代偿率迅速上升并难以通过司法程序处置。

2.2 实际业务操作层面问题

2.2.1 银行参与度不够

农业担保公司属于一手托两家（农民、银行）的金融中介性质机构，市场经济条件下，农民和合作银行的任何一方利益如果不平衡，都将影响双方金融交易的顺利和扩大完成。现实情况下，银行业金融市场特别是对农业领域的金融竞争并不充分，加之金融机构与担保机构地位本身就不平等，金融机构无需开展或扩大开展农业贷款也可以自我发展。近年来，在国家三部门政策和国家农业担保联盟公司与各银行相关协议推动下，各级各类银行业金融机构越来越重视开展针对“三农”的普惠制贷款业务，并把与农业担保公司合作作为首选目标，但对“一刀切”的合作放款利率（如某省的基准利率上浮不超过30%政策）、银行风险责任（如20%风险自担）等问题却认识不尽一致，因而一些银行特别是基层农商行等银行业金融机构或拒绝与农业担保公司合作，或虽然签订合作协议但不开展实质性业务合作，银担合作的步伐不够快。

2.2.2 县级政府积极性不高

农业担保体系建设是党中央、国务院的一项重大部署，更是十九大提出的“乡村振兴战略”的实施“抓手”。但是，各地在推动农业担保工作中，普遍存在着国家与省级政府重视、新型经营主体渴望担保贷款而一些县级政府积极性不高或工作拖拉的“两头热、中间凉”问题。一是一些县级政府对解决农业、农民“融资难”问题认识不到位，认为农民融资难与政府无关，或不积极参与建立集团化运作、集约化办公的“政—银—担”合作模式，不愿意承担政府“二次增信、二次开发”的更多适合担保项目的筛选推荐任务（怕追责）；二是筛选推荐项目的责任心不强，不按担保立项标准严格把关的随意推荐（怕得罪人），或存在应付、突击推荐任务等短期行为等等，不利于建立“政—银—担”合作的长效机制。

2.2.3 担保业务模式有所偏废

模式问题说到底解决的是业务来源问题，而农业担保公司初建时期，在业务人员少、受财政部考核压力大的情况下，适合担保项目的来源应主要在于银行和各地政府筛选推荐，这就产生了“银行—担保”直接合作、“政府—银行—担保”两种不同的业务模式（业内简称“银担”合作、“政银担”合作模式）。

应该说，“银担”合作模式是担保公司天然的、本职的业务模式，是担保公司遵循市场规律、实行市场化运作的最基本的工作模式。对此，业界不应该有任何异议。但是，个别省在贯彻国家“政策性支持、市场化运作”原则时，有意无意地存在着夸大政策性的担保功能，甚至把政策性与市场化对立起来，过度强调“政银担”模式，对“银担”模式予以漠视或偏废。实践中，这一做法必然会对还没有建立“政银担”合作机制的地方产生影响，农业、农民就不能借助“银担”合作机制申请办理担保贷款业务，不利于农业担保政策的迅速传导与担保触角的广泛延伸与覆盖。

3 体制机制创新对策

3.1 细化规定农业担保政策

一是国家应在全国农业担保实践的基础上，适时对各地存在的具有共性的理解异议问题（如上述业务边界问题、新业态可操作性问题、农民综合融资成本不超过8%的普遍适用性问题等）进行细化规定与权威性解释。二是对农业担保公司绩效多头考核、风险补偿标准各地不统一等重大问题，抓紧予以理顺解决。三是对行业的业务指导，龙头担保机构应發挥其行业地位、信息汇总等优势提供多种模式供各地选择，不宜采取一个模式予以“指引”，重点组织做好各地农业担保公司自己想做而无力或不宜做的基础性工作（如业务大数据库建立、产业风险评估与防控等核心问题）。

3.2 强化农业担保公司法人治理

强化农业担保公司的法人治理，应从两方面入手。一方面，主管部门应自我加强《公司法》的培训教育，树立其市场化和依据《公司法》履行出资人（股东）意识，对《公司法》明确赋予其自主经营决策权利的（如自主招聘录用人员等）减少行政干预——除非其行使董事会、股东会权利。有关领导人员应加强对市场经济基本知识的学习补充，特别是补充金融担保业务常识，努力做担保内行和不说外行话。行政管理中应强化市场调研，力戒官僚主义的文不对题甚至瞎指挥，对公司需要帮助解决的市场化操作问题，应给出参考性答案而非“一刀切”，最终由公司按《公司法》规定程序决策。对担保公司具有市场预测性、业务探索性的工作，有关领导应以研讨发言等谨慎方式表态，防止出现“误读误解”；另一方面，鉴于农业担保公司的国有独资性质，其股东委任或招聘的农业担保公司高层管理人员（尽量选择金融担保等专业型人才），应适应现实的转身份、转观念、转作风，以谦虚态度加强自身市场化知识与业务学习并尽快对前任担保工作机制的熟悉理解，稳妥做好前后任的工作衔接，争取在用最短时间成为内行的同时，整合利用自身更多政策资源，依据法人治理结构开拓创新工作新局面，避免担保工作出现大起大落的不利发展状况。

3.3 制定适合农业、农民融资的抵（质）押物登记管理办法

“无恒产者无恒心”。当前，依托财政政策破解农民“融资难、融资贵”问题是贯彻“普惠金融”原则的重要内容，但是，在一定担保贷款额度内（普遍在50万元以内，个别省在300万元以内）不采取抵押担保贷款方式实在是一种无法可依（缺乏涉农抵押登记管理办法）的无奈之举，形式上是农业金融抵（质）押的供需矛盾，是传统金融不适应当今农业生产经营特点（轻资产）所导致的，本质上是农业融资抵（质）押法律法规的建设缺位。而从依法治国的根本國策看，这种对“弱势群体”过度宽容、包容的信用反担保做法，有悖于《商业银行法》《担保法》《物权法》法理。严格讲，信用是对有实力者（恒产）而言的，无信不立，无立者也难有信，这也是我国近几十年来改革开放、发展民营经济、扶持中小企业和开展下岗失业人员再就业等多次金融不良高发事实所证明了的——政策性推动与依法开展金融担保具有一定的矛盾性，特别是对于文化水平较低、经营管理相对粗放、产业发展比较落后的个体，单纯的信用融资和形式上的抵（质）押很难防控金融担保的代偿风险，也给事后司法追偿带来被动，必然会使国家财政付出较大的经济成本。

笔者认为，在当前政策性农业担保工作初步开展的现实情况下，农业、农民融资抵质押物登记管理办法有比没有好、粗浅比细致好、基层制定比全国统一制定好，一方面便于各地担保机构依规行事，另一方面也便于国家将来系统发现问题和总结完善经验制定。可喜的是，安徽、黑龙江、陕西等一些省已经或正在积极探索制定针对农民融资能够提供的抵（质）押物的登记管理办法，对当地的农业担保公司开展业务起到了一定的促进和保驾护航作用。与此同时，国家应尽快明确办法起草部门，并随时关注各地探索进展情况，适时汇总和系统研究制定。

3.4 “银担”和“政银担”合作模式并行

“银担”与“政银担”是不同层面的业务工作方式且各有利弊，在迅速传导农业担保政策、有效扩大担保辐射覆盖面等，两者应该互相支持、相互补充。前者以市场为基础对资金资源进行配置，注重贷款项目的质量（项目预期收益的、贷款主体失信后的抵押变现等第一、第二还款来源）。而后者则是从挖掘潜在农业担保项目出发，对有规模、有发展前景但银行暂时不予准入的项目予以“二次增信、二次开发”（以政府分担部分贷款最终损失为标志），前者解决农业、农民融资的广度问题，后者解决农业、农民融资的深度问题。实践中，对这两种模式，既要善于独立使用，又要根据实际情况将有些申请项目巧妙地加以结合或转换运用，而绝不可简单地对立、割裂甚至偏废。

3.5 调动合作银行和地方政府“两个积极性”

如前所述，无论是“银担”还是“政银担”合作模式，都离不开银行和当地政府的积极合作。因此，作为中介机构的农业担保公司，调动“两个积极性”是成功合作的关键因素。但是，影响两者积极性的因素又各不相同，必须有针对性地加以解决。

3.5.1 实行银行放款弹性利率和差别化合作

事实上，各级各类银行的筹资、运营管理成本千差万别，当地对信贷资源的需求规模大小不一，对合作利率的敏感程度也就各不相同。一般讲，对于同一金融产品（如农业贷款）的利率诉求，国有各大银行低于股份制商业银行、大型银行低于基层农商行（农信社）和村镇银行、东部及沿海区域银行低于中西部地区银行。近期，笔者于所在省份选取不同区域的农信社（农商行），以“基准利率上浮30%”为合作利率标准进行了敏感性测试，结果发现即使同样是农商行，不同的区域也存在着不同的利率敏感差现象——以经济作物为主区域的银行利率要求高于以粮、饲作物为主区域的银行利率。因此，实行合作银行差别化利率确有必要。同时，从农业经济相对落后省份的农业银担合作的实践看，全国性银行与基层农商行（农信社）、村镇银行的涉农目标市场也差异很大——全国性银行虽对合作利率的要求不高，但基层营业网点覆盖不全、审批环节多、决策权限小、运作链条长，而基层农商行（信用社）等在当地营业网点多、市场覆盖能力强、决策链条短、经营机制灵活。因而仅就经济欠发达省而言，农商行（农信社）和村镇银行应该是农业担保公司合作的基本力量。

3.5.2 增强当地政府为农服务的自觉主动性

当前，主要应采取如下措施：一是发挥省级政府及其有关部门自上而下的政策推动作用。省级政府把农业担保工作列入对涉农各部门各市县的年度目标责任考核范围，财政部门牵头农业、金融办强力组织实施并检查督促，农业部门根据全省农业大布局加强对担保公司的业务指导与项目落实，金融部门组织协调金融机构特别是省内银行重点参与。二是强化市级政府上传下达的枢纽联结作用，以市为单位的采取整市与重点县推进相结合措施，并典型引路，加以引导和鞭策。三是提高各县党委政府为农业金融搭建好平台和服务配套的自觉能动性，并切实为金融机构筛选开发适贷适担项目，做好新型适度规模经营主体的“建档立卡”基础性工作（包括提供政府掌握的涉农信用信息），加强农村社会信用体系建设，配合控制化解金融担保风险。

4 结束语

“三农”融资难问题是诸多因素形成的历史“短板”，近年来国家从农业供给侧结构性改革出发，构建财政金融协调支农新机制，建立了全国性的政策性农业担保体系并初步发挥了其积极作用。但起步期，受担保政策不够明晰、法人治理不够规范、农业抵押物登记法规建设滞后和银行、地方政府“两个积极性”不高等因素影响，农业担保的政策性效应发挥不够明显。为此，应相应细化担保业务政策、强化公司依法治理、加快抵押物登记法规建设，实行弹性利率，增强政府为农服务意识，调动“两个积极性”，并灵活开展多模式担保业务，为农业担保的应有作用充分发挥奠定良好基础、营造宽松环境。