当前政府采购政策性功能发挥的几点思考

王成

从政府采购制度发展历程来看，制度建立初期一般较为注重采购资金的节约、防治腐败等基本问题，但发展到一定阶段后往往更注重发挥政府采购在支持技术创新、节能环保、中小企业发展等发面的政策性功能。尤其是当前我们正处于市场化、信息化的关键时期，更应该积极主动地发挥政府采购的政策性功能，促进经济社会更加协调健康发展。

政府采购

政策性功能 GPA 发挥

概述

政府采购作为公共财政支出管理的一种重要方式，从经济学角度来看，政府采购是一种特殊的经济行为，体现了国家对经济活动的有效干预，具有很明显的公共政策属性。政府采购政策性功能源于其公共政策属性，通过利用政府采购在市场中所占有的巨大份额，对特定对象予以扶持，具有引导资源合理配置、促进产业结构升级的功能。

我国自建立政府采购制度以来，政府采购的角色已经从单一的财政支出管理手段向宏观调控的政策工具转变，政府采购在提高资金使用效益、促进经济社会发展等方面取得了显著的成效。优先购买本国产品的政策逐步确立，节能环保清单不断更新，促进中小企业发展的采购框架基本形成，政府采购与经济社会和谐发展的联系更加紧密。

发达国家政府采购政策性功能的定位

美国是较早建立政府采购制度的国家之一，至今已形成较为完善的政府采购制度体系。如：《购买美国产品法》确定了本国产品在政府采购中的优先地位；《中小企业法》旨在保护中小企业（弱势企业），帮助其获得政府合同，增强市场竞争力。此外，美国政府采购政策中还体现了增加就业、保护环境、节约能源、照顾特殊产业等政策目标，政府采购制度总体上服务于国家宏观管理和社会治理的目标。

英国在政府采购实践中一直秉持“物有所值”的基本原则，所谓物有所值，是要综合评估每一次采购的成本和效益，既要充分考虑价格因素，又要考虑采购标的质量、运营成本甚至环保成本等，以获得最佳采购效果，英国政府一直要求各部门和公共机构采购都要做到物有所值。

日本作为GPA（《政府采购协议》）的成员国，是最早加入的国家之一，但日本的政府采购市场开放却经过很长一段时间，在GPA非歧视原则框架下，日本充分利用国内法律、GPA例外条款，保护国内产业发展和国内供应商利益。此外，日本还利用其民族文化传统和原产地规则保护和扶持国内企业，促进产业创新升级。

当前我国政府采购政策性功能发挥存在的主要问题

（1）采购当事人对政府采购政策性功能认识不足。

政府采购不仅规范着政府购买行为，同时也体现了国家的经济战略和政策優先方向。但在采购实践中，采购当事人（采购人、代理机构、监管机构等）往往将节约财政资金，预防腐败作为采购成效的重要评判标准，对政府采购政策性功能的发挥认识不足，片面追求低价采购，或出于局部利益考虑抵触政府采购政策性功能的发挥，致使政府采购未能全面发挥应有的效果。

（2）政府采购政策功能体系建设还不完善，操作实施规则还不够细化。

2003年颁布实施的《政府采购法》，其中第九条和第十条首次以立法形式明确了政府采购的政策性功能。2015年3月正式实施的《政府采购法实施条例》进一步指出，要“通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标”。政府采购政策性功能的法定地位虽然得以确立，但配套实施细则尚不完善，采购实践中缺乏可操作性的具体指引，如：“本国货物”如何有效的界定？扶持中小企业发展，如何认定中小企业？预留中小企业采购份额是否有强制性的措施等等。

（3）政府采购结构不健全，采购规模绝对值相对较小。

我国《政府采购法》只确认了国家机关、事业单位和团体组织三类采购主体，并没有将国有企业纳入我国政府采购主体的范围，但实际情况是，国有企业是我国极为重要的财政实体，往往是大买卖、大工程的缔造者，国有企业的资金投放对国民经济发展更具有宏观的导向性。此外，由于《政府采购法》和《招标投标法》之间的关系还没有完全理顺，工程项目占整个政府采购规模的比重相对较小，致使我国政府采购规模与世界平均水平还有很大的差距，制约了政府采购政策性功能的发挥。

（4）加入GPA的谈判进程暂时挤压了政府采购政策性功能的发挥空间。

我国于2007年12月正式启动加入GPA的谈判，在谈判过程中，财政部于2007年印发实施的《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》三个旨在促进自主创新的政府采购文件引起了欧美等GPA发达成员方的注意，认为其违背了GPA非歧视性原则。在面临淡判压力的情况下，为平衡各方利益，我国自2011年7月1日起暂停执行上述三个自主创新文件规定，直至目前，政府采购在促进技术创新方面还未找到更为有效的手段。

事实上，通过政府采购推动自主创新、促进中小企业发展是欧美发达国家，尤其是GPA成员方的普遍做法。欧美发达国家的政府采购制度运行已逾百余年，我国政府采购制度仅从1996年开始试点，加之我国是在经济全球化，市场开放化的背景下构建政策采购制度体系，政府采购政策性功能不得不受制于GPA谈判进程的影响，发挥空间受到挤压。

对策与建议

（1）提高对政府采购政策性功能的认识，实现政府采购工作重心的有效转变。

充分发挥政府采购的政策性功能，要求我们在采购实践中切实转变低价中标的惯性思维，按照物有所值的原则，努力实现节约财政资金与发挥政府采购政策功能的有机统一。要进一步加大学习宣传认知的力度，重新深刻审视政府采购工作的重要意义，逐步将政府采购工作的重心从具体采购操作、节约资金向发挥政策功能、实现市场导向作用、落实国家有关产业政策等方面转变，不断拓展政府采购工作的广度和深度。

（2）完善政府采购制度体系，细化政策性功能的操作指引。

健全完善的法律制度体系是政府采购政策性功能发挥的前提和保障，因此，要顺应政府采购发展的内在规律，尽快建立以《政府采购法》和《政府采购法实施条例》为框架的制度体系，研究完善政府采购政策功能的实施办法和实现方式。要加快制定国货产品标准，培育全社会国货消费意识；建立中小企业认证制度，推动政府采购支持中小企业发展办法尽快出台；加大绿色采购力度，提高节能产品和再生利用产品比重等。

（3）充分借鉴发达国家政府采购实践经验，增强政府采购政策性功能的可操作性。

在经济全球化深入发展的背景下，政府采购政策功能逐步从国内扩展到国际范畴，成为维护国家主权、增强国家竞争力的有效手段。随着GPA成员国对我国政府采购市场关注度的提高，目前直接采用清单制或单一政策实施途径的办法已受到极大制约。因此，要充分借鉴发达国家政府采购实践经验，有效利用GPA对发展中国家的特别条款，设置合理门槛价，循序渐进开放我国政府采购市场；逐步将政府采购从单纯注重节约资金向物有所值方向转变；制定落实政府采购例外条款，实现规模对等开放等。

[1]中华人民共和国国务院.中华人民共和国政府采购法实施条例.2014.

[2]贾康，王桂娟.中国加入《政府采购协议》（GPA）的挑战与策略[M].上海：立信会计出版社，2015.

[3]艾冰.欧美国家政府采购促进自主创新的经验与启示[J].宏观经济研究，2012，（1）：13-20.

[4]王丛虎.论政府采购政策功能发挥及执行评估[J].招标与投标，2013，（11）：4-6.