中国不完全城市化历史溯源及户籍改革新思路

李笑晓　支文

摘 要：《2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，中国人口城市化率已达到58.52%，远高于常年保持在35%左右的户籍城市化率。这相差23.2%的数值，意味着将近3亿的庞大人口在城市工作生活却没有城市户口，即享受不到市民待遇。其中，绝大多数为外来务工人员，也称“新市民”。这将近3亿的人口的流动而非转移，这样的不完全城市化现状有其历史渊源及政策路径依赖。基于分析梳理，本文提出户籍制度改革新的方向和思路，以期为相关政策起到参考作用。

关键词：城市化；户籍改革；人的城市化；福利公平

文章编号：1004-7026（2018）13-0046-03 中国图书分类号：D631.42 文献标志码：A

在我国经济发展过程中，户籍制度逐渐演变为系统性政策，其功能也并非仅简单地进行人口管理，在其基础上依附有众多福利政策，调节并分配着城乡居民的利益与机会。虽然随着社会的发展附着于户籍制度上的福利逐渐减少，但是仍然有些不公平的制度性歧视政策依据于户籍制度，如高考、社会保障制度等。所以，深刻审视我国城市化历史以及户籍制度的变迁可以更好的把握国情，制定更好的改革方案。二元户籍制度对推动我国工业建设做出了巨大贡献，是助推我国成为制造强国的强大动力。但是二元结构的弊端也开始越来越明显，如果不进行改革势必会影响我国的社会主义和谐建设。本文将重点剖析中国户籍制度的历史渊源及提出未来户籍改革的建议。

1 城市化历史溯源

我国城市化进程与我国经济社会发展密切相关，所以在研究探讨城市人口流动的同时必须要结合时代背景来考察。根据国家对人口流动的控制，建国后我国城市化进程大致分为四个阶段。

1.1 城镇化起步期，户籍制度准备阶段（1949—1957年）

1949年到1952年，我国政权刚刚稳定，对人口的管制相对宽松，人口管理主要针对敌对分子，或对国家安全有威胁的人群。1950公安部出台了人口管理文件《关于特种人口管理的暂行办法》。此阶段全国人民城乡往来相对自由，人口流动方向有农村向城市流动也有城市向农村流动。另外，当时实行“以粮为纲”，谁开垦谁享有的政策。因此，人口稠密地区如江苏、浙江、山东等地的人口向西北、东北等地流动，以获得土地。1949年我国绝大多数人口集中在农业部门，为传统的农业大国，城市化率也仅为10.6%。随着国内经济社会的发展，城市化进城也被快速推动。尤其是从我国第一个五年计划（1953—1957年）开始时，全民所有制企业的投资力度不断加大，工业带动城市对劳动力的需求，农村青壮年开始进城支援国家工业建设。在西北、华北、东北等工业项目建设重点地区吸引了大量农村工业移民。此时的农村，大量劳动力开始出现剩余，因为土地制度的改革两部分原来不参加劳动的群体开始投入农业生产，即地主和妇女直接导致农村劳动力出现剩余[1]。

建国初期我国农业生产效率低，农民进入城镇，从事农业的人数减少造成农业生产的粮食无法对城市快速发展提供支撑。为了有效控制人口流动，一些人口控制政策陆续出台，如1951年《城市户口管理暂行条例》，1952年《政务院关于劳动就业问题的决定》提出在农村多建水利设施、开垦荒地等措施，旨在解决农村劳动力过剩问题同时缓解城市居民就业压力。1955年国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》并配合粮食统购统销制度，使得没有粮票、油票等生产生活资料的农民丧失了城市生活能力，进而限制其进城。1956年《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》要求农村限制农民盲目外出，积极开展粮食生产，同时也要求城市单位企业禁止招收农村人口。1957年底发布《关于制止人口盲目外流的指示》。控制人口流动的政策逐渐越演越厉，因此该阶段城镇人口比重虽然不断增加，城市化率从1949年的10.6%上升至1957年的15.4%，但后期增长速度比较缓慢。

1.2 城乡分割的户籍制度正式形成，城乡流动整体处于停滞阶段（1958—1978年）

尽管在1958—1960年，城市化率在三年期间看似猛涨，从15.39%迅速升至19.75%。但究其实质是不符合客观发展规律的城市化。因此在1961—1965年国家经济社会进入调整期，城市化率逐渐回落正常。1966—1977年，人口城市化几乎处于停滞状态，甚至是反城市化现象。

1958年《中华人民共和国户口登记条例》出台，正式形成了全国统一的户籍制度。该条例对户口申请登记、迁移注销、常住暂住等各项规则做了明确规定。再配合粮票、布票、副食品制度，将人口分为隔离的二元城乡世界。1961年《关于城镇人口和压缩粮食销量的九条办法》发出后，国家先后出台以户籍制度为依据的配套政策，将粮食、燃料、教育、住房、医疗、保障、婚姻、就业等机会与利益的分配与户口直接相连。从此，城市居民成为了上等群体，可以吃国家商品粮，农民群体只能自理。其他方面的生活条件、发展机会同样偏向城市市民。此外，户口身份长期固定并延续，成为了一种变相的世袭身份制度。1961—1965年，城市化率从19.75%回落至18%。1966—1977年城市化率长期停滞，因為上山下乡运动以及大三线建设等，城市化率更是下降到了17.44%。

在此期间，政策的力度逐渐加强，1958年户籍制度全面推行，1962年公安部发布《关于加强户口管理工作的意见》表现出了对于人口迁往不同城市的不同态度：严格控制对农村迁往城市的人口；准予城市人口迁往农村；适当控制人口向大城市迁移。1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，更是重申了“两个严加控制”。因为大跃进和人民公社制度实行期间，粮食生产对城市提出更为迫切的人口缩减要求。1975年《宪法》修正案甚至未给予说明就取消了1954年《宪法》中“人民有自由迁徙的权利”这条规定。这也标志着中国公民自由迁徙的权利失去了法律保障。在之后修订的宪法中依然没有恢复人口自由迁移的规定。

1.3 城市化快速发展，户籍管理不断松动阶段（1978—2000年）

1978年开始城镇居民通过招工、高考、征兵等途径得以增加。1980年“上山下乡”运动结束，大量知青返城。此外，农村家庭联产承包责任制的实行，使得农村剩余劳动力大幅增加，向城市流动的需求进一步激发。此阶段人口城市化率从1978年的17.9%上升至2000年的36%。

在此期间的有关政策如下，1983年中央一号文件放宽了对人口的控制，对户籍制度形成了一定冲击。1984年 “自理口粮户口本”，撕开了户籍改革的第一个小口。此后，1984—1990年间有近500万农民进城落户，给城市造成了一定的压力。因此，1989年国务院又出台《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》以抑制城镇人口过快增长。1992年公安部发布《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，俗称蓝印户口，使一些外来人口获得部分城镇福利。1993年国务院召开会议将户籍改革目标聚焦于小城镇。1997年国务院批转《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，1998年《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》“母系继承制”被突破，户籍制度进一步被突破[2]。

1.4 不完全城市化特征显现，户籍改革目标为城乡福利均等化（2000年至今）

进入21世纪，随着我国加入世界贸易组织，越来越多地参与全球化分工，国内出口与日俱增，迅速带动了国内制造业的发展，进而对劳动力的需求不断增加。人口开始从中西部大批量、远距离地流动到东部沿海地区。

然而，大量劳动力的流动，给中国制造业提供大量廉价劳动力的同时也给社会和谐发展埋下了很多隐形成本。虽然在2011年我国城市化率首次突破了50%，使得我国从一个农业国转变为一个城市国。但是，进入城市的农民工并不能享受到和城市居民一样的福利，所以称为不完全城市化或者是半城市化[3]。流入城市的农民在就业、教育、医疗、住房等领域被排斥在城市福利之外。尽管外来人口和本地市民生活在一个城市，由于依据于户籍制度造成福利待遇的较大不同，中国城市仍然是一个巨大的二元社会。

在此阶段，对于人口的限制逐渐放松，并开始强调城乡福利均等化。2000年中央11号文件《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》明确提出，农民进城可以自愿保留或退出其承包地及宅基地。2001年，国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》表明居民落户小城镇将不再受到限制，2010年进一步提出放宽地级市落户条件。2014出台《国家新型城镇化规划（2014—2010）》提出有序推进农业转移人口市民化。2014年7月《国务院进一步推进户籍制度改革的意见》提出，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。2018年3月国家发改委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，要全面放开落户限制，实现落户1 300万人。

2 新时期户籍改革的新思路

新时期户籍改革也面临新的矛盾，首先我国农民尤其是近郊农民因为对土地收益的较高预期，并不愿意以放弃土地为条件换取城市户籍。另外，虽然很多地方出台了类似积分制等政策制度，但条件苛刻，对流动就业的农民并不适用，从而造成了吸收“精英人才”的城市落户政策，落户条件堪比国家与国家间的人才引进。但是一个城市不光需要各种高学历、高技术的精英，还需要服务整个社会的劳动者。新型城镇化的前提是“以人为本”，核心是农民市民化，实现农民自愿市民化且城乡居民公平地享受改革开放发展成果就成为了现阶段户籍改革的主要目标。

通过对四个阶段户籍制度的演变与梳理，可以认识到我国目前面临更加复杂多元的户籍改革需求，做好分层分类农村转移人口落户工作，对于建设中国特色社会主义和谐社会具有重大意义。

分层是指对于大城市，中等城市和小城市，要针对不同城市的转移压力，作出不同的安置。目前小城镇已经全面放开落户限制，中等城市逐渐放宽，大城市依然严格限制外来人口落户。这是因为大城市一方面资源丰富对外来人口的吸引力大，若贸然放开必然会导致城市压力骤增。因此对于大城市落户要分类进行。

分类是指大城市对于不同类别的外来人口逐步进行落户安置。首先，应该重点解决长期举家迁移的外来人口的落户问题。这类人群在城市生活多年早已在各方面融入城市，但是由于苛刻的户籍限制，始终没有解决户口问題。这类人群占到外来人口的20%左右，如白领、个体工商户等具备城市生活经济能力，并且行为习惯，生活方式等方面基本市民化的人群。其次，对于新生代农民工的落户给予一定比例的放开。新生代农民工不同于老一代农民工的思维习惯，他们更渴望融入城市并且也更有能力融入城市[4]。

对于农村转移人口落户安置，我们不应该单纯地功利性考虑其年龄、学历、专利、奖项、投资等因素，因为这样筛选出来的转移人口必定是精英阶层，而城市化发展不光需要高层次人才，对于服务型的人才也是需要的，让他们在城市稳定生活对于提高其服务水平同样具有很大作用，如月嫂、保姆等。所以我们对于转移人口的条件设定可以更多考虑其家庭的就业年限[5]。

3 结束语

目前户籍改革困难重重，其主要原因在于利益结构的冲突。地方政府对于安置外来务工人员的动力小，压力大，因为外来人口的涌入无疑会对城市的教育、医疗、住房、基础设施等产生更大需求。所以推动户籍制度改革不仅需要有智慧的政策出台，还需要有壮士断腕的勇气和决心。但是这场攻坚克难的改革也势必会惠及亿万家庭，让中国更加和谐安定。

参考文献：

[1]唐茂华.建国以来中国城市化的阶段性特征及其展望[J].兰州商学院学报，2008（12）：61-66.

[2]刘生.中国农村人口城镇化制度变迁研究[J].复旦学报（社会科学版），2014（4）：54-62.

[3]吴业苗.户籍制度改革与“人的城镇化”问题检视[J]. 学术界，2016（4）：46-57.

[4]任远.人的城镇化：新型城镇化的本质研究[J].复旦学报（社会科学版），2014（4）：147-151.

[5]李铁.新型城镇化路径选择[M].中国发展出版社2016（第一次出版），280-299.