农村土地经营权流转的社会治理问题探讨

刘文花

[摘要]实行农村土地经营权流转，实现适度规模经营是大势所趋。但是，要按照中央精神，科学有序推进，切不可操之过急，否则会产生诸多问题。基于对H村的调查，发现土地经营权流转信息不公开、操作不规范、农民权益无保障等问题，引发民心不稳、家庭纠纷、收益减少、村民凝聚力减弱、老年人生活状况不佳等负面影响，需要村两委、经营者、各级政府发挥各自职能加以解决。探索适合H村类型的农村土地经营权流转模式，解决承包地碎片化经营的方式，集中单个承包户土地，鼓励村集体成员之间流转土地经营权，建设家庭农场等新型农村经营主体，以此作为过渡，最终实现土地集中规模经营。

[关键词]三权分置;土地经营权流转;社会保障体系;小城镇建设

[中图分类号] F321.1 [文献标识码]A

1    问题提出

2014年中央一号文件号提到所有权、承包权、经营权的“三权分置”，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，实行集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”。党的十九大提出乡村振兴战略，提出巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。这为农民吃了定心丸，也为农村土地改革提供了政策基础，为农村土地的高效利用、农村的发展和农民富裕提供了明确而稳定的预期。

在党和国家政策指引下，2017年，H村完成土地确权工作，承包户拿到《农村土地承包经营权证》， 2018年3月初，全村土地经营权流转确定，由一家外省市企业集中经营，按照每667m2每年1000元的价格预付5年流转费给土地承包户。土地经营权流转推进如此之快，伴随的是颇多隐忧，需要多方努力去破解由此引发的社会治理问题。

H村坐落位置相对偏僻，是一个只有90余户，现有200余人的小村庄，耕地133.33hm2左右，距离县城约20km。H村是一个传统的以农业生产为主的村庄，土地耕种采用分散、零碎的方式，全村耕地分为若干片，每片再分给每个承包户土地，这给耕作带来很大麻烦，投入大而收益小，耕地效益低下。村里没有二、三产业，村民的收入来源主要依靠耕种土地，村子所在的鎮也没有能够吸纳大量人员就业的企业。最近十多年，土地收益不确定而且收入少，村民都想办法外出打工，青壮年劳动力和部分老年人由村里的“包工头”带领到县城或周边地区打工，早出晚归，农忙时能不错过耕种，村民收入从土地收益为主转变为以务工收入为主。

2    土地经营权流转：几家欢喜几家愁

对于土地经营权流转，村民的态度不尽相同，主要由其自身状况决定。按照农户与土地的关系，对H村农户进行如下群体划分：一是，亲自耕种土地，完全依靠土地获取收入，农户数量极少，而且是劳动能力强的青壮年;二是，亲自耕种土地，同时夫妻双方或一人打工，占青壮年家庭的绝对多数;三是，不种土地，将其经营权流转给同村其他人或周边邻村人，收取流转费。不耕种土地的群体又具体分为：举家搬迁离开村子的;夫妻双方或一方进城给子女看孩子，无力耕种土地的;老年夫妻留守在家，劳动力难以支撑土地耕种的;老年单身汉，无力种地，享受五保待遇的。不同群体对土地经营权流转的态度大相径庭，群体一、二因为经济负担重，希望土地由自己经营，相对于获取的流转费，自认为能收入更多;群体三，盼望着土地经营权尽快流转，一方面能获取比个体间流转更多的收益，另一方面不再担心每年能否把土地经营权流转出去，因为碎片化经营和土地收益难以预期，农户种地的意愿不断降低，流转费用也逐年降低，甚至出现耕地让人免费耕种的情况，只要不撂荒就行。

3    土地经营权流转引发的社会治理问题

3.1    信息不明，民心不稳

H村此次土地经营权流转，整个流程处于信息不公开状态，村民捕风捉影，私下议论，村支部书记不在村里居住，村委会主任也不主动公开，村民相问回复也是模棱两可，村民只能等待和被动配合，比如上交身份证、户口簿之类的证件，具体如何操作一概不知。虽然村里通知流转已定，但尚未签订合同，农时已到，又通知村民整理土地，先自行耕种，何时集中经营等待消息，如此，村民茫然无措。

3.2    利益之争，家庭纠纷

土地承包以户为单位发放《农村土地承包经营权证》，被确权的土地时间跨度比较长，包括之前两轮承包但尚未到期的土地，每个承包户的承包地构成比较复杂，与之相关的是复杂的利益关系。“增人不增地、减人不减地”是我国农村继包产到户之后的一项重要制度安排，农户的家庭人口变化不会带来相应的土地变化，在土地经营权流转后，容易产生家庭纠纷。儿子成家后，妻子非本村成员，子女为新增无地人口，在共同经营土地时矛盾不明显，按照农村传统，女儿不会要求分收成，父子之间不算明白账，一家人和气生财。但此次流转后，收益不是来自共同经营土地，而是明确的流转费，钱怎么分配就成了问题。出嫁的女儿曾经分得的土地，此时是否会提出取得收益？家庭成员之间如果和睦相处、不计较小利，问题便可忽略，若不是如此，家庭纠纷便在所难免。

3.3    寅吃卯粮，影响生活

此次H村土地经营权流转据说预付五年流转费，村民会一次性拿到一笔钱，这笔钱如何使用也关系到村民的长期生活质量。如果将这笔钱一次性使用完毕（如帮助子女还房贷或还借款），就会出现寅吃卯粮的情况，后续生活如何维持成为现实难题，对于收入渠道狭窄的老年人而言尤其如此。

3.4    收益减少，生活隐忧

虽然亲自经营土地收益有无、大小都难以预期，但对于H村而言，长期以来主要耕种经济作物，如果不出现极端的自然灾害和极低的农产品价格，土地收益还是要多于流转费，因此，此次流转会导致村民土地收益减少。加之，农民以打工为重要收入来源，而打工不稳定，收入难预期。对于青壮年群体来讲，生活负担重，经济压力大，社会保障不健全，难免产生忧虑。

3.5    精神文化匮乏，村民凝聚力减弱

在传统的中国农村，小农经济和熟人社会的特征，形成了互帮互助的邻里关系;乡绅群体作为农村文化的引领者，也使他们成为凝聚民意的重要力量;宗族文化既表现为对“家”的重视，又表现为对“族”的认同，形成了不同规模的凝聚力向心力极强的团体。改革开放引发了我国各个方面的巨大变革，农村社会发生了翻天覆地的变化，社会结构、社会关系和社会文化都处于不断调整之中。农民物质生活水平不断提高，但精神生活匮乏，家庭联产承包责任制使得农户各自独立经营，农户间的互助、合作明显减少，市场经济下人的价值观发生变化，人际交往也逐渐功利化，这也是H村面临的现实问题。土地经营权流转后，村民无地可种，以农业生产为纽带的互帮互助不在，亲情淡化，村民关系以原子化的形式呈现，还会因为打工机会产生矛盾与不和。

3.6    社会保障不足，老年人生存状况不佳

与城镇职工不同，农民养老保障不完善，安享晚年的经济实力不足。H村因城乡居民养老保险政策宣传不到位，目前只有几个知晓政策的村民自己到镇民政部门缴纳了养老保险，到了六十周岁享有每月三百多元的养老金，其他老人享有的是按照不同年龄阶段每人每月一百元左右的养老补贴。从养老社会保障而言，老年人的养老是不能解决的，主要还是家庭养老来承担。但是家庭养老也面临一些问题：一是，儿女经济来源状况不佳，收入不多，还要承担养育子女的重任，加上孝道文化衰落，在赡养老人方面的花费便会缩减甚至没有，更有甚者还要“啃老”;二是，在H村适龄男青年结婚，女方都要求在县城买房，为了能让儿子娶上媳妇，父母倾其所有甚至不惜借钱给儿子买房，而所借的钱由父母来还。不仅如此，小家庭后续的生活可能还会由父母补贴，因为多数在县城买房居住的小家庭，夫妻没有固定的收入，当生活难以维系时就要依靠父母，作为老年人的父母，背上了无休止的负担，他们要想方设法出去打工赚钱，而受到年龄限制，打工机会很少;三是，老年人还要帮助抚养孙子女，给儿女看孩子。一般有三种情况：把孩子带回村子;奶奶去县城或更远的地方看，留爷爷在家;老两口一起离开家到儿女家住（根据农村的传统，一般都是给儿子看孩子）。看孩子会导致老年人收入减少或失去收入，留在家里的老人无人照料，这些都是老年人客观存在的难题，严重影响其生活质量。

4    发挥多主体作用加强社会治理

4.1    村两委要尽职尽责

现任村两委要认识到新情况、新问题，树立问题意识和责任意识，体察民情关心民意，真正成为农民的主心骨和领路人，为此要在以下方面发挥积极作用：一是，认真系统地学习党和国家关于农村土地改革的各项政策、法律、法规，学懂吃透，保证政策落实不走样，村民权益不受损。二是，落实村务公开制度，保证与村民利益相关的信息公开透明。三是，解决关于土地分配的历史遗留问题，做到公开平等，一视同仁。承包户现有承包地是经过两轮土地分配确定下来的，因为村里留有机动地，在第二轮承包时，新增无地人口也分得了土地，此后便不再分配，而且因为政策执行有偏差，第二轮承包时将户口迁出的在校学生被剥夺了土地分配權，在此次经营权流转中，这些历史遗留问题都被提出来要求村里解决，这就需要村两委集思广益，与村民协商，以公开平等的方式将问题解决，避免矛盾激化。四是，预防和化解由土地经营权流转引发的家庭纠纷和社会矛盾。上文已经提及可能引发的家庭内部矛盾以及村民与村两委之间的矛盾，村两委要做到未雨绸缪，有效应对。五是，为村民生计问题殚精竭虑，勇于担当。考虑如何与经营企业建立长效沟通与合作机制，争取村民就业机会和村民共享福利;争取与周边村镇建立广泛联系，实现就业信息和资源共享，为村民谋求更多出路;与村民群策群力，发挥外出能人的作用，鼓励其回村创业，回报父老乡亲。

4.2    经营企业要履行社会责任

作为市场主体的企业，在争取利润最大化的同时必须承担社会责任，H村土地经营权流转的接收方，也要努力承担以下责任：一是，在土地经营过程中优先安置村民就业;二是，利用积累的各种社会资源，帮助村民就业;三是，实施一些惠民项目和工程，实现企业发展与农民生活水平提升双赢;四是，对土地科学合理利用，不改变土地用途，不浪费土地资源，不降低土壤质量，不加重土壤水等污染。

4.3    政府进行必要的指导和监督，做好保障工作

考虑到村两委的构成人员综合素质不高和工作能力不强，政府在保障村民利益方面必须有所作为。一是，土地经营权流转涉及到诸多法律问题，政府要进行积极指导，确保流转合法依规有序进行，做好预防和化解矛盾纠纷工作，保护农民合法权益不受侵害。二是，在社会保障方面，积极宣传和落实城乡居民基本养老保险制度、城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，提升农民养老水平和医疗保障水平，解除农村养老和医疗的后顾之忧，打消农民不敢看病、看不起病的想法，解决农民因病致贫、因病返贫的问题，能够让农民身体健康，颐养天年。三是，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的““三农””工作队伍，这也是党的十九大为实施乡村振兴战略提出的要求。

4.4    帮扶团队要及时调整帮扶思路和帮扶举措

根据中央和地方的扶贫规划，扶贫工作组于2017年进驻H村，但关于工作组的帮扶思路和举措等重要信息，至今未向村民公开，也尚未开展任何实质性的工作，村民一头雾水也无可奈何。土地经营权流转是工作组面对的新情况，原有的工作思路和规划要及时进行调整，以解决新情况带来的新问题。根据精准扶贫的要求，扶贫工作组要积极参与到此次土地经营权流转过程中，根据H村的实际情况，分析土地经营权是否要集中流转，如何流转，流转后出现的问题如何解决等现实问题。

5    兼论与H村同类型村庄的土地经营权流转适合

模式

《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）指出，“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路”，但“应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进”。“改革的方向要明，步子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路”。因此，在土地经营权流转上，既要尊重矛盾的普遍性，又要强调矛盾的特殊性，做到具体问题具体分析。情况与H村类似的村庄大量存在，要根据村庄现状，探索适合的土地经营权流转模式。

5.1    集体经营的困境

集体经营是将承包户土地经营权流转给本村集体，承包户以土地经营权入股，村集体作为法人，对集体土地统一经营管理，承包户以流转的土地经营权获得分红，亦或承担损失。当前常见的形式是合作社，有的村先组织承包户入合作社，再将土地流转给经营方。但是，基于对H村的长期考察，实施集体经营困境重重。

5.1.1    村两委给村民留下不可信的印象，为村集体经营造成了最大阻碍。村民不信任村两委，主要有以下原因：一是，村委会选举不规范，存在拉票贿选行为，宗族势力影响还在，使得当选的村委会主任难以服众，也让村民产生“当官为捞取好处”的想法;二是，村务不公开、财务不公开，村民不清楚与自身利益相关的决定是如何做出的，村集体的收入有哪些，钱都是怎么花的。以此次土地经营权流转为例，村里一直是口口相传，没有获取消息的正规渠道，村民对村两委的工作严重不满。此外，存在村两委人员吃喝，村监督委员陪同的现象，这些都加深了村民对村两委成员集体腐败的印象;三是，村两委职责虚化、弱化，与村民联系少矛盾多。农村联产承包责任制实施以后，承包户独立经营自己的土地，尤其是2006年取消农业税以后，村民对村集体和村两委的依赖性骤减。村干部主要完成上级政府下达的各项任务，服务村庄意识淡薄，管理村庄能力不强。在落实政策时，因为村干部掌握信息、稀缺的资源以及分配资源的权力，常出现暗箱操作、徇私舞弊、有失公平的情况，引发村民不满，比如享受低保待遇人员的确定等。

5.1.2    村里缺少经营管理方面的能人。村庄小，人口少，能人凤毛麟角，即便有也是在外打拼，对村里的事务漠不关心。农村拥有崇敬能人的传统，古代的乡贤是农村社会成员效仿的对象，是乡村文化的引领者和乡村事务的管理者。而当前，农村乡贤传统衰落，市场经济下，赚钱多少成为评判个人成功的重要甚至是唯一的标准，农村认可的能人也是能赚钱的人，若是能回乡带领父老乡亲共同致富，可将其视为新乡贤，农村渴望新乡贤的出现，或回村投资创业，或助力改善乡风文明，或提供管理咨询，为村集体经济发展和精神文化提升做出积极贡献。承包户的土地经营权流转给集体后，因为缺少懂经营会管理的能人，耕地能否带来收益、带来多大收益成为悬念。

5.1.3    缺少集体第二、三产业支撑。单纯依靠耕种土地获取收益要承担很大风险，一方面农业“靠天吃饭”，受自然气候条件影响很大，农业保险未普及、不完善;另一方面，没有懂经营会管理的能人，无法实现农产品与市场的良性对接，难免出现盲目生产，收益难以保障。如果没有能够盈利的第二、三产业经济体的支撑，村民收入难以预期。

总之，出于对村干部的不信任（包括品德和能力两方面的不信任），出于对收入风险的考虑，以村集体经营的方式进行土地经营权的流转难以实现。

5.2    小城镇建设不现实

推进城镇化建设与土地经营权流转是相辅相成的，城镇化建设取决于客观的经济社会发展情况，不能盲目推进。具备条件的城镇化建设有利于推进土地经营权流转，达到水到渠成的效果;而在不具备城镇化建设的条件下进行土地经营权流转，承包户失去了土地经营自主权，却没有稳定的就业和全面的社会保障，农民生计会受到影响。

5.2.1    缺乏小城镇建设的经济基础。H村所在的镇是一个经济发展较为落后的镇，没有支柱产业和颇具规模的乡镇企业，这就造成小城镇建设不得不面对两个现实难题：一是缺乏搞小城镇建设的财力支持，包括社会保障体系建设所需的持续财力支撑;二是不能解决村民就近就业，村民要么面临生计问题，要么外出打工饱受奔波之苦。

5.2.2    不具备小城镇建设的区位优势。村庄离交通要道、县城、市区都较远，小城镇建设沒有区位优势，这也是导致地区发展落后的一个重要原因。

5.2.3    未纳入政府小城镇建设规划。在城乡规划、土地使用等方面，缺乏有权限层级政府的支持。在政府主导的城镇化进程中，缺少政府的支持，小城镇建设困难重重。

5.3    单个承包户土地集中，集体成员之间土地经营权流转——

现实的过渡的模式选择

村级经济组织有所谓 “集体经济组织”性质的相关规定，但又采取了“家庭联产承包责任制”的具体变通做法，因而在实质上，农村经济基本上属于小农经济。这种分散的小农经济要在任何肥沃的土地上创造出超人的生产力都是一件不容易的事情。

当前，类似于H村承包户土地碎片化经营的村庄不在少数，导致单个承包户土地经营成本高（尤其是人力成本）、收益低，机械化作业难以实现，耕种作物种类受到限制。因为担心影响到相邻土地上农作物的生长，每个承包户在自己土地上耕种什么作物是不自由的，而农户之间达成一致、统一耕种某种作物的可能性又不大，因此只能在不影响他人的前提下各种各田，不排除因耕种作物产生的纠纷。

将村集体土地进行整理，划条并块，碎片化的承包地调整为成条成块的土地，这样便于机械化操作和现代化设施使用，承包户对作物的耕种自由权也会加大。同时，作为村集体成员的承包户之间可以进行土地经营权流转，一方面满足了村民对土地的不同需要，另一方面有利于家庭农场等新型农村经营主体的建立和发展。

上述模式较为现实，也易于操作，能够解决类似于H村这样较为传统的农村土地耕种出现的问题。但这种模式也是过渡性质的，给村民一个缓冲期，使他们既有得以提高的土地收益，又能够在减轻耕种土地人力负担的情况下获得更多打工收入，使土地真正成为农民的生存保障。在缓冲期内，村集体要大力发展第二、三产业，作为村民安居乐业的坚实后盾。农村土地经营权流转是中国经济社会发展的必然，是大势所趋，只有实现土地规模经营才能发挥土地的最大效用，为国家的长治久安提供根本保证。但是，在实施过程中不能操之过急，要按照中央精神稳步、有序推进，少走弯路离成功会更近。

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