“预见式行动研究”创新精准扶贫机制的探索

邓永超 付强

[摘要] 习近平总书记近期对脱贫攻坚的要求为精准扶贫指明了前进方向。广东省精准扶贫取得了一定成效，新形势下还需不断创新机制。“预见式行动研究”是一种面向未来的行动研究新范式，强调理论联系实际，注重协作兼顾、原因层次分析和预见未来等，能够创新精准扶贫机制。以广东省为例，基于“协作兼顾”创新“精准识别”机制，基于“原因层次分析法”创新“精准帮扶”机制，基于“预见未来”创新“精准考核”机制。

[关键词] 预见式行动研究；精准扶贫；创新

[中图分类号] F323.8 [文献标识码] A

习近平总书记2018年2月12日在成都市主持召开的打好精准脱贫攻坚战座谈会上强调，党的十八大以来，脱贫攻坚取得决定性进展。要确保到2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫，消除绝对贫困。国务院扶贫办主任刘永富指出，2020年以后，还要继续做好减少相对贫困的工作，要通过打赢攻坚战，为未来减少相对贫困探索经验，建立一套较好的体制机制。广东省在减少相对贫困方面进行了有益的探索，2016年以2014年农民人均可支配收入4000元（不变价）作为新的扶贫标准，至2017年底，全省有劳动能力相对贫困人口年人均可支配收入达8093元，累计约116万相对贫困人口实现预脱贫。本文以广东省为例，探讨如何基于“预见式行动研究（Anticipatory Action Research）”创新精准扶贫机制。

1 新形势下广东省精准扶贫机制创新的必要性

习近平总书记在参加2018年全国两会广东代表团审议时充分肯定党的十八大以来广东工作，并要求以新的更大作为实现在构建推动经济高质量发展体制机制、建设现代化经济体系、形成全面开放新格局、营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列。总书记在2月12日打好精准脱贫攻坚战座谈会上强调：建档立卡要继续完善，要激发脱贫内生动力，改进帮扶方式，突出抓好扶贫干部学习培训。2018年是脱贫攻坚作风建设年，要集中力量解决脱贫领域工作作风不扎实、考核评估不严格等突出问题。这些要求为广东省脱贫攻坚指明了前进方向。广东省在这些方面做了有益探索，取得了一定成效，新形势下要更好地达到这些要求还需不断创新机制。

1.1 广东省精准扶贫取得的主要成效

广东省已于2009～2012年、2013～2015年分别完成了第一轮、第二轮扶贫开发“规划到户 责任到人”（简称“双到”）工作，不断总结前两轮扶贫开发工作的经验和教训，2016年4月启动了第三轮扶贫开发工作。目前，广东省脱贫攻坚进入到深化产业帮扶、提高政策精准度、提升脱贫质量、打好精准脱贫攻坚战的关键阶段。精准扶贫机制主要包括精准识别、精准帮扶、精准考核等具体机制。

1.1.1 精准识别。广东省现在主要是识别相对贫困人口。驻村干部进村后与村干部协作，按照发布群众公开信、整村摸查、农户申请、群众评议、公示、镇县审核批准等程序，创新性地摸索了“十问精准识贫（一问户籍核人口，二问耕地有几亩，三问家中读书郎，四问口粮够不够，五问主要劳动力，六问疾病和医保，七问禽畜养多少，八问住房安全否，九问亲朋周济事，十问脱贫怎帮扶）”等方式方法，对贫困户进行了精准识别。2016年5月5日，印发了《广东省扶贫开发办公室关于做好新时期精准扶贫精准脱贫建档立卡工作的通知》，进一步完善了贫困人口的建档立卡工作。

1.1.2 精准帮扶。广东省精准扶贫特别强调“规划到户 责任到人”，明确了每个贫困村对应的帮扶单位、帮扶人的责任，针对每个贫困村、贫困户制定个性化的帮扶措施，因地制宜探索出了比较典型的扶贫模式，主要有产业发展扶贫模式、工农相辅（工农业结合）扶贫模式、整村推进扶贫模式、智力劳务扶贫模式、易地搬迁扶贫模式、社会参与扶贫模式、金融贷款扶贫模式、社会保障扶贫模式、基础设施建设扶贫模式等。并深入开展产业扶贫，变“输血式”帮扶为“造血式”帮扶，增强群众的脱贫内生动力。如广东省民政厅定点帮扶省内的韶关市新丰县丰城街道紫城村，紧抓产业扶贫这个关键，在村级组织建设、提高集体经济收入、新农村建设、贫困户脱贫等方面实施 15 个小项扶贫重点项目，进行“造血式”扶贫，大大激发了贫困人口脱贫的内生动力。

1.1.3 精准考核。实施《广东省新时期脱贫攻坚督查巡查工作办法》，把年度减贫任务纳入省政府“十件民生实事”督查范围，进行多批次多部门的联合专项督查巡查。设立了广东扶贫监督投诉热线12317，实施《广东省地级以上市党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》。开展扶贫领域的腐败和作风问题专项治理， 2017年1月至2018年2月，广东省共立案查处扶贫领域违纪违法案件1775件。2018年2月，广东省委办公厅印发《关于进一步压实责任加大惩治扶贫领域腐败和作风问题工作力度的方案》，强调要按照习近平总书记关于打赢脱贫攻坚战以及开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理的系列重要指示，层层压實扶贫工作责任，严惩失职渎职行为，坚决斩断伸向扶贫资金的“黑手”。

1.2 精准扶贫机制需要创新的主要问题

《2018年广东省政府工作报告》指出，粤东西北与珠三角地区发展差距较大仍然是广东省突出的矛盾，2018年要深化珠三角与粤东西北全面对口帮扶。2018年4月，课题组在承担帮扶任务的珠三角地区选取广州市，在粤北地区选取被广州市帮扶的清远市，在粤西地区选取被珠海市帮扶的阳江市，在粤东地区选取自身帮扶的汕头市，对扶贫部门和帮扶单位的工作人员，驻村干部、镇村干部及贫困户等进行访谈。被访谈者在认可精准扶贫取得实效的同时，也提出了一些建议。对照新形势，发现广东省精准扶贫主要在以下方面需要创新。

1.2.1 精准识别。有些地方，贫困户识别不精准，有多重原因。客观上来说，多元经济相互交织混合发展，增加了准确核查农户收人的难度，用驻村干部的话说是“尽管我很卖力，但农民的家庭经济收入在短时间内确实难统计，难核准，因为我们很难知道农民的隐性收入”（访谈记录， MWY2018-04-03）。主观上，一是因为驻村干部要依靠村干部识别贫困户，但部分村干部优亲厚友。驻村干部表示，“我们想调整不符合条件的，但一些村干部很不高兴，调整后他们不太配合工作，真的难搞”（访谈记录，YLI2018-04-02）。二是因为贫困农民的文化素质相对较低，思想觉悟有偏差。面对利益时，不相让，给精准识别增加了难度，镇扶贫办主任说“农民认为不要白不要，争贫困户指标，令人头疼，难以平衡”（访谈记录，MZO2018-04-02）。

1.2.2 精准帮扶。一些帮扶单位没有深入分析致贫原因，或者没有结合贫困户实际情况提供有效的帮扶措施，贫困户抱怨说“帮助不对我们的路子”（访谈记录，FLX2018-04-07），但客观上贫困户经济基础不同，能力差别较大，需求差异大，使得帮扶措施难以满足个性化需求，用驻村干部的话说“我们能长效式帮扶的，有的贫困户搞不掂；有的贫困户只想着要现金，我们也不能由着他们”（访谈记录，JWO2018-04-02）。一些贫困户缺乏脱贫的内生动力，用帮扶单位扶贫办工作人员的话说是“认为‘不是我要脱贫，是你要我脱贫 ，一味等、靠、要，很麻烦”（访谈记录，MZO2018-04-02）。产业扶贫很有成效，但受到人员的影响，村干部说“因为村里面绝大部分后生仔常年在外面打工，留在家里的基本是老人、妇女和细伢子”（访谈记录，GHY2018-04-04）。部分贫困村产业扶贫资金投入不足，镇扶贫办工作人员诉苦说“能接收到的扶贫资金有限”（访谈记录，SCI2018-04-03）。

1.2.3 精准考核。考核吸收了前两轮扶贫开发的经验，更合理些，但在实际操作时有困难。基层扶贫工作人员说“上有政策、下有对策。在调查贫困户满意度时，工作组呆在当地的时间有限，抽到某户，如果不是村干部满意的，会有各种理由不让该户出现”（访谈记录，XSG2018-04-03）。有些企业的驻村干部帮扶不积极，出现了“厌战”情绪，村干部认为“可能是驻村干部没有提成，腰包瘪了，心里有怨气”（访谈记录，CPD2018-04-03）。也有帮扶单位驻村干部抱怨贫困地区的一些镇村干部“不作为，工作不主动，水平不高”（访谈记录，XCO2018-04-04）。

2 “预见式行动研究”创新精准扶贫机制的可行性

“预见式行动研究”是行动研究和未来研究汇流而创生的新兴研究方法论，是面向未来的行动研究新范式，由伊纳亚图拉（Inayatullah， S.）与史蒂文森（Stevenson，T.）等未来学家创立，目的在于通过开发独特的质询未来的方式来创新政策、机制和社会。预见式行动研究注重协作兼顾、原因层次分析和预见未来等，能够创新精准扶贫机制。

2.1 注重“协作兼顾”能创新“精准识别”机制

“预见式行动研究”倡导尽可能广泛地吸纳多个利益相关者形成共同体，在“行动”中“研究”，在“研究”中“行动”，强调理论联系实际，注重多个利益相关者“协作”，兼顾多方面的情况，提倡共同体通过协商达成具有远见的共识。“预见式行动研究”倡导在“协作”中，通过“对话”最大限度地激发多个利益相关者的积极主动性，从而使得合力最大化，更好地推动实践行动。

精准识别贫困人口是精准扶贫的前提和基础。国务院扶贫办等有关部门出台的《建立精准扶贫工作机制实施方案》指出，“精准识别”是通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来，并建档立卡。要精准识别贫困人口，要深入了解申请者的家庭人口、收入情况等，需要帮扶单位驻村干部与镇干部、村干部、村民小组、贫困户、非贫困户等协作，还可以与相关职能部门合作，利用好房管局、民政部门等的信息，通过“协作兼顾”，在“对话”中激发多方更好地发挥积极主动性，从而不断提高贫困人口识别的精准度。

2.2 注重“原因层次分析”能创新“精准帮扶”机制

预见式行动研究在面向未来的过程中始终关注现实，需要用典型性的研究方法“原因层次分析法（Causal Layered Analysis）”从多个层次剖析现实的不合理之处及其原因。精准帮扶要求“深入分析致贫原因”。原因层次分析法不仅能从制度层面剖析原因，还能深入到一般的分析法难以触及的世界观和心理层面，分析致贫的思想和心理根源。

具体是指，思想观念强烈影响认识与解决问题的方式，构成思想的逻辑支点是隐匿的、具有逻辑强制性的“手”，制约人的思维和行为按既定的路径进行。只有深入隐匿的世界观，解构这一逻辑支点，重构出更合理的逻辑支点，新思想与行动才真正生效。原因层次分析法能转变构成思想的逻辑支点，形成更合理的新思想。此外，弗洛伊德（Freud，S.）把人的心理结构分成“意识”和“无意识”，认为支配人的思维和行为的是无意识，但无意识一般连自我都难以察觉，要借助“梦、穿着”等隐喻才能被意识到并调控。原因层次分析法能解构隐喻所隐含的支配人思维和行为的无意识的心态等，并转变其中不合理的要素，从而更彻底地变革时弊。[8]运用“原因层次分析法”能更深入地找到致贫原因，采取更有针对性的帮扶措施，从而更长效地减贫。

2.3 注重“预见未来”能创新“精准考核”机制

“预见式行动研究”强调对行动进行评估，不断改进行动和评估本身，需要运用“预见性评估”。预见性评估是一种未来导向的评估，一般先科学设计评估体系并预先评价体系本身，预测评估行为对被评估对象的影响，预防不良影响，引导被评估对象选择最适合自己发展的未来路径。“精准考核”要对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效等进行考核评估，以便奖优罚劣，更好地促进工作。因此，需要设计具有长效促进作用的考核评估体系，预见考核评估的效果，预防对被考核评估者的不良影响，正好可以基于“预见性评估”，通过考核评估对精准扶贫实践发挥正向引导作用。

要通过精准考核激发扶贫干部的积极性，还可通过培训提高干部的能力和思想认识。可在培训中开展预见式行动学习（Anticipatory Action Learning）。行動学习（ Action Learning） 指的是在“行动”中学习，即在一个专门以学习为目标的背景环境中，以遭遇的问题为载体，学习者通过解决实际工作中的问题，反思自己的经验，互相学习和提问，使培训更有效率。预见式行动学习指的是面向未来开展行动学习。预见式行动研究与预见式行动学习本质上是一致的，因为学习和研究是融为一体的，对自己的学习进行预见式行动研究也就是进行预见式行动学习。

3 “预见式行动研究”创新精准扶贫机制的举措

4月3日，广东省委常委会召开会议，强调要认真学习贯彻习近平总书记参加2018年全国两会广东代表团审议时的重要讲话以及在中央政治局会议听取2017年省级党委和政府脱贫攻坚工作成效考核情况汇报时的重要指示精神。强调要牢牢把握精准要求，继续完善建档立卡工作，因人因地扎实做好产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、危房改造、健康扶贫等重点工作。强调要压实工作责任，坚持五级书记抓脱贫攻坚，实行最严格的考核评估制度。

《2018年广东省政府工作报告》在2018年工作安排中指出，要健全贫困户稳定脱贫长效机制，落实人盯人、人盯户帮扶联系机制。注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施产业扶贫、就业扶贫等。落实教育、医疗、住房等保障措施。

3.1 基于“协作兼顾”创新“精准识别”机制

“预见式行动研究”注重“协作兼顾”。在识别贫困村和贫困户时，可以通过“对话”激发驻村干部、镇干部、村干部、普通群众、村民代表等多个利益相关者的积极主动性，使之形成边行动（实践）、边研究（反思）的共同体，通过多方协作，兼顾多种要素来提高识别的精准度。

帮扶方驻村后，与被帮扶方共同调查核实申请者的情况，确定贫困户的具体名单。可以全面调查了解申请贫困者的劳动力、家庭人口、疾病、子女教育等，除了观察该家庭的衣着、住房、伙食等，也可向其邻居了解等，并借鉴民政部门的家庭经济状况核查机制，兼顾多方的信息，对申请者的经济状况等进行摸底调查。名单还要经过村民小组和村民代表评议、村委会公示，要充分发挥群众的监督作用。对不符合贫困户条件的，应从政策上要求被帮扶地干部大力支持帮扶方予以排除。由镇村初定的贫困村、贫困户名单，若被媒体曝光、群众揭发或纪检部门查处的，要追究所在镇政府的主要责任，从而让被帮扶方协助帮扶方严格把关识别贫困户。

3.2 基于“原因层次分析法”创新“精准帮扶”机制

要基于预见式行动研究的典型性方法“原因层次分析法”，深入分析致贫原因，创新精准帮扶机制，使贫困户稳定脱贫。将扶贫与智志双扶结合起来，运用“原因层次分析法”反思帮扶的不足，从制度上防范“养懒汉”，通过教育和典型引导等树立勤劳致富光荣的思想观念，形成以等、靠、要为耻的心理，更有效地激发脱贫内生动力。

另外，运用“原因层次分析法”深入剖析致贫原因，因村、因户、因人采取精准帮扶措施。以贫困村创建新农村示范村为抓手，统筹实施脱贫攻坚与乡村振兴工作。落实2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的要求，对有劳动能力的贫困人口，强化产业和就业扶持。对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口，综合实施保障性扶贫政策。可以加大就业专项资金向贫困地区倾斜的力度，支持贫困地区建立县镇基层劳动就业和社会保障服务平台，实施“家门口”就业计划，使农村的劳动力尽可能在家乡就业。鉴于广东省脱贫攻坚目前进入到深化产业帮扶的关键阶段，应充分考虑贫困地区的区位条件、基础和资源等，选准产业。在产业扶贫的过程中，要及时发现并解决困难。如針对资金不足这一困难，可加大财政对产业扶贫的支持力度，向全省出台产业扶持政策，要求各地更好地落实“扶贫投入同脱贫攻坚目标任务相适应”的要求。

3.3 基于“预见未来”创新“精准考核”机制

要实施最严格的考核评估机制，增加资金绩效考核和媒体暗访督查等环节，预见可能出现的风险，预防和狠抓扶贫领域的作风和腐败问题。廉洁扶贫不仅包括不腐败，还包括把每一分钱都用在刀刃上。要加强资金整合，防止资金闲置与损失浪费。

要运用好考核结果，激发扶贫干部的积极性。虽然广东省市出台了针对扶贫干部的提拔等激励措施，但由于多种因素影响，一些扶贫干部仍没及时得到应有的提拔。可制订操作性更强的激励政策，预防和消除扶贫“厌战”情绪。如驻村干部得“优秀”不占原单位的指标，对扶贫特别优秀的干部予以重用。扶贫考核成绩可与贫困地区乡镇一级干部的绩效工资与提拔挂钩，体现多劳多得、奖优罚劣。要关心爱护基层一线扶贫干部，突出抓好各级扶贫干部学习培训工作，对县级以上领导干部，重点提高思想认识，对基层干部，重点提高实际能力。在扶贫中遇到的问题很多会有共性。可以在培训中开展预见式行动学习，让扶贫干部形成学研共同体，分析案例、交流经验，协作解决扶贫实践中的共性和个性问题，预见未来社会的需求和扶贫将遇到的困难等，防患于未然。

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