宅基地“三权分置”初探

冯晓红

[摘要]2018年初，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）明确提出宅基地“三权分置”改革思路，为长期受阻的宅基地改革打开了新局面。目前全国多地已经开始积极探索。总结分析了宅基地“三权分置”的现有探索，提出落实所有权、保障资格权、适度放活使用权的宅基地“三权分置”的改革思路。

[关键词]宅基地管理；“三权分置”；改革

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

2018年中央一号文件提出，要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，即落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。这是继农村土地承包经营权“三权分置”后提出的又一个“三权分置”改革，受到了各地政府部门、学术界和社会各界的广泛关注，目前全国多地已启动有关探索。

1 宅基地“三权分置”内涵探析

现行《物权法》、《土地管理法》等对宅基地有较为严格的限制，如宅基地使用权人对集体所有的土地仅享有占有和使用的权利，农户出卖、出租住房后再申请宅基地的不予批准，宅基地使用权不得抵押等，带有明显的“计划”色彩。这些限制虽然长期以来对保障农户户有所居起到了重要作用，但随着闲置宅基地和闲置农房的不断出现，盘活利用促进农民增收的需求越来越强烈，对打破宅基地流转限制的呼声也越来越高。尽管之前已经在全国部署了宅基地制度改革试点工作，但今年中央明确提出的宅基地“三权分置”改革，才真正打开了宅基地改革的新局面。董祚继指出，宅基地“三权分置”意义重大，它摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系；统筹解决了稳定与放活的矛盾，有利于凝聚农村土地制度改革共识；突破了流转范围的制度障碍，有利于走出农村宅基地制度改革的困局；丰富了宅基地产权体系，有利于唤醒大量沉睡的农村土地资产；打通了城乡要素流动的“中梗阻”，有利于释放农业农村发展活力。

宅基地“三权分置”是在“两权分离”基础上的继承和发展，“三权分置”动因在于盘活农民闲置宅基地和闲置农房，即宅基地和农房使用权流转。要想做到在放活使用权的同时保留宅基地对农户居住的基本保障功能，则需要稳定农户的资格权；要想构建起成熟、规范的宅基地流转机制，做到监管有序，特别是抑制住宅基地和农房的无序扩张，协调好农户与农户之间、农户与受让人之间的关系和利益，基层管理力量必须充分调动，则需要落实集体所有权，赋予其权能，才能更好地开展管理。

落实宅基地集体所有权，关键在于“落实”。宅基地作为集体土地的一部分，虽是集体经济组织所有，但长期以来所有权虚置，集体经济组织对于宅基地的无序扩张和粗放利用通常难以采取有效措施。“三权分置”则要将集体经济组织的所有权落到实处，具体来说就是要显化原来虚置的收益权和处分权，强化所有者地位。

保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，关键在于“保障”。即宅基地流转前提是要保证农户户有所居，流转时要保障农户作为宅基地使用权人和农房所有权人时对其享有的财产权利，流转后特别是退出后要给予农户有条件反悔的权利，核心在于集体经济组织成员对于取得宅基地的权利要保持长期稳定不变。

适度放活宅基地和农民房屋使用权，关键在于“适度放活”。2018年中央一号文件在提出宅基地“三权分置”时强调了一个“不得”和两个“严格”，即不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。可以看出，国家对于放活宅基地和农民房屋使用权有度的限制，宅基地买卖并未放宽到本集体经济组织以外，宅基地流转也不能突破土地用途管制，小产权房、城镇居民下乡建私人住房仍被禁止，这就考验各地在建立宅基地流转制度时，既要做到符合市场规律，充分引入资本，又要严禁违法违规现象出现。

2 宅基地“三权分置”现有探索

宅基地“三权分置”是一项新的改革，目前开展的探索多源于宅基地制度改革试点成果。

2.1 落實宅基地集体所有权

关于宅基地有偿使用：江西余江、浙江义乌、云南大理、天津蓟州等多地将宅基地有偿使用范围划定在超标准占用、“一户多宅”、非本集体经济组织成员占用和使用范围内，浙江义乌还对宅基地实行有偿调剂、有偿选位，云南大理还对新批宅基地使用集体集中调整用地或“空心村”整治用地的按土地成本实行有偿使用；宅基地有偿使用多采取差异化收费方式，江西余江确定一个全县指导性起征面积，各集体经济组织自行确定起征面积，浙江义乌专门制定宅基地基准地价，并以此为标准收取有偿使用费。

关于集体经济组织在宅基地流转中的收益分配：江西余江将宅基地流转收益区分为房屋收益和宅基地收益，其中，集体经济组织可以分享部分宅基地收益；云南大理在宅基地转让时，区分有偿取得和无偿取得按不同标准向集体经济组织一次性缴纳土地收益金，在宅基地出租、入股时，按宅基地现有使用面积每年向集体经济组织缴纳土地收益调节金。

关于宅基地民主管理：江西余江的自然村建立村民事务理事会，赋予理事会宅基地分配、农房抵押贷款、收取有偿使用费、调处矛盾纠纷等权利和职责；浙江义乌明确各村成立村土地民主管理组织，行使土地民主管理职责，宅基地有偿使用和流转、有偿退出的收益纳入农村集体资产由村集体经济组织统一管理，通过村规民约、民主协商等形式实现宅基地收益分配。

2.2 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权

关于农户资格认定：江西余江界定“户”即本集体经济组织男性成员达到法定结婚年龄可立为一户，纯女户家庭中女性成员已结婚属于入赘的可立为一户，父母原则上与一子合并一户，确需分户的，必须经村民会议或村民代表会议同意；云南大理界定“户”即具有本村组常住户口，取得本集体经济组织成员资格，享受集体资产分配，履行集体成员义务的集体经济组织成员家庭自然户。

关于农户住房保障：江西余江分区域提出了“一户一宅”、“统规统建”、“统规自建”三种保障方式；天津蓟州确定了农民住宅小区（大产权）、多户联建、“一户一宅”三种保障方式。

关于宅基地自愿退出：江西余江确定了无偿、有偿、享受政府相关优惠政策三种退出方式；天津蓟州提供了货币补偿、实物安置（优惠政策购买农民住宅小区）两种方式；浙江义乌对自愿退出且规划用途为宅基地的，由村集体经济组织参照宅基地基准地价进行回购，对自愿退出且规划用途为农用地的，复垦后折算为“集地券”，“集地券”可交易并在市域范围内使用，净收益在集体经济组织和农户个人之间合理分配。

2.3 适度放活宅基地和农民房屋使用权

江西余江明确宅基地使用权可通过买卖、赠与、互换或其他合法方式转让给特定受让人，将宅基地转让、赠与、置换限定在县域范围内，流转收益区分为房屋收益和宅基地收益，前者归产权人所有，后者在集体经济组织和原宅基地使用权人之间合理分配。

浙江义乌明确跨集体经济组织流转实行所有权和使用权分离，流转后使用年限最高为70年，宅基地使用权及房屋所有权抵押物处置可采取抵押物置换权益（政府设有最低保护回购价）交易、集体经济组织回购、复垦形成“集地券”交易等多种方式实现。

四川武胜通过入股、租赁等方式盘活闲置传统院落，打造以田园综合体为标准的乡村旅游示范区。四川泸县探索宅基地“共建共享”居住、商住和经营性用房，通过产权分割登记方式，让出资方获得一定年限的土地使用权。

安徽旌德针对宅基地“三权分置”进行了确权登记发证，权证发放方式为一式三份，权利人一栏均写明宅基地所有权人、资格权人、使用权人三方信息，三方各持一证，证书类型为不动产权证。

贵州湄潭县允许将依法取得的宅基地分割为自用和入市两部分，自用部分须满足人均居住面积要求，由农户保留，入市部分作为经营性建设用地转为有偿使用，使用权人有偿取得土地使用权和房屋所有权，并按土地评估价值的30%向集体经济组织缴纳土地收益金；分割后的宅基地兼具商住功能，定义为综合性集体建设用地。

重庆通过“巴渝民俗”项目，对原有宅基地采取“以地入股”、“以房联营”等方式加以利用，一部分将宅基地复垦与建新结余指标收归集体经济组织进行土地入股，一部分将宅基地原址重建多余房屋进行入股。

3 宅基地“三权分置”思路探究

狭义来看，宅基地“三权分置”是将所有权、资格权、使用权三项权利进行分离，并分别明确各项权利的表达方式，而为了确保分置后的每一项权利都能得到有效保障和充分显化，则需要与宅基地制度改革、盘活利用闲置宅基地和闲置农房等工作一并统筹开展。

3.1 落实宅基地集体所有权

一是完成集体土地所有权确权登记颁证，解决谁是土地所有权人的问题，赋予集体经济组织所有者权能。二是加强集体经济组织的管理能力，成立相关民主管理组织。村民自治应注意权利寻租和资金监管，须有完善的内部管理制度和民主管理制度。三是建立宅基地有偿使用制度，明确集体经济组织分享宅基地流转收益的基本原则，赋予集体经济组织对宅基地使用和流转的收益权利。有偿使用应注意区分新批和存量，划定有偿使用范围时应充分结合当地的社会经济发展水平，循序渐进扩大有偿范围，切忌造成被收取对象的经济负担。分享流转收益应区分不同的流转方式，分享的收益应主要对应宅基地所有权权能部分，做到有理有据。四是建立集体经济组织监督宅基地使用和有条件调整、收回宅基地的工作机制，赋予集体经济组织对违法建设、超标建设、长期闲置等宅基地的监督权利和处分权利。当宅基地的建设、使用与收益挂钩后，集体经济组织对于宅基地的监管积极性和力度也将随之加强，应注意处置的公平、公开和程序规范。

3.2 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权

一是建立集体经济组织成员和“户”的身份认定机制，明确享有宅基地资格权的对象范围，解决谁有资格的问题。二是明确拥有宅基地资格权在宅基地取得、使用、流转、征收等管理过程中享有的具体权益，以及宅基地资格权流转范围和方式。三是开展宅基地资格权的法理研究，明确宅基地资格权的表达方式。是否需要颁发资格权证书或是拥有宅基地使用权和农房所有权证书、能够获批宅基地则代表享有资格权，还需进一步研究。四是建立宅基地自愿有偿退出机制。鉴于宅基地对农户的住房保障功能，退出后应建立有条件的反悔机制，确保农户有房可住。

3.3 适度放活宅基地和农民房屋使用权

一是建立宅基地和农民房屋使用權流转制度，明确流转主体、范围、对象、用途、年限、方式、平台、价格评估、收益分配机制等内容。按照国家要求，流转范围和对象应有严格限制，既要充分引入社会资本进驻投资，又要配套监管制度严格规范和防范。二是开展宅基地和农民房屋使用权的法理研究，对合法合规流转的受让人，应颁发相应权证。颁发权证能够有效保障受让人的权益，还能为融资担保提供基础，但宅基地使用权流转后的权利是否作为物权纳入物权法调整范围尚未明确，当前发证宜与不动产登记做到相对独立与有效衔接。

[参考文献]

[1] 董祚继.“三权分置”—农村宅基地制度的重大创新[J].中国土地，2018（3）：4-9.

[2] 申建平.宅基地使用权流转的路径[J].学术交流，2011（5）：48-51.

[3] 李博.农村宅基地使用权流转问题研究[D].蚌埠：安徽财经大学，2015.